新形勢下完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的思考

劉德彰

【摘要】：中共中央十七屆三中全會通過了《決定》，再次從黨的政策上肯定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，促使這一流轉(zhuǎn)制度沿著法制化軌道發(fā)展。中央提出要加強土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的管理利服務，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，并明確提出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)受“三個不得”的限制。

【關鍵詞】：決定農(nóng)村土地 承包經(jīng)營權 土地流轉(zhuǎn)

2008年10月12日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱《十七屆三中全會決定》)，指出必須不斷解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，健全符合社會主義市場要求的農(nóng)村經(jīng)濟體制，創(chuàng)設農(nóng)村土地承包權的流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)市場，消除過去小農(nóng)經(jīng)營帶來的局限性，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營承包權流轉(zhuǎn)的含義

《農(nóng)村土地承包法》第2條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地?！奔劝▏幸舶w所有的土地，但必須是農(nóng)業(yè)用地。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)是指依照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，引起農(nóng)村土地承包權以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式變更經(jīng)營權主體的行為。

二、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營承包權流轉(zhuǎn)的必要性

(一)來自法律和政策的因素

1、法律規(guī)定

現(xiàn)行憲法第10條規(guī)定：“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！?/p>

2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地，承包經(jīng)營權可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、或者其他方式流轉(zhuǎn)?！钡?9條規(guī)定：“通過招標、拍賣、公開、協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權證或者林權證等證書，其土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！?/p>

2004年修訂后的《土地管理法》第9條規(guī)定：“國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用?！?/p>

2007年頒布的《物權法》第128條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權將土地承包經(jīng)營權采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、等方式流轉(zhuǎn)?！钡?33條規(guī)定：“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包經(jīng)營法等法律和國務院的有關規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)

2、中共中央政策和國家領導的講話

2001年中共中央發(fā)布了《關于做好農(nóng)戶承包地使用權流轉(zhuǎn)工作的通知》，首次就農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)發(fā)布文件，以后的相關政策文件對這一制度多有提及和強調(diào)。

2008年9月30日，中共中央總書記胡錦濤同志在安徽省小崗村考察時說：“要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，”同時“允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營?！?/p>

《十七屆三中全會決定》中充分肯定了要完善土地承包經(jīng)營權權能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權利，并提出了發(fā)展的方向和要求。

這些法律和政策為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了充分依據(jù)，積極支持、引導、規(guī)范和推進農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。

(二)來自現(xiàn)實中的因素

1、從土地效益的視角來分析

我國十一屆三中全會確立農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制時，分配給農(nóng)民土地大多數(shù)采用“均田制”，不僅按人頭而且還考慮了土地的狀況和地理位置，好壞、遠近搭配，—塊地分成八九上十份，林地也是如此。由此而來，每戶經(jīng)營承包的耕地、林地存在于各種地方、地塊，土地質(zhì)量不一，勞作極不方便，耗時又耗力，成本大大增加。

再者，雖農(nóng)業(yè)稅已取消，糧食作物國家用保護價收購，但隨著物價的上漲，化肥、勞資的增加投入，種田的效益還是很低。據(jù)我在江西中部地區(qū)的調(diào)查了解到：農(nóng)戶在一畝優(yōu)質(zhì)地上一年耕種兩季水稻能收稻谷1300斤，每百市斤國家保護價92元，共收入1200元左右。所需用的種子、化肥、農(nóng)藥費用400余元，其余按所投勞動力工資分配，每天工資在50元左右，相當于建筑臨時工的工資水平。這樣低下的收益使種田只能養(yǎng)家糊口，一旦遇到欠收年成，會是一種“虧本買賣”。對于強勞力或有技術的農(nóng)民來說，想方設法外出務工，把承包地轉(zhuǎn)包或由親戚代耕，無人耕種就拋荒。而對于那些種田能手和想發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的農(nóng)民來說，希望得到更多的土地且是連片地段，進行機械化生產(chǎn)，降低成本，取得較高效益。但又擔心轉(zhuǎn)包來的地期限不穩(wěn)定，規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)正是他們所期望。

2、從農(nóng)民利益的視角來分析

城市在不斷地發(fā)展，農(nóng)村更需要加速發(fā)展。農(nóng)民如果固守責任田是很難達到小康生活，在勞動力市場開放的情況下，農(nóng)民外出務工更能體現(xiàn)自身的價值，更能使家庭早日脫貧致富。事實證明，一個同等勞動力在家種地的收入只有外出打工的1／4～1／3(約4000元)。早期的外出打工者現(xiàn)在的收入都較高，在新農(nóng)村建設中，大量的新款式房屋，豪華的裝修，都是來自外出打工的收入。擺在面前的事實就是，外出打工比在家務農(nóng)強，相反，留在家鄉(xiāng)的大多數(shù)是老、弱、婦、少人員，無力耕種承包地，只能拋荒或送人代耕。拋荒是有違國家政策，如要收回的話，農(nóng)戶是根本不愿意的。收回了承包地等于沒了土地，等到自己體弱時或遇到經(jīng)濟不景氣時，就像2008年的經(jīng)濟危機，大量工廠倒閉、工人失業(yè)，逼迫回來怎么辦?畢竟土地是農(nóng)民的命根子，出去后有人耕種有收益，回來時種地有著落，豈不樂哉。

3、從農(nóng)村發(fā)展的視角來分析

農(nóng)村要發(fā)展必須在土地上做文章，但現(xiàn)在土地利用上遇到了瓶頸，有人不愿意種地，有人需要土地發(fā)展農(nóng)業(yè)，如何去協(xié)調(diào)兩者之間的關系，消除雙方的顧慮，是當前重要的課題。《十七屆三中全會決定》明確指出要積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率，增強農(nóng)業(yè)抗風險能力、可持續(xù)發(fā)展能力。

再者，前面提及的外出務工農(nóng)民，若干年后還得返回家鄉(xiāng)。當他們完成原始積累后或在企業(yè)不景氣的條件下，他們有回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者的意向。這些新型農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)展生產(chǎn)需要一定規(guī)模的耕地、林地等農(nóng)業(yè)用地，他們需要農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的好政策，有利于他們在一定范圍、一定期限內(nèi)投資、管理，獲得較高、較長期的經(jīng)濟效益。

4、已存在的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的混亂性

據(jù)農(nóng)業(yè)部抽樣調(diào)查，1992年全國轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓農(nóng)地的面積占當年承包地總面積的0.9％，據(jù)全國人大常委會執(zhí)法組調(diào)查，到2002年底全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)面積約占承包地面積的1.44％；2007年福建省福鼎市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占承包地總面積的8.47％。從這些數(shù)據(jù)可看出中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權—直在流轉(zhuǎn)，發(fā)達省份流轉(zhuǎn)的力度要大，收益也高。但全國大部分地區(qū)是自由流轉(zhuǎn)，缺乏統(tǒng)一流轉(zhuǎn)市場，缺乏規(guī)模性引導。

三、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營承包權流轉(zhuǎn)制度的建議

1、按照依法自愿有償?shù)脑瓌t

《農(nóng)村土地承包法》第10條規(guī)定：“國家保護承包方依法自愿有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。”承包方有權依法自主決定土地承包經(jīng)營權是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式，受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權。

《農(nóng)村土地承包法》的第34條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權依法自主決定土地承包經(jīng)營權是否流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)的方式?！弊鹬剞r(nóng)民的主體地位必須充分尊重農(nóng)民的意愿和切身利益，是否流轉(zhuǎn)由農(nóng)民自己決定，流轉(zhuǎn)給誰亦由農(nóng)民自己決定，以何種方式流轉(zhuǎn)同樣地由農(nóng)民自己決定，決不可采取行政強制等非法手段侵犯農(nóng)民的承包權益，尊重農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的自愿協(xié)商，公平交易。

有償流轉(zhuǎn)是農(nóng)民獲得土地承包經(jīng)營權收益的一種權利。土地為農(nóng)民提供了生活資料和社會保障功能，流轉(zhuǎn)后也應該獲得相應的土地利益，按照市場運作模式，合理取價。

2、嚴格執(zhí)行“三個不得”制度

執(zhí)行嚴格的耕地保護制度?！吨泄彩邔萌腥珪Q定》明確提出了“三個不得”，即土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有權的性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權益。

我國土地所有權分為國家所有和集體所有，國有土地承擔城市建設和公共建設工商業(yè)用地功能，國有土地使用權主要是由地方人民政府及其土地管理部門實際行使，并依法規(guī)定報上級人民政府審批以及向上級人民政府上繳部分土地收益。集體土地一旦轉(zhuǎn)為國有土地，其用于農(nóng)業(yè)的可能性就減弱。

農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)是土地使用權的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)后的土地仍然要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，我國是個人口大國，糧食問題一直是國家生存和穩(wěn)定的大問題，糧食安全任何時候都不能放松，必須長抓不懈，并把發(fā)展糧食生產(chǎn)放在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的首位。我國雖幅員遼闊但人均耕地很少，形勢嚴峻。隨著改革的深入，城市建設用地還會增加，為堅守十八億畝耕地紅線，要嚴格控制將農(nóng)民承包地用于非農(nóng)建設。

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民—直是黨和政府關注的重點，我國一直存在城多二元結構，農(nóng)村基礎設施差，教育、公共衛(wèi)生水平較落后，農(nóng)民勞動保護不夠，處于弱勢群體地位，文化素質(zhì)不一，法律知識缺乏，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的雙方權利和義務不是很明白，對合同中的欺詐行為難以識別。因此，應特別強調(diào)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中不得損害農(nóng)民承包權益。

3、完善農(nóng)村社會保障制度

我國農(nóng)村的醫(yī)療保障制度正在逐步實行，養(yǎng)老保險、失業(yè)保障等社會保障體系還未全面建立起來。社會學家認為，在我國現(xiàn)有社會保障體系不完備的情況，土地仍是農(nóng)民最可靠的社會保障，一些農(nóng)民暫時離開土地并不意味著他們不要土地。外出打工的農(nóng)民，大多數(shù)處于不穩(wěn)定狀態(tài)，在家鄉(xiāng)有一塊地，仍是他們生活保障最后的一道防線?！吨泄彩邔萌腥珪Q定》再次強調(diào)要貫徹廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)原則，加快健全農(nóng)村社會保障體系。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。創(chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接辦法，把農(nóng)民從過度依賴土地中解放出來。

4、完善土地承包權的抵押權能

《農(nóng)村土地承包法》確立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的物權法律地位，并賦予了土地承包經(jīng)營權者對土地的經(jīng)營權有流轉(zhuǎn)的權利，而抵押則是實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的主要方式之一?！掇r(nóng)村土地承包法》，《物權法》和《擔保法》都限定在“通過招標、拍賣，公開協(xié)商等方式承包的農(nóng)村土地”，即“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒淘、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地”可以以抵押的方式流轉(zhuǎn)，而把通過家庭取得的土地承包權排除在可抵押的財產(chǎn)范圍之外。其主要理由就是中國目前尚未建立起完善的農(nóng)村社會保障體系，而土地實際給農(nóng)晟提供了一種特殊的社會保障。如果允許農(nóng)民用土地承包經(jīng)營權進行抵押，則有債權到期后，抵押權人無力履行債務，實現(xiàn)抵押權時，而有農(nóng)民失去土地之憂，農(nóng)民將失去其生存的基本條件。

其實問題未必如此嚴重。對于想用農(nóng)村土地承包經(jīng)營權作抵押的農(nóng)戶，其家庭應有更好的生存之道或發(fā)展技能，并不單純依賴于土地。賦予其承包土地抵押權更能實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)而帶來的更高效益。這種家庭在抵押到期時一般都有履行債務能力，不至于失去土地。為防止出現(xiàn)農(nóng)民因抵押而失去土地，管理服務機構應建立土地承包經(jīng)營權抵押審查制度，設置抵押人的抵押條件和受讓人主體資格，防止無能力及無心從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的人從中漁利。對于不具備土地承包經(jīng)營權抵押條件的農(nóng)戶，應告知其利害關系，讓其取得家庭所有人的同意，慎重對待。這些措施可以達到保護耕地和保障農(nóng)民基本生存條件的目的。

土地集中，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，需要一定的資金投入，承包土地經(jīng)營權的抵押功能就能解決家庭資金不足的問題。農(nóng)戶可以向金融機構抵押獲得融資?；I措足夠的資金投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加速土地流轉(zhuǎn)速度，有助于土地向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能手集中，促進農(nóng)村土地和勞動力兩大生產(chǎn)要素得到更合理的配置，以市場需要為導向，推進農(nóng)業(yè)結構的合理布局，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)。