土地是農(nóng)業(yè)的命脈。改革開(kāi)放30年來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的趨勢(shì)不斷增強(qiáng)，土地作為農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素，其商品屬性和資產(chǎn)屬性日益彰顯。近五年多來(lái)，國(guó)家又制定和出臺(tái)了一系列法律和政策：《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施、取消農(nóng)業(yè)稅、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)寫(xiě)進(jìn)《物權(quán)法》、黨的十七屆三中全會(huì)、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》等，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)作了進(jìn)一步的規(guī)定和要求，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，為穩(wěn)定和完善家庭承包責(zé)任制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，提供了有力的保障。

為全面貫徹落實(shí)黨和國(guó)家保護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的文件精神和法律規(guī)定，更好地審理好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，筆者對(duì)近五年來(lái)所在的亭湖法院受理的土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)糾紛案件進(jìn)行了調(diào)查、統(tǒng)計(jì)，分析糾紛形成的原因，提出保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策性建議。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件的基本情況

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2004--2008年5年中，亭湖法院共受理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件179件，除2006年下降外，每年均呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，且近兩年增幅明顯。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：

㈠糾紛具有時(shí)段性。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛大多發(fā)生在春播或者秋種季節(jié)、村民委員會(huì)換屆改選以及政府規(guī)模拆遷征用土地之后。

㈢糾紛涉及面大。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛雖然體現(xiàn)的是個(gè)別村民與村委會(huì)或者其他承包經(jīng)營(yíng)者之間的矛盾，但往往涉及整體利益的沖突，涉及土地承包糾紛的信訪一直居高不下。

㈢案件執(zhí)行難度大。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，結(jié)案調(diào)解少判決多，執(zhí)行時(shí)難度也大?？赡軙?huì)涉及到一個(gè)村、組土地的重新調(diào)整，多數(shù)村民和村委會(huì)不予配合，執(zhí)行工作常常會(huì)陷入困境。

二、對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的原因分析

㈠發(fā)包方的原因。主要有：1、發(fā)包行為不規(guī)范。農(nóng)村土地承包法規(guī)定，承包方案要經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織的村民會(huì)議三分之二以上成員同意，或者三分之二以上村民代表同意。有的村委會(huì)違反民主議定原則，在土地發(fā)包過(guò)程中操作不規(guī)范，隨意性很大。有的未經(jīng)民主議定程序擅自發(fā)包土地；有的厚此薄彼分配承包土地不公平，有的違反憲法和法律的規(guī)定，制定村規(guī)民約或承包方案，侵害少數(shù)人的合法利益；有的對(duì)承包人依法流轉(zhuǎn)承包土地設(shè)計(jì)障礙，影響承包人合法利益的實(shí)現(xiàn)。2、發(fā)包方紅眼病。承包初期，一些土地因荒蕪貧瘠無(wú)人承包，發(fā)包方只能以較低的承包費(fèi)為優(yōu)惠條件與承包人訂立合同。在承包人經(jīng)過(guò)多年開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)取得較大收益后，有的村干部和村民就心理失衡，以種種借口欲單方解除合同或提高承包費(fèi)。3、村委會(huì)換屆或村委會(huì)成員之間存在矛盾。村委會(huì)換屆后，前任和后任之間，或者村委會(huì)成員之間因利益和矛盾，極易出現(xiàn)派系之爭(zhēng)。突出表現(xiàn)為原任村委會(huì)在換屆之前不負(fù)責(zé)任地發(fā)包土地，新一屆村委對(duì)原村委會(huì)簽訂的承包合同一律不予承認(rèn)，撤銷或變更土地承包合同，或以各種理由對(duì)村民承包的土地進(jìn)行重新調(diào)整，形成前后任村委會(huì)之間、村委會(huì)成員之間的利益沖突和權(quán)利較量。4、承包合同有瑕疵。發(fā)包方土地承包合同的簽訂違背法律程序；承包合同的內(nèi)容不盡完善或過(guò)于簡(jiǎn)單，缺少必要的責(zé)任條款，或只寫(xiě)明地塊的名稱，未明確確認(rèn)承包面積、承包期限。

㈢承包方違約。主要是承包方違反承包合同的約定，擅自改變耕地用途。土地承包合同中一般均規(guī)定，承包方應(yīng)維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；不得給土地造成永久性損害。但是有的承包人違法法律，行政法規(guī)的規(guī)定或承包合同的約定，為了謀取更多的私利，在未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)和辦理相關(guān)手續(xù)的情況下，擅自在承包的土地上取土或進(jìn)行破壞性、掠奪性開(kāi)發(fā)，破壞土地的種植條件，造成水土流失和土地永久性損害。另外承包方承包合同簽訂后，不嚴(yán)格履行合同約定，一旦經(jīng)營(yíng)虧損，就擅自拒交或拖欠承包費(fèi)。由于約定不明，責(zé)任難以確定。

㈢政策方面的原因。近年來(lái)，國(guó)家為了扶持農(nóng)村生產(chǎn)，增加農(nóng)村收入，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，扭轉(zhuǎn)一些地方的農(nóng)民棄耕務(wù)工、土地拋荒的局面，連續(xù)出臺(tái)了一系列有利于農(nóng)業(yè)的優(yōu)惠政策。政策的出臺(tái)極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，導(dǎo)致土地承包中的一些歷史遺留問(wèn)題和深層次矛盾逐漸暴露出來(lái)，諸如承包人在“兩上繳”較高時(shí)土地拋荒，村組另行安排他人耕種，現(xiàn)因取消農(nóng)業(yè)稅、發(fā)放種糧補(bǔ)助以及征地拆遷等，承包人要求返還土地的糾紛不斷涌現(xiàn)。

三、審理土地承包糾紛案件應(yīng)注意的問(wèn)題

㈠強(qiáng)化大局意識(shí)，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。審判工作要從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的大局出發(fā)，依法尊重承包合同當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，對(duì)于合同條款不完備或有失公平的，可以通過(guò)補(bǔ)充條款或其他補(bǔ)救措施使之完備和公平。應(yīng)實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，裁判結(jié)果既要有利于國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的實(shí)施，維護(hù)土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，又要有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供司法保障，同時(shí)要有利于保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)民生活水平提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

(二)強(qiáng)化訴訟調(diào)解，妥善化解糾紛。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛直接關(guān)系到農(nóng)民的利益、農(nóng)村的穩(wěn)定以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，每件案件的審理都影響重大，處理不好會(huì)導(dǎo)致矛盾激化，引發(fā)群體性事件。在案件審理中，要按照“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”的原則，將訴訟調(diào)解貫穿于審判工作的全過(guò)程，積極探求糾紛解決的最佳途徑，抓住有利時(shí)機(jī)，多做當(dāng)事人的思想疏導(dǎo)工作，減少對(duì)抗性，防止矛盾激化。

㈢簡(jiǎn)化審理程序，提高審判效率。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件的受理具有時(shí)間性特點(diǎn)，因此，案件的審理應(yīng)從解決實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，依法盡可能簡(jiǎn)化審理程序，爭(zhēng)取快立、快審、快執(zhí)，不影響農(nóng)時(shí)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。對(duì)于案情復(fù)雜不能及時(shí)結(jié)案的，可根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，及時(shí)采取財(cái)產(chǎn)保全措施，盡量減少對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收的影響。

四、預(yù)防和解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的建議

(一)加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)形式的法律宣教。相關(guān)部門要采取多種宣傳方式，不斷拓寬教育渠道，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村的法律宣傳和教育工作。為農(nóng)民講解農(nóng)村土地承包，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)的條件和要求、土地管理法等法律，宣傳黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)村工作的各項(xiàng)政策，提高農(nóng)民的和政策水平，增長(zhǎng)農(nóng)民的法律知識(shí)，嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序訂立土地承包合同，明確土地承包合同的具體內(nèi)容，增強(qiáng)誠(chéng)實(shí)信用和遵守合同的意識(shí)，依法履行承包合同，減少矛盾和糾紛。

(二)加強(qiáng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定：“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。工商行政管理部門要按照國(guó)家工商總局周伯華局長(zhǎng)在《全國(guó)工商行政管理工作會(huì)議上的講話》中提出的“繼續(xù)制定推廣涉農(nóng)合同示范文書(shū)，依法加強(qiáng)合同監(jiān)管，嚴(yán)厲查處涉農(nóng)合同欺詐行為，依法保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。積極制定推廣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文書(shū)”的要求，對(duì)目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)展情況及合同使用、簽訂、履行情況進(jìn)行調(diào)研，制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)的合同示范文本，徹底解決以前協(xié)議隨意性犬、規(guī)范性不強(qiáng)的缺點(diǎn)，努力為農(nóng)村工作服務(wù)。

㈢加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)依法行政工作的監(jiān)管與指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要依法行政，嚴(yán)把行政審批關(guān)。同時(shí)，要指導(dǎo)村委會(huì)建立健全村民議事制度，幫助農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立對(duì)村委會(huì)及其成員的監(jiān)督制約機(jī)制，增強(qiáng)他們的法制觀念和責(zé)任意識(shí)，促使依法發(fā)包土地，減少發(fā)包的隨意性。政府有關(guān)部門要對(duì)發(fā)包土地進(jìn)行有效的跟蹤監(jiān)管，避免對(duì)土地資源的浪費(fèi)和破壞性經(jīng)營(yíng)。政府還要注重對(duì)村委會(huì)干部的培養(yǎng)和選拔，不斷提高他們的政治素質(zhì)、工作水平和辦事能力，為農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供組織保證。

即構(gòu)建土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛多元化解決機(jī)制。《農(nóng)村土地承包法》第五十一條規(guī)定：“因土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過(guò)協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者調(diào)解不成的。可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院起訴?！边@一規(guī)定明確了解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的四種途徑：協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟。在當(dāng)前社會(huì)矛盾多發(fā)、司法資源有限的情況下，充分發(fā)揮人民調(diào)解組織的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮土地管理所、司法所、村委會(huì)、村民小組的作用，構(gòu)建多元化的糾紛解決機(jī)制，及時(shí)化解矛盾，維護(hù)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。必要時(shí)，也可以通過(guò)立法設(shè)立臨時(shí)性的農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)，裁決糾紛。