摘要:文章針對中法兩國在民辦高等教育的法律法規(guī)建設(shè)、主要法律內(nèi)容特色及存在的主要問題等方面進(jìn)行了比較分析，進(jìn)一步指出了法國私立高等教育立法成功經(jīng)驗對我國的啟示。

關(guān)鍵詞:民辦高等教育;法律環(huán)境;比較分析

我國民辦高等教育對于滿足人民群眾接受高等教育的多樣化需求，為國家培養(yǎng)各類適用人才，發(fā)揮了積極作用。但是，也要看到我國民辦高等教育目前還處于起步階段，特別是在法律法規(guī)的建設(shè)方面，還存在許多不足。

在西方國家中，法國高等教育一向以立法體系完備、權(quán)限明確、管理規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)而著稱。因此，開展對中法民辦高等教育法律環(huán)境的比較分析，借鑒法國民辦高等教育法制建設(shè)的有益經(jīng)驗，為完善我國民辦高等教育法律體系的提供借鑒，具有十分重要意義。

一、我國民辦高等教育法律環(huán)境的現(xiàn)狀分析

(一)我國民辦教育法律法規(guī)建設(shè)的發(fā)展歷程

改革開放以來，我國的民辦教育立法建設(shè)大致經(jīng)歷三個階段，起步階段(1978～1992年)、建立階段(1993～1999年)、發(fā)展階段(2000年至今)。

1. 起步階段，以全國人大1982年頒布的“中華人民共和國憲法”和教育部1988年頒布的“社會力量辦學(xué)幾個問題的通知”作為主要法律依據(jù)，推動民辦教育開始發(fā)展，主要表現(xiàn)形式為非學(xué)歷教育。

2. 建立階段，以教育部1993年”民辦高校設(shè)置暫行規(guī)定”、國務(wù)院1997年”社會力量辦學(xué)條例”及全國人大1998年通過的“中華人民共和國高等教育法”為主要法律依據(jù)，民辦學(xué)歷教育開始出現(xiàn)，民辦高等非學(xué)歷教育，包括自學(xué)助考以及學(xué)歷文憑考試增長迅速，形成了獨立頒發(fā)高等教育學(xué)歷文憑資格學(xué)校、高等教育自學(xué)考試助考學(xué)校以及其他高等教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)并存的格局。

3. 發(fā)展階段，2002年12月，全國人大頒布”中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法”，2004年4月，國務(wù)院頒布“中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實施條例”，標(biāo)志著我們國家民辦教育進(jìn)入發(fā)展階段。從此，我國所有民辦教育機(jī)構(gòu)，有了專門規(guī)范其辦學(xué)行為、維護(hù)其合法權(quán)益的法律法規(guī)，民辦教育進(jìn)入了一個全新的發(fā)展環(huán)境。

(二)我國民辦高等教育主要法律法規(guī)的內(nèi)容特色

改革開放以來，我國頒布了一系列針對民辦高等教育的法律法規(guī)，表1對我國民辦高等教育主要法律法規(guī)的內(nèi)容特色進(jìn)行了簡要歸納。

(三)我國民辦高等教育法律法規(guī)建設(shè)中的主要問題

1. 民辦高校法人財產(chǎn)權(quán)的歸屬不明確。民辦高校法人財產(chǎn)權(quán)的歸屬主要涉及到兩個方面:其一，民辦高校舉辦者在學(xué)校存續(xù)期間如何保持其控制權(quán)及安全性，并對其投入的資產(chǎn)是否具有剩余索取權(quán)，即取得回報的權(quán)利。其二，當(dāng)學(xué)校終止時，其財產(chǎn)的最終歸屬。雖然”民辦教育促進(jìn)法”確認(rèn)了民辦高校的法人財產(chǎn)權(quán)，然而在實踐中作為產(chǎn)權(quán)的各種權(quán)能卻難以落實到位。這主要是由于從法律規(guī)范的體系中出現(xiàn)了以下隱性沖突。

首先，是對學(xué)校法人性質(zhì)不明確?！懊褶k教育促進(jìn)法”界定民辦高校是公益性事業(yè)，但實踐上被要求作為民辦非企業(yè)單位到民政部門登記，而根據(jù)財政部和國家稅務(wù)總局的有關(guān)規(guī)定，卻成為繳納企業(yè)所得稅的對象。其次，“民辦教育促進(jìn)法”雖承認(rèn)民辦高校的法人財產(chǎn)權(quán)，但規(guī)定在學(xué)校存續(xù)期間只具有對學(xué)校財產(chǎn)的管理和使用之權(quán)。這就意味著這個法人財產(chǎn)權(quán)就缺少了收益和處分等權(quán)利，這顯然與我國的民法通則及物權(quán)法關(guān)于所有權(quán)規(guī)定的“依法享有、占有、使用、收益、處分的權(quán)利”相沖突。再次，“民辦教育促進(jìn)法”只規(guī)定了投入機(jī)制卻沒有規(guī)定民辦高校的退出機(jī)制，但“高等教育法”在第61條中明確規(guī)定高等學(xué)校舉辦者應(yīng)當(dāng)保證穩(wěn)定的辦學(xué)經(jīng)費來源，不得撤回其投入的辦學(xué)資金。這表明，民辦高校出資者一旦發(fā)生資金危機(jī)，因既不具備法律救援機(jī)制，而且也無法行使經(jīng)濟(jì)補救措施。

2. 國家對民辦高校的財政資助政策不到位。從歷年教育統(tǒng)計年鑒可發(fā)現(xiàn)，國家發(fā)展高等教育的資金幾乎全部用于公辦高校，而民辦高校的設(shè)立運作主要來自私人或企業(yè)等社會力量出資，很難得到國家或地方財政的資助;同時，民辦高校在獲取貸款、社會贊助和稅收方面，限制很多，而公辦高校的限制則非常有限。

3. 國家對民辦高校的招生政策不合理。根據(jù)教育部的有關(guān)規(guī)定，民辦本科高校目前只能錄取第三及第三以下批次的新生，而公辦本科高校至少可以招收第二批次的新生。故在生源方面，民辦高校陷入“生源短缺—低質(zhì)量生源—教學(xué)質(zhì)量下降—學(xué)校聲譽下降—生源短缺”的惡性循環(huán)怪圈，這種怪圈也是眾多民辦高校的社會聲譽不高的重要原因。

二、法國民辦高等教育法律環(huán)境的現(xiàn)狀分析

(一)法國私立高等教育立法發(fā)展歷程

法國私立教育立法較早，1850年，法國立法機(jī)構(gòu)發(fā)布“Loi Falloux(法魯法)”，允許設(shè)立私立中等教育機(jī)構(gòu)，這是法國歷史上第一個關(guān)于私立教育的立法。1875年，法國立法機(jī)構(gòu)將“Loi Falloux(法魯法)”，擴(kuò)展到私立高等教育領(lǐng)域，這是法國歷史上第一個私立高等教育立法。目前，法國私立教育發(fā)展?fàn)顩r良好。

(二)法國私立高等教育主要法律法規(guī)的內(nèi)容特色

法國私立高等教育主要法律法規(guī)的內(nèi)容特色，詳見表2。

三、法國私立高等教育立法的成功經(jīng)驗對我國的啟示

(一)進(jìn)一步加快立法和修改法律步伐

法國不斷修訂、補充、完善各類高等教育立法，將那些在改革和發(fā)展實踐中被證明是成功的方針、政策，用法律的形式固定下來，其成功經(jīng)驗值得我們借鑒。我國近幾年來，相繼制定實施了“教育法”、“教師法”和“高等教育法”等，教育立法步伐大大加快。應(yīng)該加快立法以及修改完善現(xiàn)有法律，以鞏固高等教育的改革成果，深化高等教育改革。

(二)切實實施對民辦高校的扶持與獎勵政策

在法國，法律明確規(guī)定，符合辦學(xué)條件的私立教育(初等、中等和高等教育)，學(xué)校在校舍、教學(xué)設(shè)備等基建費用、學(xué)生食宿補助與社會保險、教師工資薪酬與社會保險等，都可以獲得政府的財政資助。因此，在我國，有必要明確規(guī)定各級政府從社會受益的角度來承擔(dān)起支持民辦高校發(fā)展的義務(wù)，實行高等教育成本分擔(dān)，在高等教育的財政撥款中明確規(guī)定民辦高等教育的財政撥款比例，采取減稅、讓稅或免稅等優(yōu)惠的稅收政策來鼓勵民間資本投資民辦高等教育。

(三)推動公辦與民辦高校的平等競爭

在法國，公立高校與民辦高校定位不同。法國公立高校學(xué)科門類齊全，學(xué)費便宜。多數(shù)公立高校院系實行寬進(jìn)嚴(yán)出，一般只要取得高中畢業(yè)資格的法國學(xué)生都可以被錄取。法國私立高校學(xué)科專業(yè)學(xué)科門類不全，主要以商科為主，學(xué)費昂貴。管理兩極分化，名校實行嚴(yán)進(jìn)寬出，學(xué)生必須參加入學(xué)考試，錄取率低(只有5%左右)，但就業(yè)很好，學(xué)生在大一就能找到好工作。

在我國，公辦高校與民辦高校的定位不合理。許多公辦高校依靠資源優(yōu)勢(如招生的生源分配、政府的教育經(jīng)費投入及國家科研項目的資助等)，與民辦高校爭奪教育服務(wù)對象。因此，我國各級教育主管部門應(yīng)積極完善相關(guān)規(guī)定，指導(dǎo)公辦高校與民辦高校，按照平等競爭規(guī)則從事教育服務(wù)活動，減少壟斷行為和不合理的競爭行為。

(四)完善民辦高校教師社會保障體系

我國“教師法”第二十五條規(guī)定，教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高。但是由于缺少配套法規(guī)及實施細(xì)則，該條款在我國實施結(jié)果差別較大。為了解決民辦高校教師的后顧之憂，應(yīng)建立全國高校教師統(tǒng)一的社會保障體系，使民辦與公辦高校教師享有同等的社會保障待遇。世界各國對于教師法律地位的規(guī)定各有不同，但一般來說都強調(diào)教師職業(yè)的公務(wù)性質(zhì)。法國法律規(guī)定，教師屬于國家公務(wù)員，其薪酬、社保及人事管理與公務(wù)員一致，這是一個有益的啟示。

(五)明確我國民辦高校的產(chǎn)權(quán)歸屬

在法國，私立學(xué)校經(jīng)過政府教育部門評價認(rèn)可后，可以獲得大量的政府財政資助，私立教育舉辦者主要是各種公益性的社會團(tuán)體，尤其是商會較多，個人或企業(yè)舉辦極少，因此，盡管法國的私立高校舉辦者基本上不享受財產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)，并不妨礙法國私立高校的迅速發(fā)展。在我國，由于目前各種公益性的社會基金尚不雄厚，單純依靠捐資辦學(xué)來發(fā)展高等教育比較困難，而政府無力給民辦高校大量的資金支持。因此，無論從產(chǎn)權(quán)理論的一般意義，還是從我國需要大力發(fā)展民辦教育的現(xiàn)實意義來說，進(jìn)一步明確我國民辦高校的產(chǎn)權(quán)界定是非常必要的。

隨著我國高等教育事業(yè)的發(fā)展，其法律環(huán)境也要符合這一變化趨勢，通過中法民辦高等教育法律環(huán)境的對比分析，期待著法國的有益經(jīng)驗，為完善我國民辦高等教育立法建設(shè)做出相應(yīng)的貢獻(xiàn)。

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基金項目:該文系江西省教育科學(xué)十一五規(guī)劃重點課題“中法民辦高校管理體制的比較研究”(立項編號:06ZD053)成果之一。

作者簡介:嚴(yán)明(1962- )，男，南昌理工學(xué)院經(jīng)管系副教授，研究方向:教育管理、企業(yè)管理教學(xué)。