羅建國

[摘要]在“大一統(tǒng)”文化傳統(tǒng)影響下，我國習慣于用集權管理手段管理公共事務，加之新中國成立之初奉行“以俄為師”治國方略，用“全能理性”制度設計規(guī)約各種社會生活，高等教育被納入到政府一元化規(guī)制之中，成為政府部門的附屬機構和下屬單位。另外，就現(xiàn)代大學的成立而言，我國的大學是民族國家本著富國強民的理念而建立的，不像西方大學是知識人自發(fā)自為的產(chǎn)物，大學的“外生性”也決定了我國大學長期以來一直缺乏自主辦學的品格，習慣聽命于政府辦學。我國高等教育集權管理體制的生成是內(nèi)、外因素綜合作用的必然結(jié)果。

[關鍵詞]高等教育；集權管理；體制

[中圖分類號]G646[文獻標識碼]A[文章編號]1672-0717(2009)05-0039-05

制度(政策)是決定人類進步和社會發(fā)展的重要因素，不同國家與地區(qū)發(fā)展水平的差異，最終可歸結(jié)為制度安排和制度選擇(政策)的不同。正如張維迎先生所言：制度是國際間競爭的核心所在。然而，制度的設計不是隨心所欲的，它要受到相應的制度環(huán)境的制約。制度環(huán)境是指一個國家最基本的制度規(guī)則，包括社會政治、經(jīng)濟和法律等基礎規(guī)則，也包括千百年來所形成的社會文化心理和民族習俗等非正式規(guī)則。就制度環(huán)境與制度安排的關系而言，按照平喬維奇(Pejovich Svetozar)的理解，制度環(huán)境“與游戲規(guī)則有關”，制度安排則是“在制度結(jié)構之內(nèi)進行的社會相互作用”，是指游戲本身，也是有規(guī)則的，但它的性質(zhì)、范圍、進程都為制度環(huán)境這一相對基本的“游戲規(guī)則”所決定。就我國的高等教育政策而言，具有權力高度壟斷的特點。我國集權制學位授權政策的形成，與所處政策環(huán)境相契合，有其生成的“合理性”。

一、“全能理性”制度設計奠定了高等教育集權管理的基調(diào)

根據(jù)新自由主義思想家哈耶克的社會秩序分類學理論，人類社會的秩序可以分為“建構的唯理主義”與“進化的理性主義”兩種。其中“建構的唯理主義”者相信人的理性無限，能正確判斷事物的價值以及預測事物未來發(fā)展的方向，在建構主義看來社會秩序只是人的理性設計的產(chǎn)物；而“進化的理性主義”卻認為“文明于偶然之中獲得的種種成就，實乃是人的行動的非意圖的結(jié)果，而非一般人所想象的條理井然的智識或設計的產(chǎn)物”。哈耶克從人的知識有限觀出發(fā)，一方面尊崇“自生自發(fā)社會秩序”，認為這種社會秩序才可能有效運用分散于個體的知識，從而使得社會自發(fā)演進所需要的智識源泉得以保證。另一方面，哈耶克對各種“建構的唯理主義”進行了批駁，并將“社群主義”歸于“建構的唯理主義”予以否棄。他認為“社群主義”乃是一種精英統(tǒng)治，其在理論層面將政治精英假想為完全理性的人，忽視了“精英人才”也只具備有限的認識能力和有限知識的事實；其在實踐層面以理性的計劃替代人的自我設計與自我決定，從而限制了人的主體能動性的發(fā)揮，阻隔了“自生自發(fā)秩序”所必須的分散知識的運用，必將導致創(chuàng)新動力不足并最終延緩社會的發(fā)展。在此，我們姑且不論哈耶克思想觀點的是非曲直，只借鑒其關于社會秩序分類的思路和方法。在筆者看來，現(xiàn)實世界中純粹的“建構的唯理主義”或“進化的理性主義”社會秩序都不多見，但在不同的意識形態(tài)和國家管理體制下，必然會在二者選擇上出現(xiàn)倚重倚輕現(xiàn)象，從而使社會秩序呈現(xiàn)出相應模式與特征。哈耶克的理論無疑為我們分析社會秩序提供了思維的框架，使我們對各種社會秩序的形成機理與運行方式有較為深刻的理解。

1949年新中國成立后，中國共產(chǎn)黨作為新的執(zhí)政黨全面掌握了國家政權，并按照新的施政綱領對社會進行全面改造。在中國共產(chǎn)黨的領導下，我國在短期內(nèi)完成了從新民主主義革命向社會主義革命的轉(zhuǎn)變，在恢復國民經(jīng)濟的同時著手有計劃的社會主義經(jīng)濟建設。隨著社會改造的深入，計劃體制成為控制整個社會運行的核心制度，市場要素完全從經(jīng)濟領域淡出。由于政府全面控制全社會的物質(zhì)生產(chǎn)和分配，中國的經(jīng)濟體制帶有了相當?shù)恼位?，以至于成為了一種“政治主導性”經(jīng)濟體制。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，這種體制具有一種“彌散性”的功能，使得整個社會生活形態(tài)體現(xiàn)為層層依附關系：個人依附于工作單位，單位依附于政府，下級依附于上級，地方依附于中央。這種強依附關系，既是計劃體制的產(chǎn)物，又有利于計劃制度的實施，從而使整個社會形成了牢固的集權控制模式。高等學校改革作為社會主義制度改革的有機組成部分，自然被納入了政府集權管理框架之內(nèi)。1950年中央人民政府政務院通過頒發(fā)《各大行政區(qū)高等學校管理暫行辦法》、《關于高等學校領導關系的決定》等政策，明確了教育部對高等學校的領導職責，并具體指出“中央教育部得視條件，有計劃、有步驟地將各地區(qū)高等學校收歸中央教育部領導”。中央在完成了對高等學校宏觀管理體制的改革以后，緊接著又按照計劃體制的要求對大學的運行機制進行改革。計劃經(jīng)濟作為比較典型的“理性建構主義”的制度安排，其特點主要在于一切社會生活都是在嚴密計劃安排之下進行的。中央政府不僅從宏觀層面如立法、規(guī)劃、評價等方面對大學進行管理，而且將管理觸角延伸到大學組織內(nèi)部層面，對大學的辦學目標、培養(yǎng)計劃、機構設置、人事安排、招生分配、學科專業(yè)的設置與調(diào)整等也進行嚴格的規(guī)定。在政府的嚴密控制之下，高校已經(jīng)成為了政府的一個附屬單位，一切辦學資源與指令來自于政府，背離社會面向政府辦學成為生成發(fā)展的唯一路徑。

我國集權高等教育管理體制的形成，還與全面學習蘇聯(lián)的辦學經(jīng)驗有關。建國之初對高等教育的改革就深受蘇聯(lián)的影響，很多方面甚至于就是復制了蘇聯(lián)的辦學模式。早在建國之前的1949年6月，毛澤東在《論人民民主專政》一文中就提到“蘇聯(lián)共產(chǎn)黨是勝利了，在列寧和斯大林的領導之下，他們不但會革命，也會建設。他們已經(jīng)建立起來了一個偉大的光輝燦爛的社會主義國家。蘇聯(lián)共產(chǎn)黨就是我們的最好先生，我們必須向他們學習”。同年10月，國家領導人劉少奇也指出“我們要建國，同樣必須‘以俄為師，學習蘇聯(lián)人民的建國經(jīng)驗”Ⅲ。在“以俄為師”思路的指導下，我們開始仿照蘇聯(lián)的辦學模式對我國大學進行改造。這種模式的辦學目標和特點是：大學是國家事業(yè)的一個組成部分，大學的任務是為無產(chǎn)階級專政服務，為國家培養(yǎng)建設干部；大學直接服務于計劃經(jīng)濟建設的需要，特別是工業(yè)(尤其是重工業(yè))的需要，注重培養(yǎng)技術專家和技術管理干部，強調(diào)通過各種專業(yè)的設置，培養(yǎng)實用人才；大學類型主要由單科大學與文理科綜合大學構成；大學組織是“大學——系”的雙層結(jié)構，系內(nèi)設專業(yè)、教學研究組；教學制度以專業(yè)為中心，按照統(tǒng)一的教學計劃開展教學活動；高度重視政治課教學”。具體而言，這種“學習過程”主要通過以下具體做法將之落到了實處：(1)完全按照蘇聯(lián)的辦學模式建設新的高校，并作為榜樣在全國推廣。中國人民大學和哈爾濱工業(yè)大學就是完全按照蘇聯(lián)模

式新組建的高校，其中前者是一所社會科學為主的文科高校，主要為國家培養(yǎng)社會主義事業(yè)所需要的干部人才；后者作為一所工科為主的大學，主要為國家培養(yǎng)理工科人才。同時，將北京師范大學作為學習蘇聯(lián)的改革試點院校。1951年5月政務院批準的《關于1950年全國教育工作總結(jié)和1951年全國教育工作的方針和任務的報告》提出：“大力加強中國人民大學、哈爾濱工業(yè)大學和北京師范大學的工作，并及時總結(jié)和推廣經(jīng)驗?！蓖ㄟ^典型引路，在全國高校范圍內(nèi)掀起了向蘇聯(lián)學習的運動。(2)開展院系調(diào)整和專業(yè)設置的調(diào)整工作。按照蘇聯(lián)模式“根據(jù)經(jīng)濟建設部門對口培養(yǎng)人才”，重點發(fā)展單科性院校，減少綜合性大學的數(shù)量，將舊的綜合大學改造為文理科大學。從這一思路出發(fā)，調(diào)整出了工、農(nóng)、醫(yī)、師范、財經(jīng)、政法等學科，或新成立專門學院，或與同類院校合并。總之，這些新“成立起來的單科院校既保證了對口經(jīng)濟建設部門所需專業(yè)人才的培養(yǎng)，又利于政府對大學實行有計劃的管理和領導”。(3)對大學內(nèi)部組織結(jié)構進行調(diào)整，全面取消學院建制。我國原來的綜合大學的組織結(jié)構是“大學——學院——系”，但學習蘇聯(lián)后，取消了院級結(jié)構層次，在系科下面設置了專業(yè)，每個專業(yè)以教研組的形式組織開展教學科研活動。這樣，大學的組織結(jié)構就由原來的“?！骸怠弊?yōu)椤靶！怠萄薪M”。大學組織結(jié)構的調(diào)整強化了按專業(yè)培養(yǎng)人才的模式。

通過向蘇聯(lián)學習，我國形成了高等教育的集權管理體制。楊東平同志在論述這段改革所帶來的結(jié)果和影響時指出：“中國高等教育從此納入了蘇聯(lián)式的高度集中計劃和專才教育的模式。其特點是教育計劃與國民經(jīng)濟計劃緊密相連，國家對教育實行高度集中統(tǒng)一的計劃管理：按產(chǎn)業(yè)部門、行業(yè)、甚至按產(chǎn)品設計學院、系科和專業(yè)，教育的重心放在與經(jīng)濟建設直接相關的工程和科學技術教育上?！睆拇舜髮W組織成為了政府部門的一個附屬單位，其存在的價值體現(xiàn)為國家實現(xiàn)既定社會發(fā)展目標的工具。行政權力成為指揮高校運轉(zhuǎn)的唯一權力，計劃指令成為高等學校辦學的唯一依據(jù)。大學失去了自主辦學的權力，“大學人”活動空間被嚴重侵占，大學作為學術組織的特性被極度消解和遮蔽，以至于曾經(jīng)作為神圣知識殿堂的大學與其他社會組織毫無二致。這種政府主導的背離學術組織特性的改革，給大學的發(fā)展帶來了深重的負面影響。政府對大學進行改革的初衷是為了使大學為社會主義建設服務，從短期的時間范圍來看也的確收到了一定成效，在建國之初為國家培養(yǎng)了大量技術型人才，尤其是工科技術人才。但過于專注于短期的目標，就易于忽視長遠的使命。大學作為一個背負長遠使命的組織，它有其獨特的生命機制與運行邏輯，政府自上而下的制度安排往往會窒息它的發(fā)展，從長遠來看，最終也會影響其對社會發(fā)展所做的貢獻。建國之初集權體制的消極影響一直在阻礙我國大學的發(fā)展，上個世紀80年代以后的一系列改革，實際上可視為對上述集權管理體制的糾偏。

二、國家主導的大學生成傳統(tǒng)制約了自主辦學品格的形成

我國現(xiàn)代意義的大學是“移植”的產(chǎn)物，國家意志在其生成演進中一直扮演著決定者的角色。清朝末年，滿清政府飽受西方列強的欺凌侮辱，在堅船利炮摧毀了其泱泱大國唯我獨尊的優(yōu)勢心理之后，開始尋求自我圖強的出路，并制定了“師夷長技以制夷”的基本國策。建立現(xiàn)代大學，培養(yǎng)有技術、懂管理的高級專門人才，迅速發(fā)展近代科技、軍事與工業(yè)被提上了議事日程。1862年建立了京師同文館，此后，在洋務運動以及后來的維新運動期間，一批以培養(yǎng)精通“西學”人才的外語、武備、科技、技藝學堂紛紛面世。1898年，我國現(xiàn)代意義上的大學——京師大學堂建立，清政府頒布了《京師大學堂章程》，首次以制度化的形式對我國大學的性質(zhì)、任務、管理體制進行了規(guī)定，它不僅是京師大學堂的章程，也是清政府關于整個大學制度的構想，是此后“學制的雛形”?？梢?，我國現(xiàn)代大學形成之際，就面臨著政府的高度控制，乃至于本身就是政府“控制”的產(chǎn)物。這種政府控制下的大學生成與西方大學的生成邏輯相比，存在明顯的差別：我國的大學制度是“外植”的，而西方是“內(nèi)生”的。西方的大學制度經(jīng)歷了一個漫長的演進過程，這其中不乏與世俗政權與教皇權力的爭斗與妥協(xié)，也不乏對自身發(fā)展實踐經(jīng)驗的總結(jié)與凝煉。具體來說，歐洲現(xiàn)代大學是學者行會尋求自我保護的制度安排的產(chǎn)物，它是知識分子獨立自由探究學問的場所，是滿足其追求知識的閑逸的好奇的理想家園。因此，他們十分珍視學術自由、自主辦學的大學精神，以至于被內(nèi)化為“大學人”的一種內(nèi)在品質(zhì)，對于有違上述精神的外界強力干預，他們不惜以遷校、罷教(課)等極端形式進行抵制。盡管隨著社會的發(fā)展，大學在民族國家發(fā)展中的地位日顯突出，政府與大學二者關系也從疏離走向了合作，但國家政府對大學作用的邊界始終保持得較為完好，大學自主辦學的傳統(tǒng)也得以薪火相傳。反觀我國，大學的生成邏輯不是學者群體自發(fā)組織的結(jié)果，而是政府外力作用的產(chǎn)物。我國大學產(chǎn)生于經(jīng)濟凋敝、國力貧弱、列強侵略的內(nèi)憂外患之時，政府組建大學之初就懷有富民強國、立志圖新的期許。在政府主導的生成機制之下，諸如自主辦學、學術自由等大學精神對于大學發(fā)展的重要性認識不夠，自主辦學的品格沒有形成，以至于政府可以隨意僭越大學自治的邊界對大學進行干預。在這樣的背景下，“自由之思想、獨立之精神”只是成為我國大學的理想訴求，遠未成為辦學實踐的指導。所以，我國大學表現(xiàn)出強政治依附性特征，受社會政治環(huán)境的影響較大。長期以來，我國大學缺乏自主辦學的傳統(tǒng)。

三、“大一統(tǒng)”文化傳統(tǒng)為集權管理體制提供了適宜的土壤

“大一統(tǒng)”是我國文化的基本特征，這種文化取向為我國集權管理體制的形成提供了適宜的土壤。在我國社會發(fā)展歷史上，中央集權管理體制一直是社會治理結(jié)構的主要模式，而且在相應文化機制的維護下，中央集權體制是如此根深蒂固，牢不可破。首先，這套文化機制的核心是“家國同構”。在我國文化中，“國”和“家”是一體的，從漢語“國家”一詞中可以感覺到二者關系之緊密。在這種“家國”一體的文化同構中，個人不具有嚴格意義上的主體地位，“人”的真實內(nèi)涵是社會的“群體”，而不是“個體”。因此，個人的權益是遮蔽的，必須讓位于國家民族大義，所謂“君子喻于義”或“先義而后利”。只是，這種“義利觀”是按照封建統(tǒng)治階級的價值標準確立的，在這種義利觀之下，個人只是統(tǒng)治階級達至自身目標的工具?！捌仗熘拢峭跬粒宦释林疄I，莫非王臣”。封建皇帝將整個國家作為其私有財產(chǎn)對待，在封建君王“家天下”的觀念中，總是幻想創(chuàng)建萬世基業(yè)，并用強權牢牢控制整個社會系統(tǒng)，以期實現(xiàn)國家政權的族內(nèi)更替，一部中國史，就是一部家族統(tǒng)治史。其次，“后喻型”文化結(jié)構鼓勵保守，扼制創(chuàng)新，便于既定社會結(jié)構的穩(wěn)定與維護。長期以來，儒家

文化作為官方文化當陽稱尊。而儒家文化的一個典型特征就是要求人們“約之以禮”，各安其位。封建統(tǒng)治階級的禮制，不僅大的方面有“三綱五?！?，而且，各種社會生活都有繁文縟節(jié)，要求人們嚴格遵照執(zhí)行，做到“思不出其位”，不僅“非禮勿言，非禮勿動”，而且“非禮勿視，非禮勿聽”。我國傳統(tǒng)文化中，這種“禮”已被內(nèi)化為人們的思維模式與行為準則，以至于“禮”乃先定之物，既定之物，不可變更之物。“禮”成為了“毋庸置疑”的“真理”。另外，我國傳統(tǒng)文化強調(diào)“秩序和等級”。傳統(tǒng)文化鼓吹君權神授，并且將現(xiàn)行社會不平等身份和政治秩序灌之以宿命論的色彩，從而取得了一種先天的合理性。用因果輪回說教化人們隱忍退讓，等待來世的因果報應。中國傳統(tǒng)政治文化強調(diào)權力距離，“天地君親師”——人從降生于世，就有“如山般沉重”的權力和身份位階壓得你抬不起頭來，讓人從心底里產(chǎn)生無助感和渺小感。受權力之欺凌越甚，對于權力的膜拜就會愈甚，依附于權力，對權力的渴求就成為國民普遍的價值選擇。在這種政治文化背景下，由于權力缺乏制約和監(jiān)控，官史往往紙醉金迷，奢侈無度。“一朝權在手，便把令來行”。手中握有權力后，便會發(fā)揮到極致，不僅自己假公濟私撈取好處，而且“一人得道，雞犬升天”，親朋故友也可蒙受恩澤。

值得指出的是，長期以來，我國傳統(tǒng)文化形成了一套自我演化和復制的機制，其中教育作為文化傳承的主要工具，起到了重要作用。在傳統(tǒng)文化中，教師被賦予了很高的地位，“天地者，生之本也；先祖者，類之本也；君師者，治之本也”。教師與“天、地、君、親”并稱，可見其地位之尊。我國傳統(tǒng)文化一直倡導“師道尊嚴”，學生必須恪守師道，嚴承師說，以致于“言而不稱師，謂之畔(叛)；教而不稱師，謂之倍(背)。倍畔之人，明君不內(nèi)(納)，朝士大夫遇諸涂不與言”。結(jié)果，培養(yǎng)出來的學生多“繼承型”，少“創(chuàng)造型”，由于他們“唯唯于先師之教，諾諾于圣賢之道，只以守護文化財產(chǎn)為己任，而不以這些財產(chǎn)投資再生產(chǎn)為己任”。可見，教師成為了封建文化的“衛(wèi)道士”，培養(yǎng)出來的學生也是封建文化的忠實擁躉。封建科舉選仕制度對封建文化的傳承也功莫大焉?？婆e以儒家文化典籍作為考試內(nèi)容，不僅以僵化的考試束縛著人們的思想，而且灌之以“萬般皆下品，唯有讀書高”、“書中自有顏如玉，書中自有黃金屋”等從政價值理念激勵學子考取功名。廣大讀書人在科舉的旗幟下皓首窮經(jīng)，不僅成為了儒家文化的衣缽傳承者，一旦掌握政權，又成為了封建文化的忠實捍衛(wèi)者。我國傳統(tǒng)封建專制文化在教育機制的作用下，延綿不絕，生生不息。

在此，我們并不認為上述三個要素對于我國高等教育集權管理體制的形成具有同等重要的作用，相比而言，集權的政治文化傳統(tǒng)對其他兩個因素具有決定性的影響作用。因為文化的影響是潛在而持久的，在集權文化的浸潤下，各種社會制度被賦予了集權的特色與秉性。在后續(xù)的制度變遷中，由于受到“路徑依賴”效應的影響，我們的制度改造思路始終難以脫離集權體制的束縛，所以政策變遷結(jié)果體現(xiàn)為“新瓶裝舊藥”，一直未能走出集權制度模式的老路。對此，陶東明先生有清晰的認識，他認為“源遠流長的集權傳統(tǒng)與深重的民族危機結(jié)合在一起，使得中國的政治發(fā)展并未走向西方的民主、法治道路，而是建立了單一的革命政黨，通過它來發(fā)動規(guī)模宏大的社會、政治革命，最終建立起空前的全能主義政權，實現(xiàn)全面的社會整合”。

(責任編輯黃建新)