徐英國

【摘要】本文基于工商部門為實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，全面停止征收個體工商戶管理費(fèi)和集貿(mào)市場管理費(fèi)，進(jìn)入“零收費(fèi)”市場監(jiān)管時代的新形勢，探討了經(jīng)費(fèi)保障與履行職能如何相匹配，如何轉(zhuǎn)變經(jīng)費(fèi)保障理念，加強(qiáng)預(yù)算管理，建立“以支定收”的經(jīng)費(fèi)保障模式的問題。

【關(guān)鍵詞】工商部門兩費(fèi)停征履行職能經(jīng)費(fèi)保障

強(qiáng)調(diào)發(fā)展是第一要義、以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)、統(tǒng)籌兼顧的科學(xué)發(fā)展觀，是工商行政管理事業(yè)改革發(fā)展必須始終堅(jiān)持的根本指導(dǎo)思想。深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，必須切實(shí)解決影響科學(xué)發(fā)展的一些不合時宜的體制機(jī)制和方式方法。2008年9月1日起。全國工商部門全面停止了征收個體工商戶管理費(fèi)和集貿(mào)市場管理費(fèi)(以下簡稱“兩費(fèi)”)。如何做好基層工商部門職能轉(zhuǎn)型到位后，正常履行職能所需的經(jīng)費(fèi)保障工作，保證工商部門真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展，是“兩費(fèi)”停征后的一個重要問題。

一、工商部門停征“兩費(fèi)”后帶來的新課題

(一)停征“兩費(fèi)”使工商部門進(jìn)入了零收費(fèi)條件下的市場監(jiān)管時代

工商部門經(jīng)過恢復(fù)建制30年來的改革和發(fā)展，已經(jīng)基本建立了與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律體系、理論體系、監(jiān)管體系和隊(duì)伍體系。在這一歷史進(jìn)程中，一方面，為不斷提高監(jiān)管執(zhí)法效能和服務(wù)科學(xué)發(fā)展水平，增強(qiáng)監(jiān)管和執(zhí)法的權(quán)威性、公正性和有效性，工商部門分別實(shí)行了省以下垂直管理和市場“管辦脫鉤”；另一方面，為加強(qiáng)和改進(jìn)工商行政管理，促進(jìn)各類市場主體尤其是個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，工商部門先后實(shí)行了“收支兩條線”管理和全面停征“兩費(fèi)”。尤其是停征“兩費(fèi)”，徹底改變了工商部門的執(zhí)法監(jiān)管模式，對工商事業(yè)的改革發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響。

開始于1998年的省以下垂直管理，一改過去工商行政管理的分級管理體制，實(shí)行省以下人、財、物、事統(tǒng)一上劃到省級工商局。但此后很長時間里，工商部門的經(jīng)費(fèi)保障很大一部分來源于“兩費(fèi)”收入預(yù)算，只是吃名義上的“財政飯”，當(dāng)事實(shí)上的自費(fèi)公務(wù)員。在這樣的經(jīng)費(fèi)保障體制下，盡管各級工商部門強(qiáng)調(diào)工商工作主線是市場監(jiān)管和行政執(zhí)法，但是由于“兩費(fèi)”征收收入與工商機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障的特殊利益關(guān)系，基層工商部門在履行正常市場監(jiān)管職責(zé)的同時，還必須完成“兩費(fèi)”的征收定額，在一定程度上影響了監(jiān)管執(zhí)法的公正性、有效性和自身社會形象。因此，停征“兩費(fèi)”無疑是一項(xiàng)正確決策，既惠及廣大民眾，促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，又解脫了工商束縛，促進(jìn)了工商部門自身科學(xué)發(fā)展。這一決策，使工商部門從此進(jìn)入“零收費(fèi)”的市場監(jiān)管時代。工商部門的履職重心也必須真正轉(zhuǎn)變?yōu)閷κ袌鰷?zhǔn)人行為、市場競爭行為、市場交易行為和市場經(jīng)營秩序進(jìn)行監(jiān)督管理。

(二)經(jīng)費(fèi)保障是停征“兩費(fèi)”后急需解決的重要難題

停征“兩費(fèi)”既是一次嚴(yán)峻的考驗(yàn)，更是一次蛻變的機(jī)遇。如何抓住機(jī)遇，保證零收費(fèi)條件下的市場監(jiān)管工作正常進(jìn)行，應(yīng)做好三項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作：一是實(shí)現(xiàn)基層工商部門從“收費(fèi)管理型”向“監(jiān)管執(zhí)法型”的職能轉(zhuǎn)型，二是加強(qiáng)基層監(jiān)管執(zhí)法人員培訓(xùn)，提高監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)，三是做好“兩費(fèi)”停征后的經(jīng)費(fèi)保障和預(yù)算管理工作。

所幸的是。工商部門經(jīng)過多年的體制機(jī)制創(chuàng)新和監(jiān)管方式方法改革，在理論和實(shí)踐層面對以上三件事進(jìn)行了積極的準(zhǔn)備和應(yīng)對。因此在“兩費(fèi)”停征后，為適應(yīng)零收費(fèi)條件下的市場監(jiān)管新形勢、新任務(wù)和新要求，工商部門能夠在很短的時間內(nèi)做到職能轉(zhuǎn)型到位、人員培訓(xùn)到位。但支撐工商部門履行職能的經(jīng)費(fèi)保障理念和預(yù)算管理機(jī)制尚未轉(zhuǎn)型到位，經(jīng)費(fèi)保障成為一個難題。因此，研究問題。提出解決問題的對策，實(shí)現(xiàn)工商部門在零收費(fèi)條件下經(jīng)費(fèi)保障與履行職能相匹配。具有必要性和緊迫性。

二、工商部門的經(jīng)費(fèi)保障本質(zhì)上仍然是“以收定支”的演化模式

(一)經(jīng)費(fèi)保障模式的歷史沿革

從歷史沿革看，工商部門經(jīng)費(fèi)保障模式分為三個階段：

第一階段是實(shí)行“自收自支”。從1978年國家恢復(fù)工商部門機(jī)構(gòu)設(shè)置到1998年工商體制改革前。這一時期，工商部門經(jīng)費(fèi)支出的資金，主要是使用依據(jù)國家批準(zhǔn)的項(xiàng)目收取的行政性收費(fèi)收入和罰沒收入。

第二階段是實(shí)行“收支兩條線”管理?xiàng)l件下的“以收定支”。從1998年工商體制改革開始到“兩費(fèi)”停征前，財政部門對工商部門實(shí)行“收支兩條線”管理，即行政性收費(fèi)收入和罰沒收入全部納入省級財政預(yù)算，所有經(jīng)費(fèi)支出由省級財政核定撥付?！笆罩蓷l線”的核心是收支脫鉤。但是，受多種因素制約，工商部門除北京等個別地區(qū)外，絕大多數(shù)地方實(shí)際上實(shí)行“以收定支”的經(jīng)費(fèi)保障模式。各地財政部門根據(jù)工商部門上繳收入情況進(jìn)行返還，繳多返多、繳少返少，收支明脫暗不脫。一些中西部地區(qū)財政困難較大，更需要通過“以收定支”的方式強(qiáng)化工商部門收費(fèi)。工商部門經(jīng)費(fèi)保障總量偏低、經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)不合理等問題突出，為做好“兩費(fèi)”停征后的經(jīng)費(fèi)保障工作增加了難度。

第三階段是實(shí)行零收費(fèi)條件下的財政保障，但實(shí)質(zhì)上仍然是演化而來的“以收定支”?！皟少M(fèi)”停征后，財政部門規(guī)定工商部門因停征“兩費(fèi)”而減少的預(yù)算收入南中央財政和地方財政共同予以彌補(bǔ)，并且不降低工商部門的經(jīng)費(fèi)保障水平。這在短期內(nèi)是一項(xiàng)好政策，但也埋下了弊端。筆者認(rèn)為，若僅僅維持“財政彌補(bǔ)”這一要求，那么這種經(jīng)費(fèi)保障模式實(shí)質(zhì)上仍然是“以收定支”，只不過進(jìn)行了一些演化而已。以前的“以收定支”中的“收”是指收費(fèi)收入，演化后的“以收定支”中的“收”是財政性資金。但工商部門的經(jīng)費(fèi)保障水平并沒有因“兩費(fèi)”停征而提高，“兩費(fèi)”停征前存在的問題并沒有得到解決，只是矛盾被暫時掩蓋。所以，這種經(jīng)費(fèi)保障模式一定不能成為工商部門最終追求的目標(biāo)。那么，最終的目標(biāo)是什么呢?筆者暫時稱它為“以支定收”。這里的“支”是履行職能所需的經(jīng)費(fèi)支出，“收”是財政部門通過預(yù)算批復(fù)核定的財政性資金。而且不能只強(qiáng)調(diào)“支”，也不能只強(qiáng)調(diào)“收”，而是“收”和“支”相匹配，以滿足工商部門能夠充分履行職能為標(biāo)準(zhǔn)。

目前的第三階段只能是過渡時期。這一過渡時期的時間長短，取決于財政部門的支持和工商部門自身的努力，尤其是工商部門自身努力更為重要。工商部門要撥開迷霧，轉(zhuǎn)變預(yù)算管理觀念，改革預(yù)算編制方法和技術(shù)，知道怎么去爭取預(yù)算、編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算、評價預(yù)算執(zhí)行的績效。

(二)當(dāng)前工商部門經(jīng)費(fèi)保障中存在的問題分析

一是歷史原因?qū)е陆?jīng)費(fèi)總量偏低。工商部門體改時，地市以下財政部門上劃至省級財政的工商部門經(jīng)費(fèi)基數(shù)小，一些地方性補(bǔ)貼、離退休人員醫(yī)療費(fèi)等預(yù)算項(xiàng)目未列入上劃基數(shù)，直接影響了省級財政供給總量，導(dǎo)致工商部門經(jīng)費(fèi)保障先天不足。加之此后受多種因素影響，行政性收費(fèi)收入呈萎縮下滑的趨勢，在“以收定支”的經(jīng)費(fèi)保障模式下，直接導(dǎo)致了工商部門經(jīng)費(fèi)保障水平的降低。

二是經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)不合理。據(jù)筆者近年來的統(tǒng)計。工商部門總量有限的經(jīng)費(fèi)，超過80％要用于基本支出

(人員工資性支出和行政運(yùn)行支出)，不到20％用于項(xiàng)目支出(專項(xiàng)支出和基層建設(shè)支出)。與全系統(tǒng)實(shí)際財政供養(yǎng)人員70萬人以及不斷拓寬的職能、不斷增加的監(jiān)管任務(wù)相比，工商部門的經(jīng)費(fèi)保障明顯呈現(xiàn)出人員工資性收入和日常公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和基層建設(shè)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，基本支出和項(xiàng)目支出“比例倒掛”的特點(diǎn)。導(dǎo)致多數(shù)單位，尤其是市縣兩級機(jī)關(guān)和基層工商所，經(jīng)費(fèi)普遍吃緊，只能維持最基本的人員工資和低水平的工作經(jīng)費(fèi)需要，無法安排辦案裝備、質(zhì)量監(jiān)測、信息化建設(shè)等專項(xiàng)支出和基層工商所基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出所需的經(jīng)費(fèi)，改進(jìn)和提高監(jiān)管手段的目標(biāo)長期得不到實(shí)現(xiàn)。

三是部分項(xiàng)目未列入收支預(yù)算。近年來，工商部門在落實(shí)部門預(yù)算過程中，有部分項(xiàng)目未能列入收支預(yù)算，如多數(shù)地區(qū)的專項(xiàng)整治工作經(jīng)費(fèi)、監(jiān)測經(jīng)費(fèi)、離退休醫(yī)療費(fèi)、地方性補(bǔ)貼、撫恤費(fèi)、喪葬費(fèi)，部分地區(qū)的干部醫(yī)療費(fèi)、基本建設(shè)、償還歷史債務(wù)等。但這些項(xiàng)目又屬于剛性支出，在實(shí)際執(zhí)行過程中，導(dǎo)致了項(xiàng)目之間的擠占、挪用，弱化了預(yù)算約束的力度，攤薄了預(yù)算各項(xiàng)目所需的資金數(shù)額，降低了預(yù)算保障水平。

四是行政執(zhí)法成本加大，致使業(yè)務(wù)工作發(fā)展和相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)供給水平不匹配。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，工商部門承擔(dān)著越來越重要的職能，如“12315”維權(quán)指揮中心網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、流通領(lǐng)域商品質(zhì)量檢測抽查、食品安全監(jiān)管等是近年來重要的新增工作。為提高執(zhí)法監(jiān)管工作效率和質(zhì)量，工商部門改革調(diào)整了內(nèi)部工作職能，實(shí)行執(zhí)法重心前移，“關(guān)口”前移，擴(kuò)充基層工商所的職權(quán)范圍，增加基層工商所在市場準(zhǔn)入領(lǐng)域的審查把關(guān)事權(quán)，執(zhí)法戰(zhàn)線拉長，執(zhí)法面積拓寬，執(zhí)法辦案力度加大，因此行政執(zhí)法成本相應(yīng)增加，原有的預(yù)算規(guī)模已難以保障目前工作開展所需的經(jīng)費(fèi)，財政預(yù)算的有效供給與工商部門經(jīng)費(fèi)支出需求增長過快的矛盾日益突出。

五是歷史包袱沉重，加劇經(jīng)費(fèi)保障矛盾。第一，債務(wù)沉重。工商部門在市場“管辦脫鉤”過程中遺留的大量債務(wù)，雖然在“兩費(fèi)”停征時，中央財政一次性安排20億元轉(zhuǎn)移支付資金專項(xiàng)予以解決，但一些地方由于負(fù)債數(shù)額較大，仍然還有沉重的負(fù)擔(dān)；加之脫鉤前，許多地方政府要求工商部門集中財力興辦市場，未能安排資金進(jìn)行自身建設(shè)，導(dǎo)致目前工商部門辦公條件普遍落后，一些基層工商局、所的辦公條件仍然非常簡陋。第二，垂直管理后應(yīng)由地方政府承擔(dān)的醫(yī)療、養(yǎng)老等經(jīng)費(fèi)未能落實(shí)。一些地方離退休人員原來是由當(dāng)?shù)刎斦B(yǎng)，在實(shí)行垂直管理時由于種種原因未能上劃，只能擠占其他經(jīng)費(fèi)來發(fā)放工資和補(bǔ)貼。第三，一些社團(tuán)如消費(fèi)者協(xié)會、個體勞動者協(xié)會、工商學(xué)會等，經(jīng)費(fèi)無法保障。這些都是工商基本職能的補(bǔ)充和延伸，是工商部門的重要組成部分，但垂直管理后所需經(jīng)費(fèi)省級財政未予保障。

工商行政管理機(jī)關(guān)是政府對市場進(jìn)行監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的主要職能部門。隨著形勢的不斷發(fā)展，工商部門的監(jiān)管領(lǐng)域、方式、方法、手段都實(shí)現(xiàn)了歷史性轉(zhuǎn)變。對經(jīng)費(fèi)保障的要求越來越高。如果這個問題得不到盡快解決，工商行政管理服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的職能作用就得不到有效發(fā)揮。

三、建立基于財政保障的“以支定收”部門預(yù)算機(jī)制

(一)總體要求：實(shí)行財權(quán)與事權(quán)相匹配的“以支定收”

黨的十七大報告提出“財權(quán)與事權(quán)相匹配”的思想。財權(quán)與事權(quán)相匹配，就是要求財權(quán)提供的經(jīng)費(fèi)保障必須適應(yīng)事權(quán)履行職能的要求，也就是說做到“要辦事，先有錢”與“要花錢，先有事”的和諧統(tǒng)一和相互匹配。工商部門進(jìn)入“零收費(fèi)”市場監(jiān)管時代后，一切經(jīng)費(fèi)均來自部門預(yù)算管理下的財政性資金，隨著職能任務(wù)的不斷增加，強(qiáng)調(diào)財權(quán)提供的經(jīng)費(fèi)保障必須適應(yīng)事權(quán)履行職能的要求，從而有效解決預(yù)算編制方法落后、經(jīng)費(fèi)總量不足、結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)實(shí)問題，更具有特別重要的意義。這一要求按照筆者前述理解的，就是“以支定收，收支匹配”。這是做好“兩費(fèi)”停征后的經(jīng)費(fèi)保障工作的總要求。

(二)對策建議：建立健全適應(yīng)履行職能需要的預(yù)算管理機(jī)制

1對財政部門的建議。進(jìn)一步健全中央財政和省級財政兩級經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，逐步提高工商部門的經(jīng)費(fèi)保障水平。中央財政應(yīng)繼續(xù)加大政府轉(zhuǎn)移支付力度，制定“兩費(fèi)”停征后中央財政彌補(bǔ)省級財政轉(zhuǎn)移經(jīng)費(fèi)和對工商部門基層建設(shè)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的年度增長計劃，同時對中西部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、不發(fā)達(dá)地區(qū)的辦案裝備、信息化建設(shè)等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)缺口給予專項(xiàng)補(bǔ)助。省級財政應(yīng)按照國辦發(fā)[2002]55號文件要求，建立正常保障工商部門經(jīng)費(fèi)的供給機(jī)制和增長機(jī)制：對編制內(nèi)的人員經(jīng)費(fèi)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家和省統(tǒng)一政策規(guī)定，并隨工資福利的增長不斷增加預(yù)算支出；對開展市場監(jiān)管和行政執(zhí)法所需正常公用經(jīng)費(fèi)，建議按部門資產(chǎn)和實(shí)物存量制定科學(xué)、合理的支出標(biāo)準(zhǔn)，并按照高于一般行政機(jī)關(guān)50％以上的標(biāo)準(zhǔn)核定；對依照職能確定的執(zhí)法辦案、信息化建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的專項(xiàng)投入，建議作為經(jīng)常性專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目納入省級財政項(xiàng)目庫，按年保障。此外，認(rèn)真解決工商部門遺留的歷史包袱問題。進(jìn)一步解決工商部門尚未全部解決的市場建設(shè)遺留債務(wù)問題；按國家規(guī)定政策落實(shí)工商干部的醫(yī)療保險和離退休干部財政供養(yǎng)等問題：加快事業(yè)單位整體改革步伐，研究解決消費(fèi)者協(xié)會、個體勞動者協(xié)會、工商學(xué)會等單位的經(jīng)費(fèi)保障問題。

2對工商部門自身的要求。提高工商部門預(yù)算中的基本支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目支出占總支出的比率，使項(xiàng)目支出與基本支出的比率達(dá)到1：1以上，從而真正吃好“皇糧”，是工商部門當(dāng)前及今后的重要任務(wù)。

對國家工商總局來說，應(yīng)按照科學(xué)發(fā)展的要求，加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督基層工商部門經(jīng)費(fèi)保障工作的前瞻性、主動性、系統(tǒng)性。要發(fā)揮“看不見的手”的指導(dǎo)作用。制定“兩費(fèi)”停收后的經(jīng)費(fèi)保障和預(yù)算管理指導(dǎo)性意見，及時編輯情況簡報，積極推廣各地經(jīng)驗(yàn)。同時，在爭取中央財政加大轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度和增加總局業(yè)務(wù)工作項(xiàng)目支出結(jié)算規(guī)模的情況下，運(yùn)用“看得見的手”的監(jiān)督作用，制度化、規(guī)范化、程序化的組織對補(bǔ)助工商系統(tǒng)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督檢查和績效考評。

基層工商部門要樹立預(yù)算管理為核心，把以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的觀念融入預(yù)算管理中。大力推進(jìn)科學(xué)化、精細(xì)化管理。要完善基本支出定員定額管理，切實(shí)做好按單位“三定”職能細(xì)化編制項(xiàng)目預(yù)算，并用制度督促項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度和實(shí)現(xiàn)均衡化。要通過創(chuàng)新執(zhí)法手段、做好發(fā)展規(guī)劃、按職能找準(zhǔn)項(xiàng)目等新思路來創(chuàng)造新的預(yù)算支出增長點(diǎn)，爭取財政部門安排充足的經(jīng)費(fèi)，為工商行政管理機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變職能、履行職責(zé)和實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展提供可靠的經(jīng)費(fèi)保障。