陳麗敏

摘 要:農(nóng)業(yè)保險是一個系統(tǒng)工程,這個工程應該在國家相應部門的指導下全面進行。包括政策的制定、立法、輿論宣傳和農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的確定等等,穩(wěn)健而有序的推進農(nóng)業(yè)保險的工作,是克服目前所處的困難,開啟新世紀農(nóng)業(yè)改革工作的一個重要的內(nèi)容。

關(guān)鍵詞: 農(nóng)業(yè)保險;制度構(gòu)建;運行機制;法律保障

中圖分類號:F840.6 文獻標志碼:A 文章編號: 1671—7740(2009)07—0059—03

引言

中國的農(nóng)業(yè)保險開始于20世紀50年代,中間曾一度中斷,20世紀80年代初國內(nèi)保險業(yè)務開始恢復。1982年中國人民保險公司開始經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險,之后1986年新疆建設兵團財產(chǎn)保險公司(即今天的中華保險公司)開始經(jīng)營兵團系統(tǒng)內(nèi)部的農(nóng)業(yè)保險。到20世紀80年代后期,民政部門開辦農(nóng)村救災保險。其他經(jīng)營主體也或多或少地做過嘗試,但由于經(jīng)營虧損嚴重,都相繼退出了農(nóng)業(yè)保險領域。

目前,中國的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務日益萎縮。1993年,全國農(nóng)業(yè)險保費收入達到8.29億元,占當年財產(chǎn)保險保費收入的3.58%;1997年,農(nóng)業(yè)保險保費收入為15.4億元,占財產(chǎn)保險保費的1.41%,比1993年下降2.17個百分點;2000年,農(nóng)業(yè)保險保費收入為5.26億元,占財產(chǎn)保險保費收入的比重僅為0.9%,比1997年又下降了0.51個百分點。2002年,農(nóng)業(yè)保險出現(xiàn)了20多年來的最大降幅,全國農(nóng)業(yè)保險保費收入為6.4億元,僅為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的0.04%[1] 。據(jù)了解,2007年10月28日十屆全國人大常委會,針對人大代表提出的制定農(nóng)業(yè)保險法的議案,全國人大農(nóng)委經(jīng)過審議后認為,近年來,中央高度重視農(nóng)業(yè)保險工作,連續(xù)4個中央1號文件都對農(nóng)業(yè)政策性保險提出了明確要求,各地開展了不同形式的試點工作。2006年9月,由保監(jiān)會牽頭,國務院法制辦、財政部、農(nóng)業(yè)部等單位參加,成立了政策性農(nóng)業(yè)保險條例起草工作小組,制定農(nóng)業(yè)保險條例也已列入國務院2007年的立法計劃。建議暫不制定農(nóng)業(yè)保險法,待條例施行一段時間、條件成熟后再行立法[7]。

一、中國農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀

到底是什么因素影響了農(nóng)業(yè)保險的快速發(fā)展呢?筆者認為,其阻礙因素主要有以下幾個方面:

1.商業(yè)保險公司的市場化運作是農(nóng)業(yè)保險萎縮的直接原因

目前,農(nóng)業(yè)保險在中國基本上是按照商業(yè)保險模式經(jīng)營的,商業(yè)保險公司無力也不愿意承擔風險較大的農(nóng)業(yè)保險責任。特別是有些保險公司成為股份制上市以后,商業(yè)化運作不可能讓保險公司做“賠錢買賣”。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風險必然導致農(nóng)業(yè)保險的高賠付率,因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極易遭受災害損失,且發(fā)生大面積災害的概率較高。中國一些地區(qū)棉花的災害損失率通常在9%~18%,糧食作物的災害損失率通常在7%~13%。保險公司往往因此承擔很高的賠付率。1982—2001年,中國人民保險公司農(nóng)險收入70億,總賠付率為88.6%。中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司在新疆地區(qū)開展的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務平均賠付率為81.59%[2]。這么高的賠付率,加上業(yè)務經(jīng)營的費用支出,使農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營一直處于虧損狀態(tài)。出于經(jīng)濟利益考慮,各商業(yè)保險公司只能對開辦農(nóng)業(yè)保險避而遠之。

2.缺乏政策支持妨礙了中國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展

農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展離不開政府的扶持,特別是在資金方面的資助,但作為一個農(nóng)業(yè)大國,中國政府對農(nóng)業(yè)保險的支持是有限的,這在一定程度上妨礙了農(nóng)業(yè)保險的快速發(fā)展。作為對農(nóng)民遭受自然災害和市場風險的補償,農(nóng)業(yè)保險一定要得到國家財政的相應支持,同時在稅收、金融等方面享受一定的優(yōu)惠政策。因為,農(nóng)業(yè)保險具有明顯的社會效益性,提供農(nóng)業(yè)保險補貼,早已成為許多國家支持農(nóng)業(yè)的一項重要措施,農(nóng)業(yè)保險補貼也是WTO規(guī)則所允許的“綠箱政策”之一[3]。以政策支持農(nóng)業(yè)發(fā)展是國際通行的做法,國內(nèi)外實踐證明,單純依靠商業(yè)性保險難以規(guī)避農(nóng)業(yè)風險。所以,通過制定相關(guān)的政策來促進農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展,能改變生產(chǎn)者在各種風險面前孤立無援的狀況,這是完善農(nóng)業(yè)社會保障體系的重要內(nèi)容,也是支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、保護農(nóng)民利益的重要手段。

3.農(nóng)業(yè)保險缺乏法律保障

要使農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展,必須要有專門的法律來明確其地位和作用、權(quán)利和義務。而目前中國的保險法規(guī)不健全,特別是缺少農(nóng)業(yè)保險立法。雖然《中華人民共和國保險法》已于1995年10月1日起執(zhí)行,但這部法律主要是規(guī)范和保障商業(yè)性保險公司的經(jīng)營行為,對于農(nóng)業(yè)保險只規(guī)定,國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的保險事業(yè),農(nóng)業(yè)保險的法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。直到2002年修正后的《保險法》第155條中對農(nóng)業(yè)保險還是同樣的規(guī)定。另外,《農(nóng)業(yè)法》第31條也只泛泛規(guī)定,國家鼓勵、扶持對農(nóng)業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展[4]。這些抽象的口號式條文使得農(nóng)業(yè)保險法律地位模糊,根本無法指導農(nóng)業(yè)保險的運作和發(fā)展,從而直接影響到農(nóng)業(yè)保險市場的建立和健全。

4.農(nóng)業(yè)保險的范圍不適應農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要

農(nóng)業(yè)保險責任范圍的大小及險種的設置是判斷一國農(nóng)業(yè)保險事業(yè)發(fā)展水平的重要標準。一般而言,農(nóng)業(yè)保險的范圍越大,一國農(nóng)業(yè)保險的水平越高。從理論角度講,凡是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所遭受的各種自然災害和意外事故均應被保險。但是,目前中國農(nóng)業(yè)保險僅集中在農(nóng)作物保險和養(yǎng)殖業(yè)保險。農(nóng)作物保險主要是承保自然災害風險,而自然災害以外的各種風險,如農(nóng)藥污染、有毒化學物質(zhì)泄漏等所造成的損失未列入保險責任之內(nèi);養(yǎng)殖業(yè)保險的責任確定也有類似的情況?？梢?中國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險所設定的保險險種與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際不相適應。因此,從嚴格意義上來講,中國尚未真正建立起農(nóng)業(yè)保險機制。

5.農(nóng)業(yè)保險組織體系不適應農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的需要

自1982年中國恢復農(nóng)業(yè)保險業(yè)務以來,各方面都在結(jié)合自身的情況,積極探索農(nóng)業(yè)保險的組織形式,概括起來大致有:(1)保險公司獨自經(jīng)營;(2)保險公司與地方政府聯(lián)辦;(3)保險合作社經(jīng)辦;(4)農(nóng)民互助保險組織經(jīng)營等形式。這些探索無疑對中國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展是有益的,但是隨著中國經(jīng)濟體制改革的縱深發(fā)展,近年來農(nóng)業(yè)保險體制與農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民保障不相適應的問題日益突出。其矛盾性主要表現(xiàn)在:(1)現(xiàn)行的保險組織體系無法充分調(diào)動政府、保險人、被保險人三者的積極性,作為農(nóng)業(yè)保險的主體,其主體作用尚未充分發(fā)揮。(2)農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎地位、農(nóng)產(chǎn)品的公共福利性以及當前中國農(nóng)業(yè)的實際情況決定了農(nóng)業(yè)保險應具有政策性,但是中國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)保險缺乏政策性保險機構(gòu)這一核心組織。(3)承保面的選擇與責任控制問題。保險經(jīng)營以大數(shù)法則為其理論基礎,保險基金是“取之于面,用之于點”,只有如此,才能保障其經(jīng)營的穩(wěn)定性,這就要求擴大承保面;但另一方面,中國地域遼闊,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差異較大,農(nóng)業(yè)內(nèi)部各業(yè)之間以及不同地域之間,農(nóng)業(yè)系統(tǒng)風險各異,況且農(nóng)業(yè)保險存在難以控制的道德風險,這又提出了控制承保面的要求,這個矛盾是現(xiàn)有的保險組織體系無法很好解決的,從而也阻礙了農(nóng)業(yè)保險的快速發(fā)展。

6.農(nóng)民保險意識差且“保不起”

雖然在一些農(nóng)業(yè)商品化、產(chǎn)業(yè)化水平較高的地方,農(nóng)業(yè)保險作為一種重要的風險損失補償方式已逐步為廣大農(nóng)戶所接受,但在更多的地區(qū),特別是在農(nóng)業(yè)欠發(fā)達地區(qū),農(nóng)業(yè)保險的意義和作用還遠未被廣大農(nóng)戶所接受,即使他們感覺到客觀風險的威脅,也只是依賴碰運氣的僥幸心理,依賴政府的救濟,很難將現(xiàn)實的風險威脅轉(zhuǎn)化為明確的投保需要。

此外,中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較落后,農(nóng)民收入較低,不少地區(qū)尚未脫貧,溫飽問題尚未解決,更不用說購買保險了。加上,農(nóng)業(yè)保險費率遠高于一般財險費率。以中國情況為例,中華聯(lián)合財險公司的農(nóng)業(yè)保險費率約為5%~12%,其中棉花6%~7%,甜菜和蔬菜達到10%,玉米、小麥為5%,而家庭和企業(yè)財產(chǎn)的保費率僅為0.2%~2%[2]。這樣即使農(nóng)戶有很強的投保意識,投保熱情也被昂貴的價格澆滅了,因此不能形成對農(nóng)業(yè)保險的有效需求。

二、加快中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的對策設想

針對目前中國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題,筆者認為,應該從中國的實際出發(fā),采取切實可行的措施,才能走出一條具有中國特色的農(nóng)業(yè)保險建設之路。主要應從以下幾個方面著手:

1.實施對農(nóng)業(yè)保險的優(yōu)惠扶持政策

一是對農(nóng)業(yè)保險減免稅收,對農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和關(guān)系國計民生的種養(yǎng)業(yè)保險予以補貼,對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的贏余,可在一定時期內(nèi)適當減稅,以利于經(jīng)營主體增加準備金積累,降低保險費率,提高農(nóng)民保險費的支付能力;應允許經(jīng)營主體從經(jīng)營贏余中扣除一定比例的資金作為農(nóng)業(yè)保險準備金,并在稅前扣除,以增加經(jīng)營主體的資金能力。二是建立農(nóng)業(yè)風險保險專項基金,由各級政府財政每年撥出一定的資金設立農(nóng)業(yè)保險基金,用于補貼保險部門的超額賠償款及補貼農(nóng)民的投保費用。三是由消費者分擔農(nóng)業(yè)保險費。農(nóng)業(yè)保險的最終受益者是消費者,農(nóng)產(chǎn)品參加保險后會增加供應,從而降低價格,使消費者得到好處,所以消費者應當分擔保險費。具體可以通過在農(nóng)產(chǎn)品流通和消費領域征收一定比率的賦稅來完成,在這種機制下,保險費構(gòu)成了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本和銷售成本的一部分,比較公平的體現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品各個環(huán)節(jié)的受益人合理分攤農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險,有利于改變“誰種田誰承擔風險”的不合理現(xiàn)象,使長期以來一直壓在農(nóng)民身上的農(nóng)業(yè)風險重擔得到減輕,以促進農(nóng)村生產(chǎn)力的恢復和發(fā)展。

2.加強農(nóng)業(yè)保險立法

中國現(xiàn)在應認真研究和借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗,加快農(nóng)業(yè)保險的立法,從法律上明確政府、保險人與被保險人之間的權(quán)利、義務關(guān)系,建立起確保農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村長期穩(wěn)定的保障機制。具體而言,對農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營目標、保障范圍、保障水平、組織機構(gòu)與運行方式、政府的職能作用、農(nóng)民的參與方式、稅收規(guī)定、資金運用等方面以法律的形式進行規(guī)范,確立法律和政策依據(jù),以便于實際運作[5]。

此外,《農(nóng)業(yè)保險法》正式生效之前,應盡早制訂出地方性法規(guī),明確政府辦理農(nóng)業(yè)保險的指導思想和基本原則,確立農(nóng)業(yè)保險為政策性法定保險,并對農(nóng)業(yè)保險的組織形式、保險金額的確定、保險費率的厘定、保險條款的核定、稅收減免政策、財政補貼方式等做出相應規(guī)定[6],以便使農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展有法可依、有章可循。

3.積極開發(fā)切合農(nóng)村實際的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品

產(chǎn)品是保險企業(yè)的生命線,沒有符合實際的產(chǎn)品就沒有市場,沒有發(fā)展。 因此,農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的開發(fā)必須立足于農(nóng)村實際 ,保險責任要有針對性,保險產(chǎn)品要有吸引力。為此,各種類型的保險公司要加強對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)保險問題的調(diào)查研究,深入了解農(nóng)民的保險需求,積極開展適銷對路的保險產(chǎn)品。根據(jù)目前農(nóng)村現(xiàn)狀,一是在農(nóng)業(yè)政策性保險方面可開辦農(nóng)業(yè)水利設施保險,農(nóng)民糧食、棉花、油料等主要農(nóng)產(chǎn)品種植保險,農(nóng)民耕牛保險,農(nóng)業(yè)科研推廣運用保險,農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老保險,高風險農(nóng)業(yè)項目保險等等。二是在非農(nóng)業(yè)政策性保險方面可開辦農(nóng)民其他種類養(yǎng)殖業(yè)保險,主要包括雞、豬、魚、羊、牛以及特種養(yǎng)殖等等。三是農(nóng)業(yè)再保險公司和外資農(nóng)業(yè)保險公司對農(nóng)業(yè)保險以及高風險農(nóng)業(yè)項目實施再保險業(yè)務等等,以降低農(nóng)業(yè)保險本身的經(jīng)營風險。

4.建立和完善適合中國國情的農(nóng)業(yè)保險組織體系

首先,根據(jù)中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)幅員遼闊,各地發(fā)展不平衡及農(nóng)業(yè)保險自身的特點,在中國應建立農(nóng)村互助合作保險組織?；ブ献鞅ｋU組織可分為三個層次:第一層次,農(nóng)業(yè)互助保險組織。其合作范圍可以鄉(xiāng)為單位,保障對象直接面對農(nóng)戶。第二層次,農(nóng)業(yè)互助保險合作社。其保險對象為互助組織,合作范圍可以縣為單位。第三層次,區(qū)域性保險合作聯(lián)合社,其保險對象為農(nóng)業(yè)互助保險合作社,其保障范圍,可按照農(nóng)業(yè)經(jīng)濟地理區(qū)劃而成的農(nóng)業(yè)區(qū)域?；ブ献鞅ｋU組織符合中國國情,農(nóng)民易于接受同時也便于管理。

其次,適時組建政府主導下的政策性農(nóng)業(yè)保險公司。政策性農(nóng)業(yè)保險公司除經(jīng)營一般業(yè)務外,主要為農(nóng)業(yè)保險提供再保險。

再次,由政府支持下的商業(yè)保險公司通過與地方政府簽訂協(xié)議,代辦農(nóng)業(yè)保險。但要接受政策性農(nóng)業(yè)保險公司的業(yè)務指導和資金幫助,其經(jīng)營行為必須符合農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的有關(guān)政策和規(guī)定。

最后,積極引進(如法國安盟)外資或合資農(nóng)業(yè)保險公司。充分利用他們在農(nóng)業(yè)保險方面的管理經(jīng)驗、技術(shù)力量及高素質(zhì)人才,為中國農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品開發(fā)和經(jīng)營服務提供借鑒,特別是為中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展注入新的活力。

5.加強宣傳使農(nóng)民“愿意?！?采取措施使農(nóng)民“保得起”

發(fā)展農(nóng)業(yè)保險應特別重視對廣大農(nóng)民進行長期、持久、廣泛、深入的保險知識教育,可以充分運用廣播、電視以及送戲下鄉(xiāng)等群眾喜聞樂見的宣傳形式,不斷增強廣大農(nóng)民的保險意識。此外,在農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展過程中,應該按照積極引導、穩(wěn)步前進的方針,遵循自愿互利、典型示范和國家?guī)椭脑瓌t,提高農(nóng)民投保的主動性和積極性。

農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展,除了加強宣傳使農(nóng)戶“愿意保”以外,還要采取措施使農(nóng)戶“保得起”。要解決這一問題,中國可以借鑒外國經(jīng)驗,分地區(qū)分種類對農(nóng)業(yè)保險保費予以補貼,在經(jīng)濟上幫助農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險。與此同時,政府應該下大力氣落實農(nóng)民減負增收工作,在進行農(nóng)村稅費改革過程中,將減免的農(nóng)業(yè)稅直接轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)保險費用補貼,充分體現(xiàn)“取之于民,用之于民”的思想。另外,應該采取有效措施來合理分擔農(nóng)業(yè)保險費用,分散農(nóng)戶承受的自然風險和市場風險,以提高農(nóng)民投保的主動性和積極性。

結(jié)論

農(nóng)業(yè)保險現(xiàn)狀與中國農(nóng)業(yè)改革發(fā)展不相協(xié)調(diào),嚴重滯后。這一現(xiàn)狀的改變,有賴于國家行政執(zhí)法部門、立法部門、商業(yè)保險部門和基層農(nóng)民協(xié)調(diào)一致。這需要一個相當長的時間和過程,來調(diào)整和理順各種權(quán)力、義務關(guān)系,明確農(nóng)業(yè)保險的具體內(nèi)容和具體產(chǎn)品。客觀的說,從政策的制定到立法以及農(nóng)業(yè)保險的具體內(nèi)容實施,應該具有實用性和可操作性,不能脫離實際。農(nóng)民投不投保?絕大多數(shù)農(nóng)民投保后能否從中獲益?商業(yè)保險公司從農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品中能否有收益等等問題,是最終檢驗中國農(nóng)業(yè)保險政策、立法等措施的試金石。因此,根據(jù)以往的經(jīng)驗教訓,組織專門機構(gòu)調(diào)查研究、學習國外農(nóng)業(yè)保險方面的方法、案例等,結(jié)合中國農(nóng)村的具體情況,編制農(nóng)業(yè)保險規(guī)劃。這樣就可以摸索出一條適合中國國情的農(nóng)業(yè)保險的路子。

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