宋智敏

[摘要]我國行政審判體制面臨的困境，嚴重影響其權(quán)利保障和權(quán)力監(jiān)督功能的實現(xiàn)。在推進行政審判制度的各項改革中，行政法院制度的建立是擺脫行政審判困境的關(guān)鍵；行政法官制度的改革是擺脫行政審判困境的核心；行政訴訟等相關(guān)制度的完善是擺脫行政審判困境的保障。

[關(guān)鍵詞]行政審判；行政法院；行政法官；司法獨立

[中圖分類號]DF611[文獻標識碼]A[文章編號]1672—7320(2009)05—0590—05

我國在普通法院內(nèi)設(shè)立行政審判庭的行政審判體制，對于保護我國公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)發(fā)揮了積極作用。但是，隨著我國政治、經(jīng)濟、文化、社會生活以及法治環(huán)境的發(fā)展變化，這種體制的弊端日益明顯：行政審判的獨立性不強，法院的權(quán)威性嚴重缺乏，行政審判執(zhí)行難，司法地方化和司法行政化等，這極大地妨礙了我國行政訴訟目的的實現(xiàn)。行政審判在權(quán)利救濟和權(quán)力監(jiān)督上的乏力，不僅直接影響社會秩序的穩(wěn)定和政府與人民關(guān)系的和諧，而且會從根本上動搖民眾對國家厲行法治的信心。因此，探尋行政審判體制困境的解決之道，應(yīng)成為我們的重要使命。

一、行政法院制度的建立是擺脫行政審判困境的關(guān)鍵

行政法院制度作為行政審判體制的重要組成部分，起源于法國，隨后在德國、意大利、比利時、瑞士等其他大陸法系國家得到了廣泛推廣。該制度體現(xiàn)了“三權(quán)分立”思想，促進了司法獨立，實現(xiàn)了權(quán)力控制、人權(quán)保障和審判專業(yè)化功能，為推進相關(guān)國家的行政法治建設(shè)發(fā)揮了重要作用(第66頁)。我國現(xiàn)行行政審判體制是在普通法院內(nèi)設(shè)立行政審判庭，這種體制造成行政案件受案數(shù)量少，整個社會對行政訴訟的熱情不高；撤訴案件不斷增多，行政訴訟流于形式；行政案件執(zhí)行難度大，不利于行政糾紛的化解和依法行政觀念的形成。盡管法學(xué)理論界和事務(wù)界提出了許多建設(shè)性的建議，但都沒能從根本上解決問題。鑒于我國現(xiàn)行行政審判體制存在的一系列深層次問題，最關(guān)鍵的是要充分借鑒國外相關(guān)成果-深化行政審判體制改革，通過建立行政法院確保行政審判的獨立性與權(quán)威性，為行政案件的公正審理提供組織保障。

(一)實現(xiàn)行政法院機構(gòu)的獨立

針對我國司法管轄區(qū)與地方行政區(qū)合二為一，人、財、物又都依附于地方，受制于地方，行政審判庭無法擺脫來自行政機關(guān)的各種干涉和依附的現(xiàn)狀，我們應(yīng)該重新劃分行政法院的司法區(qū)域。整個行政法院系統(tǒng)由最高行政法院、高等(上訴)行政法院以及初審行政法院三級組成。為保障司法的統(tǒng)一，全國設(shè)立一個最高行政法院，直接隸屬于最高人民法院，且享受獨立的行政審判權(quán)和終審權(quán)。高等行政法院和初審行政法院只接受上級行政法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，獨立于各級人民法院、地方各級權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)。這樣，行政法院一方面可以免除行政法院在組織等方面對行政機關(guān)的依附，增強與行政機關(guān)的抗衡能力；另一方面也會引起社會對行政審判的重視，減輕公民對法院偏袒行政機關(guān)的擔(dān)心，相當程度地消除傳統(tǒng)觀念所造成的民告官的顧慮，提高行政訴訟的熱情。

(二)保證行政法院人事體制的獨立

在司法人員的任免上，無論是大陸法系還是英美法系國家，大都采用統(tǒng)一任免制，即使是實行聯(lián)邦制的美國，其司法人員的任命也都堅持聯(lián)邦國家的統(tǒng)一任命形式，從而增強了法官對職業(yè)的神圣感和責(zé)任心。我國雖是單一制國家，但目前各級司法機關(guān)的司法人員都是由同級地方權(quán)力機關(guān)選舉和任免。在實踐中，地方黨委和地方政府的人事部門擁有地方司法機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的推薦權(quán)或指派權(quán)。由于地方各級司法機關(guān)的人事權(quán)都隸屬于地方，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力隸屬、依附關(guān)系，使得地方司法機關(guān)無力抗衡地方政權(quán)的權(quán)力干預(yù)，其結(jié)果是除了破壞司法獨立和國家法制的統(tǒng)一外，還導(dǎo)致了司法權(quán)的地方化(第23頁)。有鑒于此，我國司法人員的任免也必須實行全國統(tǒng)一的模式。具體而言，地方人大及其常委會不再行使對行政法院的法官任免權(quán)，改由全國人大及其常委會統(tǒng)一行使。全國人民代表大會內(nèi)務(wù)司法委員會下設(shè)法官遴選委員會。最高行政法院院長、副院長及行政法官由全國人民代表大會及其常委會決定任免。各上訴行政法院和初審行政法院的院長、副院長、法官由上一級行政法院院長根據(jù)法官遴選委員會推薦提名，由全國人大常委會任免。

(三)保障行政法院財經(jīng)體制的獨立

世界上絕大多數(shù)國家司法經(jīng)費都是統(tǒng)一管理的，因為“各地方的司法機關(guān)不是地方司法機關(guān)，而是國家的司法機關(guān)”(第170頁)。而我國，在目前分稅制的財政管理體制下，一方面我國的行政機關(guān)掌握著整個國家的財權(quán)，各級司法機關(guān)的經(jīng)費必須由同級政府決定；另一方面，司法機關(guān)在裝備、辦公條件、辦案經(jīng)費等方面會因各地經(jīng)濟發(fā)展及財政收入狀況不同而大相徑庭，導(dǎo)致了司法機關(guān)的財政與地方財政融為一體。在這種情況下，地方司法機關(guān)更多地傾向于從發(fā)展地方經(jīng)濟的角度去執(zhí)行法律和行使司法權(quán)，而不是著眼于國家法制的統(tǒng)一性和嚴肅性。因此，我國行政法院建立以后，為防止其地方化，杜絕地方保護主義現(xiàn)象，必須從經(jīng)費上保障其獨立性，使各地方法院無須仰仗地方財政而能獨立開展工作，從根本上擺脫其受制于地方政府機關(guān)的現(xiàn)狀。

二、行政法官制度的改革是擺脫行政審判困境的核心

“如果說法院是法律帝國的首都，那么法官是帝國的王侯?！?第361頁)行政法院作為獨立行使國家行政審判權(quán)的組織，是實現(xiàn)司法獨立的載體。但行政法院本身不具有對案件的理性裁判能力，要履行行政審判職能，必須依賴個體的法官。因此，法官獨立是司法獨立的核心和落腳點(第54～55頁)。同時，隨著行政爭議的日益復(fù)雜化、專業(yè)化，行政審判的專業(yè)性、技術(shù)性越來越高，對行政法官的素質(zhì)要求也越來越嚴。而考察我國現(xiàn)有的行政法官遴選制度和管理體制，行政法官缺少獨立的起碼條件和基本環(huán)境，不少人還缺少應(yīng)有的專業(yè)水準，根本無法履行好法律賦予的神圣職責(zé)，必須從制度層面加以改革。

(一)改革行政法官遴選機制

由于行政法官不僅應(yīng)當具備很強的法律業(yè)務(wù)素質(zhì)，還應(yīng)當具有豐富的行政專業(yè)知識，所以行政法官的遴選應(yīng)嚴于其他法官。筆者認為，行政法官必須通過國家統(tǒng)一司法考試，具有法學(xué)(律)碩士以上學(xué)歷，且從事法律職業(yè)、法律教學(xué)研究工作或相關(guān)行政工作5年以上。在行政法官的來源上，應(yīng)優(yōu)先選用高等法律院校、法學(xué)研究機構(gòu)的行政法學(xué)專家、教授等研究人員和符合行政法官遴選條件的現(xiàn)職行政審判人員以及從事行政訴訟的優(yōu)秀律師，以實現(xiàn)行政法官的專業(yè)化和高素質(zhì)。

(二)優(yōu)化行政法官培訓(xùn)機制

法官作為使法律降臨于塵世的使者，其整體素質(zhì)如何最終決定著司法制度功能的發(fā)揮。西方大多數(shù)國家都注重法官素質(zhì)的提高和培養(yǎng)，如英、法、德、美、日、韓等國家都有非常完備的法官培訓(xùn)制度。我國盡管在2006年借鑒大陸法系國家的相關(guān)制度，頒布了《法官培訓(xùn)條例》，但忽略了大陸法系國家職業(yè)培訓(xùn)與法官遴選的密切關(guān)系，把預(yù)備法官培訓(xùn)變成了任職前培訓(xùn)，最終難以達到預(yù)期的目的(第76

頁)。因此，行政法院制度建立以后，應(yīng)認真借鑒國外在行政法官培訓(xùn)方面的有益經(jīng)驗，建立具有中國特色的行政法官培訓(xùn)制度，不斷提高行政法官的整體素質(zhì)和水平，確保行政案件的辦案質(zhì)量。

(三)完善行政法官的保障機制

美國漢密爾頓曾經(jīng)說過：“最有助于維護法官獨立者，除使法官職務(wù)固定外，莫過于使其薪俸固定。”因為“就人類天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)?！睘榱?，有效排除行政法官免受行政法院外部各種因素的干擾，實現(xiàn)行政法官的內(nèi)部獨立，我們必須建立嚴格的行政法官保障機制。一方面，提高行政法官的待遇。鑒于高薪制在目前我國數(shù)目龐大且整體素質(zhì)較差的法官群體中無法實現(xiàn)的情況，可先嚴格控制法官的數(shù)量，將行政法官隊伍分為兩個部分，即法官和助理法官，并實行法官責(zé)任制，助理法官協(xié)助法官工作。另一方面，逐步實行法官終身制。除非構(gòu)成犯罪并經(jīng)權(quán)力機關(guān)罷免，任何法官在任職期間都不得被免職，從制度層面消除法官的后顧之憂，使其免受外部干擾，為“法官獨立”提供制度保障。同時，逐步建立法官彈劾制等相關(guān)法律制度，用法定程序決定法官的罷免，使法官彈劾原因和彈劾程序法定化，保證法官身份穩(wěn)定，防止涉及法官身份問題處理的長官隨意性和不規(guī)范行為。

三、行政訴訟制度的完善是擺脫行政審判困境的保障

行政訴訟法實施20年來，對于保障公民權(quán)利、規(guī)范行政行為、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政起到了重要作用。但我國的行政訴訟制度在實踐當中也暴露出了許多問題，從而導(dǎo)致行政訴訟制度的公信力不足，社會各界對行政訴訟的期望值下降?！缎姓V訟法》的修訂已勢在必行。由于涉及修改的內(nèi)容眾多，現(xiàn)僅就以下四個方面進行探討。

(一)拓寬行政訴訟受案范圍

行政訴訟受案范圍的大小直接關(guān)系司法監(jiān)督行政的強度和保障公民權(quán)益的力度，因而是整個行政訴訟制度的立足點。西方大部分國家都奉行“有權(quán)利就有救濟”的原則，對于侵犯自己合法權(quán)益的行政機關(guān)，公民一般都有權(quán)利向法院提起訴訟，包括抽象行政行為。比如法國，對于議會立法是否違憲由憲法委員會進行審查，而對行政機關(guān)制定的法規(guī)是否違反憲法、法律的審查權(quán)則屬于行政法院。對行政立法的司法審查實行事前與事后審查相結(jié)合，行政法院既可以審查頒布之前由政府提交的法規(guī)草案，也可以根據(jù)違法無效的原則撤銷行政機關(guān)為實施法律而頒布的一切命令、規(guī)章和規(guī)程。目前，我國行政訴訟的受案范圍盡管在不斷擴展之中，但仍然存在明顯不足，如大部分抽象行政行為、“特別權(quán)力關(guān)系”行為、內(nèi)部行政行為都排除在行政訴訟受案范圍之外。因此，建立了獨立的行政法院專司行政審判之職后，應(yīng)大力拓寬行政訴訟受案范圍，原則上要將所有國家公權(quán)力主體與相對人發(fā)生的公法上的爭議均納入行政訴訟的范圍。具體而言，行政訴訟受案范圍應(yīng)當從以下幾方面進行拓展：一是擴大行政訴訟法所保護的權(quán)利范圍，如將行政機關(guān)侵犯公民的受教育權(quán)、勞動權(quán)以及一定范圍的政治權(quán)利和文化權(quán)利納入行政訴訟的受案范圍；二是加強對其他公權(quán)力主體行為的監(jiān)督與救濟，除行政機關(guān)外，法律法規(guī)授權(quán)的組織實施的行為也要納入行政訴訟的受案范圍，如公立學(xué)校、公立醫(yī)院、村民委員會、律師協(xié)會、足球協(xié)會等組織對其成員作出的各種公法上的行為；三是對內(nèi)部行政行為提供司法救濟，如公務(wù)員對于公法上財產(chǎn)權(quán)之爭議，以及免除處分或?qū)τ诠珓?wù)員身份有重大影響的處分；四是有條件地將抽象行政行為納入行政訴訟范圍，如把規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件納入司法審查的范圍。

(二)建立行政公益訴訟制度

行政公益訴訟制度是同被訴行政行為無法律上的直接利害關(guān)系的人提起的，以公共利益為目的的行政訴訟制度。目前，世界上許多國家的行政訴訟或司法審查制度中都存在公益訴訟制度，如日本的民眾訴訟制度(第260頁)，美國的納稅人訴訟制度、私人檢察總長制度(第623頁)，英國的檢察總長訴訟制度、特別救濟訴訟制度(第257頁)，德國的公益訴訟制度等。以德國的行政公益訴訟制度而言，德國《行政法院法》第85條第1款規(guī)定：“在聯(lián)邦行政法院中設(shè)有1名檢察官，為維護公益，該檢察官可以參加在聯(lián)邦行政法院中的任何訴訟。但不包含紀律處罰審判庭的案件，以及軍事審判庭的案件，該聯(lián)邦行政法院檢察官聽命于政府?！痹摲ǖ?6條第1款又規(guī)定：“根據(jù)州政府法規(guī)規(guī)定的準則，高等行政法院或行政法院內(nèi)各設(shè)一名公益代表人，可就一般或特定案件授權(quán)該代表，代表州或州機關(guān)。目前，我國行政訴訟缺乏對公共利益保護的訴訟渠道。因此，確立符合我國國情的行政公益訴訟制度實屬必要。參照國外行政公益訴訟主要由行政公訴和一般主體代表訴訟的做法，我國一方面可考慮由人民檢察機關(guān)作為行政公益訴訟的原告，因為檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，同時又是公訴機關(guān)，有權(quán)對行政機關(guān)是否依法行政進行監(jiān)督，所以也應(yīng)當可以提起行政公訴；另一方面可考慮確立一般主體代表訴訟制度。當然這有賴于我國原告資格的拓展和行政訴訟受案范圍的擴大。

(三)完善行政訴訟執(zhí)行制度

作為行政訴訟制度的重要組成部分的執(zhí)行制度，不僅是法院審理、裁判行政過程的延續(xù)，也是公民權(quán)利得以實現(xiàn)的重要保障，更是法院監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的有力武器。西方大陸法系國家在立法上有明確的規(guī)定。如法國1980年在《行政機關(guān)遲延罰款和判決執(zhí)行》中規(guī)定：其一是行政機關(guān)被判決賠償時必須在4個月內(nèi)簽發(fā)支付命令，逾期不支付的，會計員有義務(wù)根據(jù)判決書正本付款；其二是行政機關(guān)不主動履行賠償義務(wù)，當事人可在6個月后向最高行政法院申訴；其三是對于引起遲延罰款的行政機關(guān)負責(zé)人，行政法院可以判處高達該公務(wù)員的全年薪俸的罰款(第124頁)。面對當前我國行政訴訟執(zhí)行不力的現(xiàn)實，我們需要完善我國的執(zhí)行制度。如我國《行政訴訟法》第65條對行政訴訟裁判執(zhí)行所作規(guī)定過于簡單，特別是對行政機關(guān)拒不履行人民法院生效判決、裁定時必須承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定十分不力的現(xiàn)狀，我們必須進行修改。首先，強化行政機關(guān)拒不履行人民法院生效判決、裁定時必須承擔(dān)的法律責(zé)任，特別是行政機關(guān)首長的法律責(zé)任。對拒不執(zhí)行法院判決的行政首長，輕則對其罰款，重則追究其“拒不執(zhí)行判決、裁定罪”。其次，建立拒不執(zhí)行裁判的公示制度，向社會公告案件執(zhí)行的情況，接受社會監(jiān)督。最后，增加執(zhí)行過程涉及的執(zhí)行管轄、檢察機關(guān)的申請執(zhí)行權(quán)、告誡程序、督促執(zhí)行手段等規(guī)定。

(四)逐步構(gòu)建行政判例制度

以判例法為主要法源的英美法系國家，行政法的基本原則主要是通過普通法院法官的判例來確立。如英國行政法上程序正當原則和行政合理原則，就是在得到判例的最初確認，然后被后來的判例所反復(fù)援引、實踐發(fā)展起來的。英國著名的行政法學(xué)家威廉·韋德在分析行政合理原則時，就述及了對該原則確立和形成具有重要影響的數(shù)十個判例(第64頁)。以成文法為主要法源的大陸法系國家，其行政法的產(chǎn)生和發(fā)展也與行政法院對行政活動的審查和監(jiān)督有直接的聯(lián)系。如法國，“行政法的顯著特點是清一色的判例法系統(tǒng)。對于一個始終強調(diào)立法至上，并在近代創(chuàng)造了第一部成文典章的國家，行政法從未成文化，確實是一件難以置信的事實?！?第107頁)在德國，判例法即法官法也作為成文法的具體化或補充淵源而存在。”(第67頁)行政判例制度之所以能夠生存并得以長足發(fā)展，主要是由于行政判例可以彌補成文法的不足，可以統(tǒng)一法律的適用，更是聯(lián)系行政法學(xué)理論與實踐的橋梁。我國雖然正在推行判例指導(dǎo)制度，但法律卻不承認行政判例的約束力。因此，有必要借鑒大陸法系國家以制定法為主、判例法為輔的模式。但考慮到當前行政法官個人的專業(yè)素質(zhì)和經(jīng)驗積累普遍低下，以及司法地方化嚴重的情況下，可以由高等行政法院對自己的判決進行篩選，挑選出具有典型意義的判決公布成判例。判例應(yīng)向社會公開，以便法學(xué)界和全社會對行政判例進行研究和分析，提出改進意見，促進行政法理論界和實務(wù)界的良性互動。同時，必須加強對已公布判例的編篡出版工作，供學(xué)界、律師和普通公民查詢。隨著行政法官整體素質(zhì)的提高。司法地方化現(xiàn)象得以克服，法治環(huán)境進一步改善，可考慮仿照法、德行政法院的做法，所有上級法院公布的判例對下級法院都有約束力，判例匯編也相應(yīng)分為最高行政法院判例匯編和高等行政法院判例匯編，以充分發(fā)揮行政判例制度的靈活性和生命力。

責(zé)任編輯車英