倪　星　余　琴

[摘要]在地方政府績效評估實踐中，價值取向可被視為評估體系之魂，指標體系則堪稱評估體系之軀干，二者各自的重要性和相互之間的緊密互動關(guān)系，日益受到學界的關(guān)注和重視。為了解決當前我國地方政府績效評估體系中價值取向與指標體系相脫節(jié)的問題，從國內(nèi)外的現(xiàn)有研究出發(fā)，可以綜合運用BSC、KPI與績效棱柱模型，通過分析多個指標設(shè)計模型的特點而得到一個整合模型，將現(xiàn)階段我國地方政府績效評估的價值取向——科學發(fā)展觀融入到指標設(shè)計過程中，從而提煉出一套價值取向與指標體系緊密結(jié)合的地方政府績效評估指標體系模版，切實改善我國地方政府績效評估的實踐。

[關(guān)鍵詞]績效評估；地方政府；價值取向；指標體系

[中圖分類號]D01[文獻標識碼]A[文章編號]1672—7320(2009)05—0702—09

一、問題的提出

自20世紀70年代以引入市場競爭機制、提高公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量為特征的“新公共管理運動”興起以來，政府績效評估就成為了公共管理關(guān)注的焦點。隨著中國政府治理變革的發(fā)展，績效評估理論與應(yīng)用的研究漸入正軌。目前，在國內(nèi)政府績效評估的研究領(lǐng)域中，存在著多種研究維度，包括評估體系本身、價值取向、評估模型、指標體系、評估主體、評估對象等方面(第19頁)。而在諸多維度中，價值取向與指標體系由于其天然的重要性而受到了更多的關(guān)注。

作為績效評估中的關(guān)鍵要素，價值取向與指標體系自身的科學合理與否都對整個評估體系有著舉足輕重的作用。更重要的是，兩者之間還存在著緊密互動的關(guān)系。彭國甫認為，評估價值取向是評估指標體系的靈魂，評估指標體系是評估價值取向的載體和保證，二者的統(tǒng)一是一個不斷發(fā)展的矛盾運動過程(第77-78頁)，臧乃康(第43－46頁)等學者也提出過類似的觀點。因此，作為評估之魂的價值取向體現(xiàn)在整個績效評估體系中，指引著評估的方向；指標體系則支撐著整個評估體系，其重要性使其堪稱地方政府績效評估之軀干。二者的依存性與契合度是一個評估體系建構(gòu)成功與否的主要判斷標準之一，一套科學合理的績效評估體系應(yīng)體現(xiàn)出“價值取向決定指標體系，指標體系反映價值取向”的規(guī)律。然而，目前我國相關(guān)研究中存在的問題之一即是或就價值取向論價值取向，或就指標體系論指標體系，研究者往往沒有意識到其中的緊密關(guān)聯(lián)性，設(shè)計出的地方政府績效評估體系經(jīng)常存在著二者相脫節(jié)的現(xiàn)象。本研究的目的在于解決地方政府績效評估體系中存在的上述問題，從國內(nèi)外的研究現(xiàn)狀出發(fā)，通過對BSC(平衡計分卡)、KPI(關(guān)鍵績效指標法)與績效棱柱模型的綜合分析，建構(gòu)一個整合模型，將現(xiàn)階段地方政府績效評估的價值取向——科學發(fā)展觀融入到指標設(shè)計過程中，從而提煉出一套價值取向與指標體系緊密結(jié)合的地方政府績效評估指標體系模版。

二、文獻評估

價值取向和指標體系作為政府績效評估的兩個關(guān)鍵要素，在過去的幾十年間受到了學界的重視，國內(nèi)外研究者均從實證和理論的角度對二者進行了研究。

(一)國外研究現(xiàn)狀

20世紀60年代，美國會計總署率先建立了以經(jīng)濟(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness)為主的3E評價法(第25頁)。這也是學者芬維克于1995年概括指出績效測量指標所應(yīng)該包括的三個層面(第53頁)。到了60年代末70年代初，新公共行政學派提出社會公平價值觀，偏向經(jīng)濟性等硬指標而忽視了公平、民主等軟指標的3E評價法因此受到了質(zhì)疑。在隨后的政府績效評估體系中便納入了公平(Equality)指標，逐漸發(fā)展為福林于1997年所概括的4E評價法(第53頁)。在英國，70年代末的“雷納評審”強調(diào)以經(jīng)濟與效率為取向，到了1988年的“下一步行動”和1991年的“公民憲章運動”則轉(zhuǎn)向以效益、顧客滿意和質(zhì)量為本(第46 47頁)。隨著1991年的《重塑政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》催生了1993年美國聯(lián)邦政府的全國績效評估委員會(NPR)(第57頁)，該書提倡的“顧客意識”也被引入政府績效評估的價值中(第8-7頁)。自新公共管理運動以來，西方政府績效評估的價值一般主要體現(xiàn)為公共責任、顧客至上與投入產(chǎn)出的價值(第130頁)。這相比之前的唯“效率至上”的價值取向顯得更加完整和均衡。

隨著價值取向的變化，國外政府評估指標體系的建構(gòu)也更加多樣化，各種在企業(yè)取得成功的經(jīng)典模型逐漸被移植到政府中。美國得州政府以運輸部為樣板，將卡普蘭和諾頓于1992年創(chuàng)立的平衡計分卡運用于政府績效評估(第84-87頁)；美國國際開發(fā)署于1970年為私營部門績效評估開發(fā)的邏輯模型，近年來也被Poister(第35—57頁)等人運用于公營部門中。其他經(jīng)典模型如關(guān)鍵績效指標法和一些新興的模型如績效棱柱模型等，均被不同程度應(yīng)用于政府績效指標設(shè)計中。

總體而言，國外政府績效評估的價值取向體現(xiàn)了由只注重經(jīng)濟與效率、追求投入產(chǎn)出比最大化的單一價值向兼顧效率與公平、注重顧客滿意度以及服務(wù)質(zhì)量等多元價值的發(fā)展軌跡；而指標體系則隨著價值取向的發(fā)展，由3E指標體系發(fā)展到了4E指標體系，再到基于各種先進模型建構(gòu)的多元、均衡的指標體系。兩者的發(fā)展軌跡體現(xiàn)了一種“價值取向決定指標體系，指標體系反映價值取向”的規(guī)律。

(二)國內(nèi)研究現(xiàn)狀

隨著績效評估的重要性日益凸顯，國內(nèi)相關(guān)研究逐漸增多。在國內(nèi)文獻中，對政府績效評估價值取向的探討包括有：馬寶成將其定義為增長與公平、民主與秩序這兩對變量(第20頁)。筆者則認為價值取向應(yīng)由重效率輕公平與民主，重經(jīng)濟增長輕社會增長，重建為效率與公平、效率與民主、經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展并重(第85頁)。彭國甫指出政府績效評估應(yīng)由單純注重經(jīng)濟增長、政府本位轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、民眾本位等價值取向(第78頁)。綜上所述，目前我國政府績效評估體系實然的價值取向仍處于偏重效率、經(jīng)濟增長與政府本位的階段。而眾學者從應(yīng)然的角度指出了其中包含的內(nèi)容應(yīng)為公平、民主、民眾本位，社會協(xié)調(diào)發(fā)展，而這些內(nèi)容與當前政府所倡導(dǎo)的科學發(fā)展觀的內(nèi)涵是相當契合的。

除了價值取向，指標體系的設(shè)計在國內(nèi)也逐漸受到重視。其中官方比較有代表性的研究成果包括：國家人事部《中國政府績效評估研究》課題組于2004年提出的一套中國地方政府績效評估指標體系；中央文明辦、國家統(tǒng)計局城市調(diào)查司制定的《全國文明城市測評體系(試行)》。除此之外，國內(nèi)不少學者也對地方政府的績效指標進行了構(gòu)建，據(jù)不完全統(tǒng)計，近十年在國內(nèi)學術(shù)期刊上公開發(fā)表的論文中與指標體系設(shè)計相關(guān)的就有42篇之多(第49頁)。比較有代表性的包括范柏乃以“科學發(fā)展觀”和“執(zhí)政為民”為指導(dǎo)原則經(jīng)實證篩選得出的地方政府績效評估指標體系(第84-95頁)；彭國甫基于平衡計分卡模型提出的衡量地方政府公共事業(yè)管理的績效指標體系；唐任伍通過統(tǒng)計分析國內(nèi)各類統(tǒng)計年鑒中的硬指標得出中國省級地方政府效率測度指標；吳建南應(yīng)用邏輯模型框架分析并設(shè)計的地方政府績效指標。

從構(gòu)建政府績效指標體系的文獻中可以歸納出目前研究成果中的幾種基本類型：一是根據(jù)基本的價值原則或指導(dǎo)思想分解得到指標，這一類型能較好地與政府價值取向相關(guān)聯(lián)，但指標細化不夠；二是通過對相關(guān)人員的調(diào)查得出指標，這一類型可較好地反映利益相關(guān)者的訴求，但主觀隨意性高，易導(dǎo)致指標的內(nèi)容效度低；三是基于對現(xiàn)有文件或年鑒中的硬指標進一步的篩選與重構(gòu)，這種方法較有操作性，但可能會產(chǎn)生路徑依賴，指標體系也可能與發(fā)展中的價值取向相脫節(jié)；四是將在企業(yè)中取得成功的績效指標設(shè)計模型運用于政府部門，這一類型由于科學性與邏輯性較強而在近幾年受到歡迎。不少學者還提倡利用多種模型相結(jié)合的綜合模型進行指標設(shè)計：由于每一種模型都有其缺陷，若各自單獨使用總有其軟肋，因此可根據(jù)它們之間的相似性與互補性而互通有無地設(shè)計出一套綜合模型。

綜上所述，我國現(xiàn)有文獻中針對“價值取向”與“指標體系”這兩個關(guān)鍵要素已作了很多討論，其中不乏一些較好的研究成果，但相比于國外仍存在著以下問題：一是研究存在著相似性，缺乏創(chuàng)新思維；二是指標體系的設(shè)計缺乏科學的模型基礎(chǔ)，或是誤用、濫用模型。指標體系不是若干指標的隨意堆砌或簡單羅列，而是必須具備使各具體指標賴以附著的邏輯框架，該邏輯框架就是對應(yīng)于特定對象而建立的理論解釋系統(tǒng)(第40頁)。三是存在價值取向與指標體系脫節(jié)的現(xiàn)象，沒有意識到二者之間的緊密關(guān)聯(lián)性。而且問題二又影響著問題三的嚴重程度：因為缺少作為建構(gòu)基礎(chǔ)的科學模型，設(shè)計過程往往會偏向于感性和隨意；沒有一定的建構(gòu)規(guī)范，就很難恰到好處地將價值取向完整地體現(xiàn)于體系建構(gòu)的始終。即使應(yīng)用了模型，若不適用于具體機構(gòu)或項目的話，建構(gòu)出的指標體系同樣是失敗的。

三、研究設(shè)計

本文將先簡單界定幾個主要概念，然后通過綜合分析BSC、KPI和績效棱柱模型的優(yōu)缺點，設(shè)計出綜合模型，并在此基礎(chǔ)上引入科學發(fā)展觀和地方政府管理特點以修正模型，最后在參考眾多已有指標體系和“十一五”規(guī)劃的同時，利用修正后的綜合模型設(shè)計出科學發(fā)展觀框架下的我國地方政府績效評估指標體系。

(一)概念界定

1科學發(fā)展觀。黨的十六大以來，新一屆的政府就提出了建設(shè)社會主義和諧社會的戰(zhàn)略任務(wù)?？茖W發(fā)展觀正是建設(shè)和諧社會的施政理念或指導(dǎo)思想，規(guī)定了政府績效評估的價值取向(第21頁)?？茖W發(fā)展觀的內(nèi)涵十分豐富，其精髓就是以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。科學發(fā)展觀不僅為解決我國當前發(fā)展過程中的矛盾和問題提供了指導(dǎo)原則，也為地方政府績效評估指標體系提供了新的價值取向。

2平衡計分卡(BSC，Balanced Score Card)。平衡計分卡包括四個維度的內(nèi)容：財務(wù)、顧客、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學習與成長(第19-23頁)。它是一個較為全面的體系，因果關(guān)系鏈貫穿于平衡計分卡的各個方面(第24頁)，其最大的特點是“平衡”，其核心理念在于謀求組織發(fā)展的平衡性和可持續(xù)性，而地方政府績效評估的當前價值取向——科學發(fā)展觀體現(xiàn)的也是同樣的理念。然而，由于平衡計分卡只考慮了顧客層面，忽視了對績效產(chǎn)生重要影響的其他利益相關(guān)者，存在著一定的片面性。

3關(guān)鍵績效指標(KPI，Key Performance Indicator)法。KPI是指組織的宏觀戰(zhàn)略目標經(jīng)過層層分解后所產(chǎn)生的可操作性的戰(zhàn)術(shù)目標，是監(jiān)測宏觀戰(zhàn)略決策執(zhí)行效果的指針。(第40頁)。KPI指標設(shè)計方法適用于政府組織，它所體現(xiàn)的衡量內(nèi)容最終取決于組織的戰(zhàn)略目標，是對組織戰(zhàn)略目標的進一步細化和發(fā)展，并隨著戰(zhàn)略目標的發(fā)展演變而調(diào)整(第79頁)。

4績效棱柱模型(Per{ormance Prism)。英國克蘭菲爾德學院的安迪·尼利等人在改進平衡記分卡和總結(jié)前人理論的基礎(chǔ)上，提出了績效棱柱模型，它是一個以利益相關(guān)者為中心的三維框架模型，包括了相互關(guān)聯(lián)的五個方面：利益相關(guān)者的滿意、利益相關(guān)者的貢獻、戰(zhàn)略、流程、能力(第26-27頁)。績效棱柱模型最大的特點和優(yōu)勢就在于堅持了利益相關(guān)者價值取向的觀點。。這與科學發(fā)展觀的精髓“以人為本”有著異曲同工之妙，“以人為本”中的“人”就涵蓋了包括社會公眾與政府內(nèi)部成員在內(nèi)的所有利益相關(guān)者。

(二)模型構(gòu)建與修正

在概念界定的基礎(chǔ)上，為了能更直觀地對比三個模型的可取之處與互補之處，下面將模仿層次分析法(AHP)的分析步驟中的兩兩比較判斷矩陣，對三個模型的相對優(yōu)點進行分析與補充(見表1)：

從以上分析可知，BSC、KPI以及績效棱柱模型的優(yōu)勢存在互補性。20世紀90年代出現(xiàn)的BSC，以及更晚一些出現(xiàn)的績效棱柱模型都沒有替代KPI，而是各有側(cè)重地完善了KPI的不足之處。(第25—27頁)。本文通過結(jié)合三者各自的優(yōu)點，進而構(gòu)建出一個績效指標設(shè)計的綜合框架(見圖1)。如表1所示，相對于KPI和績效棱柱模型，BSC的優(yōu)點更加突出，其指標設(shè)計的框架體系更加成熟和全面。因此，綜合模型將結(jié)合績效棱柱中利益相關(guān)者的理念與績效評估的價值取向來確定組織的整體戰(zhàn)略與總目標，同時按照KPI的思路找出實現(xiàn)總目標的關(guān)鍵因素(CSF)，利用平衡計分卡的框架體系將關(guān)鍵因素分為四個方面，再分別找出各自的關(guān)鍵指標，最后根據(jù)指標的類型確定其衡量標準。

基于上面概念界定部分對科學發(fā)展觀的討論可以得知，我國當前影響上述模型中整體戰(zhàn)略的價值取向是科學發(fā)展觀。按照科學發(fā)展觀的要求，挑選各級政府實現(xiàn)戰(zhàn)略的關(guān)鍵因素，必須由原來單一的經(jīng)濟增長模式向社會綜合發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。同時，在政府績效評估指標體系構(gòu)建的整個過程中必須始終貫穿以人為本的價值取向，切實關(guān)注人民群眾的利益，這也是模型中利益相關(guān)者理論所要求的。

在將科學發(fā)展觀引入綜合模型的同時，還需要對模型中部分細節(jié)進行調(diào)整。盡管政府績效評估對企業(yè)績效評估的方法可以加以借鑒與利用，但政府與企業(yè)有著本質(zhì)上的區(qū)別，模型中平衡計分卡包含的四個維度并不完全適用于政府公共管理，因此還應(yīng)按照政府本身的戰(zhàn)略重點與價值取向來適當修正模型。在已有的研究文獻中，有學者提出將四個維度分別改為政府成本、政府業(yè)績、政府管理內(nèi)部流程、政府學習與發(fā)展(第24頁)。這種劃分方法有其合理性，但僅限于政府自身，仍過于狹隘?；诳冃Ю庵械睦嫦嚓P(guān)者理論，還應(yīng)將與政府相關(guān)的各方利益相關(guān)者都納入考慮。此外，原平衡計分卡中的財務(wù)指標按照科學發(fā)展觀的思想則應(yīng)該擴充為經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展等方面的綜合體——地方發(fā)展。有學者借鑒彼得·圣吉的學習型組織理論中，將平衡計分卡的四個維度修改為地方建設(shè)、公民服務(wù)、內(nèi)部管理、學習與創(chuàng)新(第45頁)。綜上所述，本文認為當前政府績效評估中四個維度應(yīng)包括地方發(fā)展、各方利益相關(guān)主體、政府內(nèi)部管理、學習與成長。此外，平衡計分卡中四個維度的邏輯關(guān)系不夠清晰明了，要素之間都是兩兩互動，比較零亂。在卡普蘭和諾頓后來重新表述的邏輯驅(qū)動關(guān)系的基礎(chǔ)上(如圖2)，(第91頁)，本文結(jié)合政府管理的現(xiàn)實進一步明晰其邏輯關(guān)系：政府自身的學習成長有助于改善內(nèi)部管

理，內(nèi)部管理的改善有利于地方發(fā)展，地方各方面的均衡發(fā)展促進各方利益相關(guān)主體的利益的實現(xiàn)，從而最終促成政府戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

根據(jù)上述思維，修正后的地方政府績效評估綜合模型如圖3所示：

(一)中國地方政府績效評估指標體系模版的構(gòu)建

我國“十一五”規(guī)劃要求實現(xiàn)國民經(jīng)濟持續(xù)快速、協(xié)調(diào)健康發(fā)展和社會全面進步，取得全面建設(shè)小康社會的重要階段性進展，這一目標明確了各級地方政府的使命和愿景。按照科學發(fā)展觀的要求，地方政府的發(fā)展戰(zhàn)略必須具有可持續(xù)發(fā)展性、全面性、人本性、平衡性、公正性、公開性。另外一個影響地方政府戰(zhàn)略的要素是利益相關(guān)者，包括公眾、社區(qū)、公務(wù)員、企業(yè)、媒體、投資商，等等。通過整合價值取向和界定利益相關(guān)者，可以由地方政府的使命與愿景推導(dǎo)出其整體戰(zhàn)略，并由此進一步修正得出地方政府平衡計分卡的四個維度，提煉出存在緊密因果鏈條的關(guān)鍵成功因素(CSF)。具體如圖4所示：

根據(jù)上述各個維度中的關(guān)鍵成功因素，在參考國內(nèi)一些已有的指標體系和學者們研究成果的基礎(chǔ)上，遵循SMART原則可以設(shè)計出53項地方政府關(guān)鍵績效指標(KPI)，如表2所示：

(二)討論與說明

在上述研究完成之后，對于這套指標體系模版，還要進行幾點討論與說明：

第一，指標體系模版中的各指標之間存在著緊密關(guān)聯(lián)，或互為因果或互相促進。如“學習與創(chuàng)新能力”對“政府內(nèi)部管理”維度中三個方面的指標均有促進作用，公務(wù)員的素質(zhì)提高對政府的行政能力和服務(wù)水平有著直接的關(guān)聯(lián)作用?！暗胤桨l(fā)展”維度中的“經(jīng)濟發(fā)展”與“資源環(huán)境保護”之間則相互影響、相互促進。這些指標之間的關(guān)系，體現(xiàn)了平衡計分卡的邏輯關(guān)聯(lián)性和平衡原則，也體現(xiàn)了科學發(fā)展觀所強調(diào)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)精神。

第二，上述指標體系模版只是設(shè)計了政府級的KPI，若要細化到部門級別的KPI，則應(yīng)該在這一基礎(chǔ)上融合該部門職責來進一步推導(dǎo)；同樣，公務(wù)員級別的KPI則應(yīng)該在部門級KPI的基礎(chǔ)上融合個人崗位的職責，通過細化上一級的KPI來設(shè)計推導(dǎo)。政府、部門與公務(wù)員三級KPI的設(shè)計均是以地方政府整體戰(zhàn)略為基準，從而形成自上而下對戰(zhàn)略的逐層分解和自下而上對戰(zhàn)略實施的有效保障。

第三，本文所設(shè)計的只是一個抽象的模版，不同的地方政府有著不同的社會經(jīng)濟環(huán)境和不同的歷史背景，應(yīng)該視其特點來因地制宜地去設(shè)定具體指標。同時，由于不同層級地方政府的職權(quán)與使命不同，其具體指標體系也會有很大的不同。省級政府指標相對于要更加宏觀一點，而由市級到縣級再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的指標就要逐漸細化，相對微觀而具體。因此，在將這一指標體系模板應(yīng)用于實際時，應(yīng)該根據(jù)政府所處的環(huán)境條件和具體的政府層級來相應(yīng)地進行修正。

第四，本研究從地方政府績效評估中價值取向與指標體系的關(guān)系出發(fā)，通過分析BSC、KPI與績效棱柱模型等指標設(shè)計模型的特點而得到一個綜合模型，將科學發(fā)展觀融入到指標設(shè)計過程中，從而得到一套價值取向與指標體系緊密結(jié)合的地方政府績效評估指標體系模版。但本研究尚有待進一步深入，在未來的研究中我們將開展實地調(diào)研，獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，進行相應(yīng)的隸屬度分析、相關(guān)分析以及信度和效度檢驗，以此來確定指標權(quán)重，檢驗該指標體系的可行性。

責任編輯葉娟麗