鄒昱曇

中圖分類號:F299 文獻標識碼:A

內(nèi)容摘要:為了克服政府投資存在的固有缺陷和緩解財政壓力,我國政府除傳統(tǒng)地增加對公用事業(yè)的資金投入外,開始尋求投融資機制的改革,引進民間資本參與公共項目的建設(shè)。本文以公私合作伙伴關(guān)系(PPP)模式為例,分析了其在我國應(yīng)用存在的問題,并提出其后續(xù)發(fā)展應(yīng)采取的對策,以期使PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實踐中得到更好應(yīng)用。

關(guān)鍵詞:PPP模式 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 應(yīng)用

公私合作伙伴關(guān)系(PPP)概述

公私合作伙伴關(guān)系(Public-Private Partnerships,PPP),也可稱為“公共民營合伙制”,是指政府、營利和非營利性企業(yè)基于某項目形成的合作關(guān)系。PPP模式的典型結(jié)構(gòu)是:政府通過政府采購形式與中標單位公司簽訂特許合同,由其負責籌資、建設(shè)、運營,政府與金融機構(gòu)達成直接協(xié)議,承諾按合同支付有關(guān)費用,這樣看來,政府在PPP模式中起到的作用不僅僅是提供信用擔保和特許協(xié)議,而是作為一個投資主體參與項目建設(shè),也承擔了一定風(fēng)險。這種公私之間的長期伙伴關(guān)系模式介于傳統(tǒng)的政府采購方式和完全私有化之間,是一種新型融資方式。

基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)在傳統(tǒng)上屬于公共部門管理的范圍,作為一種公私合營體制,PPP將私人機構(gòu)和民間資本引入這一領(lǐng)域,實現(xiàn)了政府融資向私人融資的轉(zhuǎn)變。私人機構(gòu)投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的理論依據(jù)是20世紀以來創(chuàng)立發(fā)展起來的公共產(chǎn)品理論,即對具備準公共產(chǎn)品消費特征的基礎(chǔ)設(shè)施而言,政府的生產(chǎn)職能與提供職能確實是可以分離的,政府應(yīng)當負責準公共產(chǎn)品的提供,而其生產(chǎn)則可交由私人機構(gòu)進行。

我國應(yīng)用PPP模式存在的問題及對策

PPP模式適用于投資大、建設(shè)周期長、回收慢的項目,主要集中于鐵路、公路、橋梁等交通部門,電力煤氣等能源部門以及電信網(wǎng)絡(luò)等通訊事業(yè)。因此,PPP模式的引進和運用對于改善我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金短缺狀況有重要意義。但多年來我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是采用政府財政撥款的單一模式,缺少相關(guān)實踐經(jīng)驗。因此,PPP模式在我國一些基礎(chǔ)設(shè)施項目運用中存在許多問題:政府角色難以轉(zhuǎn)變;私人部門由于資信問題融資存在障礙;相關(guān)法律框架不健全,如缺少一個全國性的負責PPP模式的機構(gòu)和一部適用于PPP模式的國家級法規(guī);風(fēng)險管理困難,風(fēng)險分攤機制不完善;公共產(chǎn)品價格難以確定;一些地方政府盲目承諾投資回報率;缺乏專業(yè)化的機構(gòu)和人才等。

針對以上問題,結(jié)合國內(nèi)存在的客觀現(xiàn)實因素和條件,本文提出以下幾點對策:

(一)縮小公私雙方建設(shè)經(jīng)營理念的差異

政府部門進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是從公益的角度出發(fā),為了滿足最終用戶需要,導(dǎo)致初始投資大,企業(yè)經(jīng)營成本高,項目難以達到預(yù)期效益。私營企業(yè)從商業(yè)運作的角度出發(fā),更愿意根據(jù)項目收益情況逐步擴大項目規(guī)模,重視項目經(jīng)濟效益。如何將政府服務(wù)的公益性和私營部門的盈利性有效結(jié)合是PPP項目成功的重要因素,對此,政府應(yīng)該積極吸取國外PPP項目的經(jīng)驗與教訓(xùn),適應(yīng)自身角色的改變,遵守市場經(jīng)濟規(guī)則,按照合同進行項目安排和責任分擔,探索適合我國具體國情的PPP項目應(yīng)用模式。

(二)多渠道融資降低融資成本

目前我國基礎(chǔ)設(shè)施項目在境內(nèi)融資的主要渠道是商業(yè)銀行貸款和上市籌資,融資渠道窄,成本高,對PPP項目發(fā)展不利。為保證項目順利實施,可考慮多渠道融資來降低融資成本。

放松對國家政策性銀行貸款和外國政府貸款的使用限制。由于對私營資本發(fā)展的某些政策限制,使得由私營企業(yè)參與的PPP項目很難使用條件優(yōu)惠的國家政策性銀行貸款和外國政府貸款。雖然國家已經(jīng)確定:“根據(jù)‘十五綱要合理利用外國政府貸款的總體要求,在規(guī)范擔保方式的條件下,允許境內(nèi)各類企業(yè)(包括外商投資企業(yè)和私營企業(yè))借用外國政府貸款”,但目前尚未有明確的法規(guī)指導(dǎo),在實際運作過程中仍有許多困難,如項目分類、擔保手續(xù)等的確定,這些問題不解決,對于推動PPP項目的實施利用優(yōu)惠貸款將仍停留在紙面上。

允許保險基金、社?；?、住房基金等大型基金投資基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目。PPP項目投資周期長、回報穩(wěn)定,適合上述基金投資。如果國家對上述基金的投資限制放寬,不僅改善基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目資金不足的局面,還能緩解這類基金的經(jīng)營壓力。

將證券市場的有關(guān)政策向基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)傾斜。基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)市場需求穩(wěn)定,行業(yè)風(fēng)險小,投資穩(wěn)定且成長性較好,在政府給予一定扶持的條件下,具有很高的長期投資價值。政府可將證券業(yè)的發(fā)展與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來,為資本市場與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)連接搭建平臺,利用資本市場盤活基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域龐大的國有資產(chǎn),并引入增量資金以求發(fā)展。

(三)對現(xiàn)行法律法規(guī)進行補充完善

我國沒有直接針對PPP項目的法律法規(guī),甚至國際上PPP項目融資的一些慣例和做法與我國現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突。我國PPP項目實施的法律法規(guī)存在以下問題:

現(xiàn)行法規(guī)法律層次較低、內(nèi)容簡單,存在立法空白。PPP項目是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及面廣,參與部門多,法律關(guān)系復(fù)雜,需要系統(tǒng)的法律法規(guī)對其加以規(guī)范。我國現(xiàn)有相關(guān)法律文件除了大多數(shù)層次、地位較低,有的文件內(nèi)容簡單,大部分內(nèi)容僅僅是針對建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓(BOT)項目制定的,未能涵蓋PPP項目融資模式運作過程中的許多具體問題,如特許授權(quán)采用何種形式、政府如何扶持、特許授權(quán)文件與其他合同的關(guān)系、項目運作過程中的風(fēng)險管理等等。

現(xiàn)行法規(guī)不支持政府對項目采取明顯扶持措施,制約了PPP模式的發(fā)展。在PPP項目實施過程中,政府的扶持和積極參與是項目成功的關(guān)鍵。政府為PPP項目融資提供一定程度的借貸、外匯兌換率及最低經(jīng)營收入擔保,盡管會使自身承擔一定的風(fēng)險,卻可以有效地刺激融資。

國外成功的PPP項目大多離不開政府的扶持,但我國現(xiàn)行的法律法規(guī)不支持政府對項目采取扶持措施。不過近幾年來,一些地方政府的具體操作中對此已有所突破。

對國內(nèi)民間資本的開放與支持亟待加強和明確。我國現(xiàn)行法律法規(guī)大多針對外資,雖然從2002年開始情況有所改觀,但民間資本在參與PPP項目方面依然面臨政策、政府觀念方面的阻礙,需要政府出臺有關(guān)政策給予明確支持。

針對PPP項目的特點對現(xiàn)行法律法規(guī)進行補充完善,使之與國際接軌,創(chuàng)造有利于促進民間資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的制度環(huán)境。

(四)制定完善的內(nèi)外資源整合規(guī)劃

私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),屬于商業(yè)利益與公共服務(wù)的結(jié)合。對大部分政府部門來說,PPP模式運用乃創(chuàng)新事務(wù),在執(zhí)行過程中需要進行內(nèi)外整合協(xié)調(diào)以及財務(wù)、法律等方面的專業(yè)決策。同時,為確保公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品質(zhì)量,從政策制定、執(zhí)行以及后續(xù)監(jiān)管都要有完整規(guī)劃,這對政府部門來說也是挑戰(zhàn)。

(五)PPP成功的其他必要條件

確定項目優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略,在項目初選階段對其進行商業(yè)可行性初始評估,這對政府招標定價和企業(yè)是否選擇投資都有重大現(xiàn)實意義;專業(yè)的機構(gòu)和具備相關(guān)知識技術(shù)的工作人員。PPP在我國的應(yīng)用時間較短,實踐經(jīng)驗欠缺,政府部門要加強相關(guān)方面人才培養(yǎng)和建立專業(yè)機構(gòu);交易流程的標準化。比如說在項目經(jīng)營過程中定時檢驗采購的公共機構(gòu)能否在合同有效期內(nèi)承受可能的債務(wù),起到實時監(jiān)控的作用。

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