劉佳杰

摘要:為了加快推進老工業(yè)基地全面振興,遼寧實施的突破遼西北戰(zhàn)略推動了少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。遼西北民族自治地方財政轉(zhuǎn)移支付制度有其自身特點,在增強民族地區(qū)財力、緩解民族地區(qū)財政困難、均衡地區(qū)間財力等方面發(fā)揮了重要作用。在分析遼西北少數(shù)民族地區(qū)財政現(xiàn)狀基礎(chǔ)上,就轉(zhuǎn)移支付存在的問題提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞:遼西北民族地區(qū);財政轉(zhuǎn)移支付;發(fā)展戰(zhàn)略

中圖分類號:F812.7文獻標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)15-0017-03

傳統(tǒng)意義上遼西地區(qū)是指遼寧遼河平原以西,與內(nèi)蒙古、河北接壤的遼寧西部地區(qū)。在行政區(qū)劃上包含了遼寧西部地區(qū)的錦州、朝陽、阜新、葫蘆島四市。而內(nèi)蒙古赤峰、河北承德、秦皇島市山海關(guān)區(qū)由于歷史上有著共同的行政區(qū)劃,也可以從地理概念上屬于遼西。如今,遼西北地區(qū)(阜新、鐵嶺、朝陽)是遼寧區(qū)域經(jīng)濟的重要組成部分,民族地區(qū)主要指阜新市的阜新蒙古族自治縣(阜蒙縣)及朝陽市的喀喇沁左翼蒙古族自治縣(喀左縣)。

影響遼西民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的因素頗多,主要是受自然、經(jīng)濟、民族等諸多因素制約。主要表現(xiàn)在:

1.生態(tài)環(huán)境及氣候條件惡劣,干旱少雨,耕地沙漠化、鹽漬化嚴重。雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)“十年九旱”,農(nóng)民依然靠天吃飯。

2.遼西北地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理,城市化水平低。遼西北地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重于一產(chǎn),阜蒙、喀左2007年一產(chǎn)比重分別為51.7%、29.8%,遠遠高于全省平均水平(10.3%)。產(chǎn)業(yè)畸形不利于結(jié)構(gòu)調(diào)整,同時也不利于二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。城市化水平低主要是二三產(chǎn)業(yè)的增加值所占GDP比重持續(xù)偏低。2007年,阜蒙、喀左二產(chǎn)增加值所占GDP比重為27.6%、46.2%,分別低于全省平均水平的25.5、6.9個百分點。從三產(chǎn)看,差距依舊明顯,與全省平均水平相差14.2個百分點。由于民族地區(qū)小城鎮(zhèn)少,檔次低,吸納人口能力就差,小城鎮(zhèn)的二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展更停滯不前,很難發(fā)揮其輻射和帶動作用。

3.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平程度低,社會化服務(wù)體系不健全。近些年來,遼西北民族地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化有所發(fā)展,但生產(chǎn)規(guī)模、集約化水平較低,經(jīng)紀(jì)人數(shù)量少、素質(zhì)低,農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)規(guī)模小,缺乏具有輻射力的龍頭企業(yè)。同時,農(nóng)村社會化服務(wù)體系不健全,專業(yè)協(xié)會稀缺且?guī)缀醪话l(fā)生作用,基層農(nóng)村技術(shù)推廣困難大,嚴重束縛了整個遼西北民族農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

4.民族、宗教特殊因素是其他地區(qū)鮮有的。主要表現(xiàn)在用于少數(shù)民族特殊生活用品的生產(chǎn)銷售補助支出、日常民族性事務(wù)及各種宗教活動的開支上。

1.有利于民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。工業(yè)現(xiàn)代化的過程,是基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的過程,基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)反映著該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平,是地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的首要前提。同其他民族地區(qū)類似,遼西民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后一直是制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”,投資利益的外溢性及民族地區(qū)經(jīng)濟的滯后性使民族地區(qū)關(guān)聯(lián)效益流失嚴重。因此,國家通過財政轉(zhuǎn)移支付來解決民族地區(qū)自身項目的資金需求。遼寧省緊密結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需要,通過建設(shè)陸續(xù)開通的錦朝、錦阜、沈彰、鐵朝等線路,顯著增強省內(nèi)三大經(jīng)濟板塊之間和各自區(qū)域內(nèi)部的交通服務(wù)保障能力。最大限度地享用民族地區(qū)開發(fā)的政策優(yōu)惠加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),不僅極大改善了少數(shù)民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件,而且還帶動了地方的經(jīng)濟社會發(fā)展。

2.有利于民族地區(qū)社會公益事業(yè)的發(fā)展。眾所周知,遼西北民族地區(qū)無論是財政收入的規(guī)模,還是人均財政收入,均低于全省平均水平。2007年,阜蒙縣財政收入是16 442萬元,喀左縣15 786萬元,均遠遠低于全省44個縣(市)36 132萬元的平均水平。過低的財政收入制約了當(dāng)?shù)厣鐣媸聵I(yè)的發(fā)展,致使民族地區(qū)教育水平落后,社會公共產(chǎn)品供給嚴重短缺,影響了社會的穩(wěn)定。一定時期公共產(chǎn)品的供需矛盾如不解決,將有擴大趨勢。因此,遼寧省已經(jīng)從今年開始對遼西北三市一般性轉(zhuǎn)移支付補助在當(dāng)年補助系數(shù)基礎(chǔ)上提高1個百分點,增加一般性轉(zhuǎn)移補助。

3.有利于民族地區(qū)社會保障能力的增強。民族地區(qū)的社會保障范圍相對而言更加寬泛,既有社會保險、救濟、福利、撫恤等共性,又有包括救濟、開發(fā)等內(nèi)容的個性。雖然各級政府增強了保證能力的多樣性,但客觀上也造成了保障資金與因經(jīng)濟制約形成的保障資金供需失衡的矛盾。阜蒙、喀左縣社會保障體系在遼寧省財政的支持下得以發(fā)展,但依然無法回避體系不健全、資金鏈短缺等問題。鑒于民族地區(qū)社會保障體系的現(xiàn)狀與財力,遼寧省委增加了財政對社會保障的投入,擴大了民族地區(qū)基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和基本醫(yī)療保險覆蓋面。

1.依賴性。遼西北民族地區(qū)自然環(huán)境惡劣,水土流失嚴重,自然環(huán)境無形加大了民族地區(qū)行政管理成本。同時,它們同處于遼寧最落后地區(qū),經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱,企業(yè)競爭力及生產(chǎn)效益低下,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理,財政收支矛盾突出。分稅制后財政統(tǒng)一集中安排,加劇了財力不足,此后盡管有減免地方稅收政策陸續(xù)出臺,地方財政“出票子”[1]又使民族區(qū)域自治地方財政雪上加霜,部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政甚至難以維系。這就使少數(shù)民族區(qū)域自治地方在財政上要更依賴于轉(zhuǎn)移支付的資金支持。以喀左縣為例,僅2006年,上級補助收入35 264萬元,2007年達52 397萬元[2],財政補助呈逐年擴大趨勢。

2.獨享性。遼寧省委、省政府在財政轉(zhuǎn)移支付方面給予了民族地區(qū)一定的政策傾斜:2003年,遼寧對阜蒙、喀左縣制定了省級財政共享收入增量返還等八項扶持政策;2005—2007年間,對少數(shù)民族地區(qū)參與分享的個人所得稅15%部分和房產(chǎn)稅50%部分,以2004年為基期年,基定比增量部分由省級財政統(tǒng)一返還。同時,從2005年起,實行省級補助資金直撥到縣級財政的管理方式,部分支付補助、專項撥款補助,實現(xiàn)了省對縣的直接撥款、直接補助;2006年開始,對包括少數(shù)民族自治縣的其他貧困縣一般性轉(zhuǎn)移支付提高了5%的補助系數(shù)。

1.財政轉(zhuǎn)移支付的公平性、特殊性未充分發(fā)揮。體現(xiàn)公平性、照顧特殊性是財政轉(zhuǎn)移支付制度的重要性質(zhì)[3]。轉(zhuǎn)移支付制度是國家意志的體現(xiàn),是國家通過財政手段調(diào)節(jié)地區(qū)間收入分配、構(gòu)建和諧社會的重要手段。因此,完善轉(zhuǎn)移支付制度首先要體現(xiàn)公平性;對于一個國家來說,老區(qū)、邊區(qū)、貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)是特殊群體,應(yīng)確定不同的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)?，F(xiàn)有財政轉(zhuǎn)移支付制度中“存量不變、增量調(diào)整”和稅收返還不封頂?shù)淖龇▽ι贁?shù)民族地區(qū)極為不利。遼西民族地區(qū)稅收返還及專項撥款所占比重依然較大,一般性轉(zhuǎn)移支付具有地區(qū)平衡功能,所占比重偏小反而失去了均衡功能。在基數(shù)法前提下,稅收返還沒有同公共服務(wù)均等化掛鉤,依舊以來源地為分配原則;專項撥款相當(dāng)一部分幾乎采用基數(shù)分配,只增不減,地區(qū)差距無形中被拉大。少數(shù)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付支持力度不夠,享有的公平性及特殊性未得以真正體現(xiàn)。遼西北少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱,企業(yè)普遍規(guī)模小、經(jīng)濟效益差,因而稅收返還基數(shù)小,而且財政收入增長緩慢,稅收返還比例逐年下降。

2.民族自治地區(qū)財政風(fēng)險凸現(xiàn)

在分稅制模式下的地方財政收入包括地方政府收入和中央與地方共享收入中按比例歸還地方的兩部分。遼西北民族地區(qū)作為遼寧省欠發(fā)達地區(qū),自我積累與發(fā)展的能力相對較差。同時,自然條件較為艱苦,財政支出成本相對較高。分稅制后,民族地區(qū)財政收支差額逐漸擴大,財政赤字嚴重。2007 年, 阜蒙縣一般預(yù)算收入完成1.6億元,占阜新市的財政收入11.0億元的14.5 %;人均財政收入為7 942.6元,縣市財政收入僅占全市GDP 比重的3.8 %,財政預(yù)算收支差額達72 379萬元;同期的喀左縣財政預(yù)算收支差額達51 020萬元。

3.轉(zhuǎn)移支付本身還需完善健全。依照國外慣例,分稅制后的政府間轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)調(diào)節(jié)政府之間縱向與橫向的財政不平衡。但在遼寧省分稅制建立初期,調(diào)整各地區(qū)尤其是少數(shù)民族地區(qū)的既得利益很困難,省財政轉(zhuǎn)移支付的財力也有限。因此,在轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計方面,還面臨諸多問題。過渡期間的立法保障、轉(zhuǎn)移支付公式和撥款方式的科學(xué)化與規(guī)范化亟待建立。轉(zhuǎn)移支付形式多而混雜,資金分配缺乏科學(xué)依據(jù),分配透明度不高、集中下級財力但忽視下級轉(zhuǎn)移支付,財政風(fēng)險顯現(xiàn)等一系列問題導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)地方稅收入總量較小,占地方財政收入或GDP的比重偏低,調(diào)控力度不強。特別是在部分偏遠民族地區(qū),由于經(jīng)濟落后、財政收入規(guī)模小,按照方案計算根本得不到補助或補助甚少;部分針對落后縣鄉(xiāng)特別照顧的辦法,也只是權(quán)宜之計,缺乏科學(xué)與規(guī)范性。

4.轉(zhuǎn)移支付資金配置方式滯后。分稅制后,增值稅、資源稅及證券交易稅作為共享稅引發(fā)了地區(qū)間的利益沖突和稅源爭奪問題。以增值稅為例,盡管阜蒙縣增值稅從2003年的601萬元增至2007年的16 442萬元,年均增長達93.8%,依然存在稅負轉(zhuǎn)移問題,地區(qū)差距不可避免。同時,增值稅以增值額為課稅對象,少數(shù)企業(yè)為轉(zhuǎn)讓價格、降低成本,變相實現(xiàn)增值額,造成少數(shù)民族地區(qū)稅源混亂。此外,自上而下的縱向逐級傳遞式轉(zhuǎn)移支付路線使資金鏈拉長,促發(fā)了轉(zhuǎn)移支付過程中的資金沉淀,加劇了民族地區(qū)縣鄉(xiāng)一級的財政困難。

5.尚無科學(xué)合理的評估監(jiān)督體系。少數(shù)民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付大多屬于地方性事務(wù),運行過程中部分地區(qū)存在立項審批不規(guī)范、項目的確定和范圍選擇不合理、使用缺乏事權(quán)依據(jù)等問題,隨意性大,分配過程不透明,違背專款專用原則。同時缺乏有效穩(wěn)健的指標(biāo)測評體系,也缺乏完整而系統(tǒng)的數(shù)據(jù),這使得對當(dāng)前的決策和未來的判斷,缺乏科學(xué)的依據(jù)。同時,目前還沒有針對遼寧少數(shù)民族自治地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的法律條文來確定轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)、模式及監(jiān)督,保證轉(zhuǎn)移支付資金在合理的軌道上使用和運行也就無從談起。

1.建立健全對民族自治地方的民族優(yōu)惠政策和其他政策性轉(zhuǎn)移支付,大力發(fā)展民族地區(qū)縣域經(jīng)濟。阜蒙、喀左兩少數(shù)民族自治縣距省會偏遠,行政成本客觀增大,貧困人口多、城鎮(zhèn)化水平低、工商業(yè)不發(fā)達、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、交通不便,屬“老、少、邊、窮”等為一體的貧困地區(qū),這就構(gòu)成了轉(zhuǎn)移支付需照顧的特殊性因素。分稅制下的稅收返還制度具有明顯維護利益的傾向性,轉(zhuǎn)移支付的公平性在民族自治縣難以體現(xiàn)。為了體現(xiàn)對民族地區(qū)的特別照顧以及為民族地區(qū)的宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣和特有的語言文字、教育、衛(wèi)生、宣傳等特殊支出需要提供資金保障,要建立健全對民族自治地方的民族優(yōu)惠政策和其他政策性轉(zhuǎn)移支付,彌補因特殊支出所引起的相對較高的公共服務(wù)成本。增加對民族自治地方的政策性轉(zhuǎn)移支付,是貫徹落實國家民族政策,體現(xiàn)對少數(shù)民族關(guān)懷、照顧的客觀需要。隨著遼寧財政實力的逐步增強,加大向欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度,實現(xiàn)財政分配的公平性成為可能。民族地區(qū)財政貧困的根源在于經(jīng)濟發(fā)展水平的落后。發(fā)展壯大民族經(jīng)濟,擴大稅源是解決財政問題的根本途徑。要依托自身的區(qū)位優(yōu)勢和鄉(xiāng)土資源優(yōu)勢,發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟。充分運用財政調(diào)控手段,支持縣域經(jīng)濟規(guī)模以下工業(yè)發(fā)展。調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu),支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,積極引導(dǎo)第三產(chǎn)業(yè),拓展新的空間和新的經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域,增強財政貢獻能力。

2.建立規(guī)范的對民族自治地方財政轉(zhuǎn)移支付制度的基本框架?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第62條規(guī)定,“隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長,上級財政逐步加大對民族自治地方財政轉(zhuǎn)移支付力度。通過一般性財政轉(zhuǎn)移支付、專項財政轉(zhuǎn)移支付、民族優(yōu)惠政策財政轉(zhuǎn)移支付以及國家確定的其他方式,增加對民族自治地方的資金投入,用于加快民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展和社會進步,逐步縮小與發(fā)達地區(qū)的差距?！盵4]這就為建立規(guī)范的對民族自治地方財政轉(zhuǎn)移支付制度提供了基本框架。通過對遼西北民族地區(qū)的一般性財政轉(zhuǎn)移支付,保障民族自治地方財政預(yù)算,滿足地方政府履行職能的基本支出需要,保證了民族自治地方公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。在對民族地區(qū)的專項財政轉(zhuǎn)移支付的同時,要采取配套補助和非配套補助兩種形式,保證對民族自治地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及教育、科技、扶貧、社會保障、農(nóng)業(yè)開發(fā)等重要事業(yè)發(fā)展的投入。

3.加大對遼西北民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的力度,拓寬轉(zhuǎn)移支付渠道。通過增量分配逐步擴大到適當(dāng)調(diào)整存量分配的方式,加大中央財政對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額,改變現(xiàn)有專項撥款主要集中于遼寧較發(fā)達地區(qū)的現(xiàn)狀。加大專項撥款對遼西北經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的義務(wù)教育、地方基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)化及抗旱等方面的投入,對民族地區(qū)困難較大的專項撥款要求配套比率的規(guī)定。首先,確保具有外溢性的公共服務(wù)或設(shè)施才適用要求地方配套的規(guī)定;其次,具有同等外溢程度的服務(wù)或設(shè)施,針對民族地區(qū)的配套要求應(yīng)相對降低,以適應(yīng)其財力的實際狀況,防止地方為拿到國家的財政轉(zhuǎn)移支付資金而欺上瞞下。通過沈陽、大連對阜新、朝陽的強市幫扶,努力實現(xiàn)優(yōu)勢互補、利益共贏。對于屬于上級委托事項的專項轉(zhuǎn)移支付資金分配數(shù)額,應(yīng)根據(jù)委托事項的直接成本計算確定;無配套條件要求的專項轉(zhuǎn)移支付資金分配數(shù)額,要按照各種保障性公共物品提供水平達到標(biāo)準(zhǔn)時的缺口數(shù)量和受援地區(qū)該項公共物品的單位成本計算得出;有配套條件的專項轉(zhuǎn)移支付資金分配數(shù)額的計算,不僅要測算出受援地區(qū)改善公共物品需要提供資金的總量,還要根據(jù)受援地區(qū)不同的人均財力水平確定有差別的資金配套比例。

4.進一步完善與健全民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付制度具有比較明顯的政策性特征,又有宏觀調(diào)控促進區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展的功能。首先,在新的財政轉(zhuǎn)移支付制度中,通過“因素法”(民族地區(qū)的人口、人均國民生產(chǎn)總值、地理、資源等各類因素)確定少數(shù)民族地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)收支,均衡撥款數(shù)量。提高財政轉(zhuǎn)移支付的透明度、可預(yù)見性,提高財政管理的科學(xué)化程度。要改革現(xiàn)有的財政支付結(jié)構(gòu),建立以無條件撥款為主、有條件撥款為輔的支付結(jié)構(gòu)。其次,要理清各級政府的事權(quán)與財權(quán),劃分政府間支出責(zé)任,清理和壓縮專項轉(zhuǎn)移支付,嚴格審批程序,控制資金規(guī)模,規(guī)范分配辦法。明確各級政府職權(quán)范圍的同時,還要兼顧效率和公平原則:即凡是對流動性生產(chǎn)要素的課稅,具有再分配和經(jīng)濟穩(wěn)定功能的稅收歸入中央稅;對流動性弱的生產(chǎn)要素的課稅可歸為地方稅,使用費根據(jù)受益范圍分屬于各級政府。按照建立公共財政的要求,清晰劃分財政支出功能,糾正財政供給“越位、缺位、錯位”現(xiàn)象。最后,建議出臺相關(guān)民族區(qū)域自治法律,對財政轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)、資金來源、核算標(biāo)準(zhǔn)、分配程序、管理責(zé)任等明確界定,加強管理手段,將這些資金納入轉(zhuǎn)移支付體系中,并通過法律等制度化的方式,嚴格制定科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和支付方式。彌補民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支出的缺陷,從社會保障、國債支出、財政補貼、稅式支出等各方面完善民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度。

參考文獻:

[1]王勝章.民族自治地方政府公共服務(wù)建設(shè)思考[J].思想戰(zhàn)線,2006,(4).

[2]李天龍.喀左蒙古族史略[M].沈陽:遼寧民族出版社,2008.

[3]江恩達,王小平.完善轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)突出“六性”[J].經(jīng)濟研究參考,2006,(78).

[4]中共中央,國務(wù)院.中華人民共和國民族區(qū)域自治法[Z],2001.

[責(zé)任編輯王建國]