張建朝

摘要:行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政管理的客觀需要,它的存在有效地提高了行政效率。然而,其自身固有的特性和缺陷又決定了對其進(jìn)行控制的必要,以達(dá)到行政法治的目的。行政程序可以彌補成文法的不足,對行政自由裁量權(quán)具有規(guī)范、均衡公正與效率的價值,對促進(jìn)行政自由裁量權(quán)合理運行具有積極的意義。

關(guān)鍵詞:行政程序;行政自由裁量權(quán);程序公正;效率

中圖分類號:D73/31文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)15-0248-02

一、行政自由裁量權(quán)存在的必要性

所謂自由裁量權(quán),有的學(xué)者認(rèn)為,“凡法律沒有詳細(xì)規(guī)定,行政機(jī)關(guān)在處理具體事務(wù)時,可以依照自己的判斷采取適當(dāng)?shù)姆椒?是自由裁量的行政措施?！盵1]有的學(xué)者認(rèn)為,“行政機(jī)關(guān)在法律明示授權(quán)或消極默許的范圍內(nèi),基于行政的目的,自由斟酌,自由選擇而做出一定的具體行政行為?！盵2]從各個學(xué)者的表述中不難看出:他們對行政自由裁量權(quán)的內(nèi)涵理解是一致的,即行政主體在權(quán)限范圍內(nèi),行政權(quán)力缺乏羈束性情況下,便宜行使的權(quán)力。但對行政自由裁量權(quán)的外延范圍確定持有不同的觀點,即有的學(xué)者將其限定在執(zhí)法領(lǐng)域,有的將其擴(kuò)展到立法領(lǐng)域,有的則沒有明確說明。在此,筆者將行政自由裁量權(quán)限定于執(zhí)法領(lǐng)域,將其運行作為一種具體行政行為來研究。在實踐過程中其積極意義主要表現(xiàn)如下:

1.行政管理對象的廣泛性、復(fù)雜性以及環(huán)境的多變性是其存在的前提。新世紀(jì)的到來,經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn),科學(xué)技術(shù)日新月異,從各個領(lǐng)域深刻地影響、改變了社會的生產(chǎn)生活方式,使得行政管理活動的范圍與強度不再局限于傳統(tǒng)的領(lǐng)域中,進(jìn)而滲透到社會管理的方方面面。面對紛繁復(fù)雜、急劇變化的社會環(huán)境,行政管理的專業(yè)性、技術(shù)性日益增強。因此,在事實上和法律上必須承認(rèn)行政主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自行判斷、自行選擇和自由決定以作出公正而恰當(dāng)?shù)木唧w行政行為的權(quán)力,即行政自由裁量權(quán)[3]。

2.彌補成文法不足,實現(xiàn)行政管理高效率的訴求,離不開行政自由裁量權(quán)。由于成文法僅為原則性、大綱性的規(guī)定,條文有限;也因為立法機(jī)關(guān)并非常年開會,立法程序繁瑣,法律一旦規(guī)定,不便輕易修改,具有相當(dāng)?shù)墓潭ㄐ訹4]。但是,社會現(xiàn)象復(fù)雜多變,新事物、新現(xiàn)象層出不窮,有限而固定的成文法很難適應(yīng)實際生活的需要。同時,法治和高效的原則又不容放棄,要充分調(diào)動執(zhí)法者的積極性、主動性、創(chuàng)造性,面對復(fù)雜多變的社會現(xiàn)象作出迅速的反應(yīng),就必須保證行政執(zhí)法者在合法的前提下享有廣泛的行政自由裁量權(quán),彌補成文法的局限性,提高行政管理效率。

二、行政自由裁量權(quán)的負(fù)效應(yīng)

任何事物都是一分為二的,一方面,行政自由裁量權(quán)彌補了成文法的不足,提高了行政管理效率;另一方面,廣泛的行政自由裁量權(quán)的行使,在缺乏程序約束及必要的監(jiān)督下,導(dǎo)致了行政自由裁量權(quán)的濫用,對行政法治構(gòu)成威脅。其具體表現(xiàn)在:

1.濫用職權(quán)。行政主體行使職能時,出于非正當(dāng)?shù)哪康?背離法律、法規(guī)的原則和精神,“形神分離”式的執(zhí)法。(1)以全謀私,在實施具體行政行為時,利用職權(quán)實現(xiàn)個人的目的,為自己及相關(guān)利害人謀私。(2)武斷專橫,在執(zhí)行任務(wù)時,恣意武斷,不考慮實際情況的可行行性,輕率地作出處理決定。(3)具體方式的濫用,如濫用、亂用刑具,對行政相對人進(jìn)行威脅、捆打等違法行為。

2.處罰顯失公平。在行使行政自由裁量權(quán)時,違背法治合理性原則,沒有做到公正、客觀、合理。(1)畸輕畸重,指對同一案件而言,行政處罰與行政相對人的違法程度不成比例,情節(jié)輕度,處罰明顯較重;情節(jié)嚴(yán)重的,卻給予了較輕的處罰。(2)同責(zé)不同罰或不同責(zé)同罰,即行政相對人違法責(zé)任相同或相似,處罰卻明顯不一致;而不同違法程度的行政相對人,卻給予了相同程度的處罰,帶有明顯“內(nèi)部裁量”的傾向。(3)由于行政執(zhí)法者對法律的錯誤理解,從而作出不當(dāng)?shù)男姓杂刹昧啃袨椤?/p>

3.具體的行政不作為。即在執(zhí)法實踐中,應(yīng)該采取行政作為的卻沒有采取行動,拖延、拒絕履行法定職責(zé),使行政相對人的權(quán)益處于不確定或危害的狀態(tài)中。其主要存在于二種行政行為:(1)行政許可行為;(2)行政保護(hù)行為。對此二類行為,有點明文規(guī)定了其時限,有點則沒有明確的說明,但無論在任何的情況下,行政主體都應(yīng)該從效率出發(fā),及時、合理地履行職責(zé),保護(hù)相對人的利益。在實踐中,出于某種不正當(dāng)動機(jī),具體行政不作為現(xiàn)象大有存在。

三、行政程序在規(guī)制行政自由裁量權(quán)過程中的價值體現(xiàn)

行政自由裁量權(quán)的運作方式表明,行政自由裁量權(quán)的負(fù)效應(yīng)是因為它的脫軌或逆向運行的結(jié)果。行政程序是為行政權(quán)力運行設(shè)置一種安全的運行模式。“程序的實質(zhì)是管理和決定的非人情化,其一切布置是為了限制恣意,專斷和(任意)裁量。”[5]在行政管理活動實踐中行政程序的價值主要體現(xiàn)如下:

1.保護(hù)行政相對人權(quán)利,保證行政過程公正,實現(xiàn)程序正義。行政程序一旦法律化,行政主體在選擇行為方式、方法、步驟時就必須遵循程序規(guī)定,即按照法定程序的方式、方法、步驟去作為,否則就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任[6]。同時,作為權(quán)力客體的行政相對人有權(quán)力要求行政主體按法定程序作為,從而形成了對正確行使行政自由裁量權(quán)的監(jiān)督,遏制了行政自由裁量權(quán)的濫用,有效地保護(hù)了行政相對人的權(quán)利。

英國有句古老的諺語“遲來的正義為非正義”,行政程序的設(shè)定可以對行政自由裁量權(quán)起到前導(dǎo)控制作用,有效避免了以行政救濟(jì)等方式的事后控制,及時地保護(hù)了行政相對人的權(quán)利,保證了行政過程的公正,實現(xiàn)了程序正義。

2.有效整合行政資源,提高行政效率。管理活動從某種角度可以劃分為二類活動:(1)程序性管理活動,即指有章可循,照章運作便可取得預(yù)想效果的管理活動。(2)非程序性管理活動,即指無章可循,需要邊運作邊探討的管理活動。同時,我們可以充分發(fā)揮主觀能動性對管理活動的規(guī)律加以認(rèn)識把握,把非程序管理活動轉(zhuǎn)化為程序性管理活動,以降低環(huán)境的復(fù)雜性、不確定性對管理活動的沖擊,確保管理活動高效、有序地實現(xiàn)管理目標(biāo)。任何管理活動的實施都需要消耗一定的人力、物力、財力等各方面資源,包括管理本身成本和機(jī)會成本二大部分。行政管理活動也不例外,在資源有限的前提下,行政程序作為行政過程客觀規(guī)律的法律化,以法律的方式規(guī)定了內(nèi)在賦有經(jīng)濟(jì)邏輯和宗旨的方法、方式、步驟,降低了行政成本,實現(xiàn)了對有限資源的有效整合。同時,行政程序?qū)π姓杂刹昧繖?quán)的事前控制,把一切不當(dāng)行政自由裁量行為消滅在萌芽狀態(tài),避免了事后控制,消除了行政自由裁量的錯誤成本,保證了行政活動的確定性,有利于行政管理目標(biāo)的順利實現(xiàn),切實提高行政管理效率。

四、行政程序?qū)π姓杂刹昧繖?quán)規(guī)制制度的建設(shè)

任何行政權(quán)的行使都不能脫離一定事實上的方式、步驟和時限構(gòu)成的時空范圍。因此,沒有行政程序就不存在行政權(quán)具體運作。由于行政自由裁量權(quán)的重要性和內(nèi)容不同,權(quán)利性質(zhì)各異,所以行政自由裁量權(quán)的行使不可能只有一個通用的程序規(guī)則。在此,筆者認(rèn)為,行政程序?qū)π姓杂刹昧繖?quán)規(guī)范制度的構(gòu)建應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行:

1.重視時效制度,發(fā)揮行政程序?qū)π姓杂刹昧繖?quán)效率作用。所謂的時效制度是對行政法律關(guān)系主體雙方的行為給予時間上的限制,以保證行政效率和當(dāng)事人合法權(quán)益的程序制度。各國在行政程序行政立法中都毫無保留地在行政程序各個階段規(guī)定了時效制度。中國也不例外,可見時效制度在行政活動中的重要性,所謂行政效率即行政活動的生命,這么講一點也不夸張。

2.優(yōu)化中立制度,發(fā)揮行政程序?qū)π姓杂刹昧繖?quán)公正作用。自然公正原則重要的信條之一:任何人都不得當(dāng)自己的法官。因此,當(dāng)行政主體在行使行政自由裁量權(quán)時,因其與所處理的法律事務(wù)有利益關(guān)系,為保證實體處理結(jié)果和程序進(jìn)展的公正性,應(yīng)當(dāng)回避。其作為自然正義理論重要原則之一的中立制度對避免行政自由裁量異化,保障公正起著十分重要的作用

3.完善聽證制度,發(fā)揮行政程序?qū)π姓杂刹昧繖?quán)監(jiān)督作用。所謂聽證制度,即行政主體在作出影響行政相對人合法權(quán)益的決定前,由行政主體告知決定理由和聽證權(quán)利,行政相對人隨之向行政主體表達(dá)意見,提供證據(jù),以及行政主體聽取意見,接納其證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度[7]。中國在1996年《行政處罰法》中正式確立了聽證制度,第32條規(guī)定,行政主體對行政相對人實施處罰時,相對人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯,行政主體應(yīng)該認(rèn)真聽取,核實行政相對人提出的事實、理由和論據(jù),采納成立的意見,行政主體不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。

此項制度真正體現(xiàn)了行政相對人的主體性和參與的平等性;同時,對行政機(jī)關(guān)作出公正決定提供了程序保障,通過行政相對人對行政自由裁量權(quán)的監(jiān)督,保證行政自由裁量的合理性。

4.健全信息公開制度,發(fā)揮行政程序?qū)π姓杂刹昧繖?quán)透明作用。信息公開制度是指凡是涉及行政相對人權(quán)利義務(wù)的,只要是不屬于法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)予保密的范圍,都應(yīng)該一律向社會公開,依法允許公眾查詢、復(fù)制。中國的法律法規(guī)尚無對情報公開制度統(tǒng)一、明確、詳細(xì)的規(guī)定,但有關(guān)法律已作了部分規(guī)定,如《中華人民共和國行政處罰法》第4條規(guī)定,對違法行為給予行政處罰的決定,必須予以公布,未經(jīng)公布的決定,不得作為行政處罰的依據(jù)。

此項制度增加了行政透明度,擴(kuò)大了民主參與的途徑,有利地扼制了行政自由裁量權(quán)的濫用和腐敗的產(chǎn)生。

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[責(zé)任編輯陳鳳雪]