孫 倩

摘要難民問(wèn)題在歷史上由來(lái)已久,在法律上有關(guān)難民的世界性定義產(chǎn)生比較晚,并由于難民的不同定義而一直伴隨著爭(zhēng)論,而爭(zhēng)論的背后實(shí)際上就是什么人應(yīng)當(dāng)受到國(guó)際難民體制的關(guān)注。本文指出國(guó)際社會(huì)對(duì)難民關(guān)注中心的轉(zhuǎn)移表明難民這一概念會(huì)隨著時(shí)代的發(fā)展而具有不同的涵義。

關(guān)鍵詞難民 難民標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號(hào):D068 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-346-01

一、有關(guān)難民定義的爭(zhēng)論

難民問(wèn)題在歷史上一直帶有宗教性與政治性,因此,有關(guān)難民的世界性定義出現(xiàn)比較晚。1947年,國(guó)際難民組織的章程將難民界定為“因種族、宗教、國(guó)籍、或政見而害怕遭到迫害、不愿返回其來(lái)源國(guó)的人”。1951年《關(guān)于難民地位的日內(nèi)瓦公約》中規(guī)定,難民適用于下列人員,即“由于1951年1月1日以前發(fā)生的并因有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國(guó)際、屬于某一社會(huì)群體或具有某種政治見解的原因留在其本國(guó)之外,并且由于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿受該國(guó)保護(hù)的人;或者不具有國(guó)籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國(guó)家以外而現(xiàn)在不能或由于上述畏懼而不愿返回該國(guó)的人?！庇纱丝梢?1951年通過(guò)的《關(guān)于難民地位的公約》對(duì)難民適用范圍的規(guī)定顯然較窄,在時(shí)間上只適用于1951年1月1日以前發(fā)生的事件所造成的難民,在地理上也把難民限定在歐洲。而形勢(shì)的發(fā)展表明,難民潮絕不僅是第二次世界大戰(zhàn)及戰(zhàn)后初期的一種歐洲現(xiàn)象,它可能發(fā)生在世界上任何不穩(wěn)定的地區(qū)。為使1951年的公約適用于1951年以后的難民問(wèn)題,1967年,聯(lián)合國(guó)通過(guò)了《關(guān)于難民地位的議定書》。該協(xié)定取消了1951年公約規(guī)定的時(shí)間和空間限制,從而使公約成為真正意義上的世界性公約。

從上述兩個(gè)聯(lián)合國(guó)公約有關(guān)難民的定義可以看出,導(dǎo)致難民產(chǎn)生的原因有五種,即種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一社會(huì)群體、具有某種政治見解。但隨著實(shí)踐的發(fā)展,難民的概念出現(xiàn)了擴(kuò)大的趨向。1969年,出于解決非洲難民問(wèn)題的需要,非洲統(tǒng)一組織制定了《關(guān)于非洲難民問(wèn)題某些特定方面的公約》。該公約承認(rèn)了更加廣義的難民,即認(rèn)為難民的產(chǎn)生不僅僅是政治迫害的結(jié)果,其原因還包括外來(lái)侵略、占領(lǐng)或外國(guó)統(tǒng)治,或是發(fā)生了導(dǎo)致其原籍國(guó)發(fā)生嚴(yán)重動(dòng)亂的事件等。

從上述內(nèi)容可以看出,在確定難民上有兩組不同的標(biāo)準(zhǔn)。一組標(biāo)準(zhǔn)比較嚴(yán)格,它是以一個(gè)人感受到迫害的恐懼為基礎(chǔ)的,1951年聯(lián)合國(guó)《關(guān)于難民地位的公約》和1967年聯(lián)合國(guó)《關(guān)于難民地位的議定書》就是采用的這一標(biāo)準(zhǔn);另一組標(biāo)準(zhǔn)則相對(duì)寬松一些,1969年非洲組織難民公約所采用的這一標(biāo)準(zhǔn)除了包括那些逃離迫害的人之外,還包括那些逃離自然災(zāi)害,外國(guó)干涉以及國(guó)內(nèi)逮捕的人。在實(shí)踐中,這兩組標(biāo)準(zhǔn)都在被使用。發(fā)展中國(guó)家一般愿意依照較為廣泛的定義來(lái)為個(gè)人提供庇護(hù),而發(fā)達(dá)國(guó)家則在其海外援助政策當(dāng)中同時(shí)承認(rèn)這兩種定義。但是,發(fā)達(dá)國(guó)家通常不給那些屬于更廣泛意義上的受迫移民以庇護(hù)——除非尋求庇護(hù)的人來(lái)自臨近的國(guó)家。顯然,發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家在考慮什么樣的人算是一個(gè)難民以及用什么來(lái)保證難民所應(yīng)獲得的保護(hù)與援助這些問(wèn)題上存在一定的沖突。

二、有關(guān)難民定義爭(zhēng)論的原因

難民定義會(huì)有如此多的爭(zhēng)論,癥結(jié)就在于難民的定義關(guān)系到什么樣的人應(yīng)當(dāng)受到國(guó)際難民體制的關(guān)注。為什么對(duì)兩種定義有如此多的爭(zhēng)論呢?一些人認(rèn)為,難民應(yīng)當(dāng)有一個(gè)與1969年非洲統(tǒng)一組織《關(guān)于非洲難民問(wèn)題某些特定方面的公約》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)相一致的統(tǒng)一定義。他們認(rèn)為1951/1967年聯(lián)合國(guó)的定義已經(jīng)過(guò)時(shí),因?yàn)檫@種定義已經(jīng)不再適用于被迫移民的主體。作為證明,有人指出,經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展國(guó)家組織就已經(jīng)采用了更為廣泛的定義,并通過(guò)諸如困難地位,逃離中的人道主義停留,和臨時(shí)受保護(hù)地位等機(jī)制來(lái)實(shí)施。取得上述地位的人數(shù)經(jīng)常超過(guò)那些被承認(rèn)是可憐的難民的數(shù)量。還有人強(qiáng)調(diào)指出,非洲統(tǒng)一組織的定義體現(xiàn)了對(duì)那些在危難之中的人的人道主義關(guān)懷,并給受影響的東道國(guó)作出了更強(qiáng)有力的國(guó)際援助證明,當(dāng)然,這些東道國(guó)大部分是第三世界國(guó)家。

其他人也表達(dá)了對(duì)擴(kuò)大1951年聯(lián)合國(guó)難民定義的關(guān)注。他們認(rèn)為,如果擴(kuò)大1951年聯(lián)合國(guó)的難民定義,那么難民體制的負(fù)擔(dān)將變得非常沉重,而那些真正處于危難之中的人將無(wú)法及時(shí)得到保護(hù)與援助。另有人強(qiáng)調(diào)指出有必要對(duì)保護(hù)與援助作出區(qū)分。他們強(qiáng)調(diào)說(shuō),難民體制的重心必須集中在那些急需國(guó)際保護(hù)的個(gè)人;這并不排除擴(kuò)大對(duì)其他群體的國(guó)際人道主義援助。有人認(rèn)為,達(dá)成一個(gè)新的,更好的,更具政治性的定義并不是問(wèn)題,還強(qiáng)調(diào)說(shuō),“誰(shuí)是受關(guān)注者”是由政治來(lái)決定,所以對(duì)上述問(wèn)題的關(guān)注應(yīng)集中在如何使上述那些人進(jìn)入到政策制定者以及援助機(jī)構(gòu)的視野當(dāng)中,而不應(yīng)集中在對(duì)定義的無(wú)謂爭(zhēng)論上。

申請(qǐng)保護(hù)與援助的人不外乎以下四種:符合1961/1967年聯(lián)合國(guó)有關(guān)難民公約所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的人、大規(guī)模沖突的受害者、逃離惡性體制的人及資源的經(jīng)濟(jì)移民。只有前三種人是國(guó)際移民體制的關(guān)注點(diǎn),并應(yīng)獲得不同程度的保護(hù)與援助。但是,一些因素會(huì)使得上述種類之間的區(qū)別變得模糊。因此,應(yīng)當(dāng)建立起一些新的臨時(shí)保護(hù)機(jī)制來(lái)確保第二種,或有可能第三種人的需求。需要強(qiáng)調(diào)的是,有關(guān)臨時(shí)保護(hù)類型與持續(xù)時(shí)間的國(guó)際或至少是區(qū)域的協(xié)定建立的一個(gè)好處就是國(guó)家就有了相應(yīng)能力來(lái)更有力地確保保護(hù)的“臨時(shí)”性。相應(yīng)地,這樣可以幫助減少現(xiàn)在對(duì)庇護(hù)體制的約束。簡(jiǎn)單地說(shuō),當(dāng)對(duì)上述四種類型間的界限進(jìn)行有效關(guān)注時(shí),這也就明確表明單純改進(jìn)定義并不能解決保護(hù)與援助被迫移民的問(wèn)題。還應(yīng)強(qiáng)調(diào)地是,“解決方法”在根本上需要有更多的政治意向。由此看來(lái),難民定義背后的政治性考慮一直存在,并且影響著國(guó)際社會(huì)成員的態(tài)度。

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