陳 潔

摘要在中國改革三十年不斷推進的過程中,中國的行政管理制度也發(fā)生了天翻地覆的變化。本文從行政法的角度,以網(wǎng)吧的行政許可規(guī)定的轉(zhuǎn)變經(jīng)過為切入點,揭示現(xiàn)階段中國行政許可制度的發(fā)展與不足,由此進一步深層次探討中國完善行政許可等各項行政法制度,遵循行政法基本原則,實現(xiàn)依法行政的現(xiàn)實障礙及解決途徑。

關鍵詞網(wǎng)吧管理 行政許可 依法行政

中圖分類號:C913 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-250-02

縱觀中國的網(wǎng)吧管理發(fā)展進程,可謂蔚為大觀。盡管它作為新興產(chǎn)業(yè)進入中國市場也不過十多年光景,但卻已歷經(jīng)風雨,飽受政策變化的影響。作為網(wǎng)吧入門檻的網(wǎng)吧的行政許可也經(jīng)歷了一系列的政策變化,它從一個側(cè)面反映了中國目前對行政許可制度的認識與態(tài)度,反映了整個中國的行政法治環(huán)境和理念。

一、網(wǎng)吧管理現(xiàn)狀

網(wǎng)吧管理經(jīng)歷了一個從松散到嚴格甚至嚴苛的過程。一開始被定性為新興科技行業(yè)的網(wǎng)吧,享受著低門檻,松管理的待遇,巨大的市場和寬松的環(huán)境一時吸引了諸多加盟者,網(wǎng)吧如雨后春筍般涌現(xiàn)。但2002年北京“藍極速”網(wǎng)吧的一把大火給網(wǎng)吧行業(yè)來了個急剎車,青少年上網(wǎng)、網(wǎng)吧的社會治安、網(wǎng)上違法有害信息等一系列問題受到普遍關注,社會公眾紛紛要求國家整頓網(wǎng)吧市場。決策部門出于強化管理、維護安全的壓力,把原本屬于信息服務業(yè)的網(wǎng)吧劃歸娛樂服務行業(yè)。國務院也公布了《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所管理條例》,從法律上進一步嚴格網(wǎng)吧經(jīng)營許可證審批程序、管理權(quán)限。文化部還發(fā)布了《文化部關于加強互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所連鎖經(jīng)營管理的通知》決定通過發(fā)放全國范圍經(jīng)營的連鎖網(wǎng)吧牌照來規(guī)范管理網(wǎng)吧,停止對單體網(wǎng)吧發(fā)放牌照。2004年在全國網(wǎng)吧專項整治期間,一律停止了審批新的網(wǎng)吧。盡管九部委頒發(fā)的《關于進一步深化網(wǎng)吧管理工作的通知》規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市文化行政部門審批網(wǎng)吧數(shù)量可以根據(jù)本地區(qū)網(wǎng)吧市場形勢制定本地區(qū)網(wǎng)吧總量和布局規(guī)劃,作出了解禁,但進行審批要先取得指標,選擇位置,到市級文化領籌建表,到區(qū)局蓋章;籌建,消防檢查,網(wǎng)監(jiān)檢查,領審批表,區(qū)局,市局蓋章后領取網(wǎng)絡文化經(jīng)營許可證,辦理營業(yè)許可證,難度極大。2007年14部門進一步下發(fā)的《關于進一步加強網(wǎng)吧及網(wǎng)絡游戲管理工作的通知》則規(guī)定2007年全國網(wǎng)吧總量不再增加,各地均不得審批新的網(wǎng)吧。

整體而言,現(xiàn)階段我國的對網(wǎng)吧行政許可制度以行政審批為主,推行連鎖網(wǎng)吧,嚴格限制新增網(wǎng)吧的數(shù)量。嚴格的網(wǎng)吧行政許可制度構(gòu)成了國家管理網(wǎng)吧的一道重要防線。

二、現(xiàn)有管理的行政許可制度分析

這似乎昭示了中國行政許可的特色之路。在新興行業(yè)發(fā)展過程中,由于對其缺乏認識和經(jīng)驗,先采取門檻較低的登記備案制度,隨后因為各種問題的不斷出現(xiàn),逐步提高門檻,進入到一般許可階段,直到特許經(jīng)營這種無以復加的程度,通過嚴格限制行業(yè)準入來加強對行業(yè)的管理,實踐中在一定程度上達到了行政管理的目標。因此增強行政許可的束縛程度這一手段在管理部門心中成了特效藥。

但從行政許可設立的目的、內(nèi)容、功能來看,行政許可制度是為了便于管理,防止危險,發(fā)揮國家宏觀調(diào)控的作用,配置資源,規(guī)范經(jīng)濟社會活動等目的。但便于管理并不意味著代替管理,它只能作為管理的一種手段。目前的政府對網(wǎng)吧設立嚴格的行政許可,實際上也就是以行政許可為主要手段,發(fā)揮事先限制作用,從而減輕政府的事后管理的責任與成本,而實際上這一手段限制了行業(yè)的長遠發(fā)展。且這種管理往往是自欺欺人的,運營商往往想方設法達到事先設定的標準, 而一旦獲得許可開始經(jīng)營管理后,采取種種違法措施降低成本,更增加了危險事故發(fā)生的可能性,行政管理落入了惡性循環(huán)的怪圈。

網(wǎng)吧問題本是一個市場調(diào)節(jié)的范圍,網(wǎng)絡資源本就不屬于稀缺資源,不需要國家過多干預。而且政府部門借以加強許可的依據(jù)也主要為與網(wǎng)吧有關的一系列安全問題,而這主要是由于一些經(jīng)營者素質(zhì)較低和網(wǎng)吧管理監(jiān)督不夠規(guī)范的緣故。但這些都可以通過事后監(jiān)督的機制解決,如加強安全檢查,社區(qū)合作保護未成年人利益,加強與家長的合作,共同監(jiān)督未成年人沉迷網(wǎng)絡問題,嚴格懲辦不良經(jīng)營者等。在網(wǎng)吧發(fā)展過程中,市場應發(fā)揮主要的資源配置作用,國家應處在輔助監(jiān)管的地位,加強對網(wǎng)吧的監(jiān)督檢查力度。市場通過競爭價格機制逐步淘汰小的環(huán)境差的網(wǎng)吧,促使網(wǎng)吧不斷改善自身環(huán)境來吸引人群,增加利潤,實現(xiàn)良性發(fā)展。而國家單方面嚴格限制審批,甚至停止審批來減少網(wǎng)吧的出現(xiàn),只會截斷這一進程,破壞市場運行秩序,促使大量地下黑網(wǎng)吧出現(xiàn),進一步增加安全隱患,同時造成一種不良競爭,阻礙正常網(wǎng)吧的經(jīng)營管理,挫傷他們的積極性,取得適得其反的效果。而目前政府大力鼓勵的大型連鎖網(wǎng)吧,也很難達到設置的目的。在現(xiàn)代的自由經(jīng)濟中,連鎖經(jīng)營模式也是在市場過程中通過優(yōu)勝劣汰的自由競爭自發(fā)形成的,而不能靠政府指令,希圖通過它們整合原有的單體網(wǎng)吧經(jīng)營戶,將其納入到“規(guī)范化管理的連鎖網(wǎng)吧企業(yè)中來”,這一希冀也只是造成了各地網(wǎng)吧牌照的瘋漲和行業(yè)壟斷,經(jīng)驗告訴我們,進入門檻越高,行業(yè)壟斷出現(xiàn)的可能性就越大,健康的競爭秩序越難實現(xiàn);機會的公平永遠是所有公平的源頭。同時政府嚴控牌照,就為權(quán)力尋租和權(quán)貴資本的出現(xiàn),埋下了隱患,從而加劇了網(wǎng)吧管理的難度。

另一方面,這種行政許可設置是嚴重違背行政法的基本原則的,損害了行政相對人的利益。面對各項網(wǎng)吧管理問題,國家基于情勢變更調(diào)整政策,不斷變更對網(wǎng)吧行政許可要求,限制甚至停止頒發(fā)許可證,把原本屬于信息服務業(yè)的網(wǎng)吧劃歸娛樂服務行業(yè),大幅了營業(yè)稅提高。對于申請和已經(jīng)拿到許可證的相對人來說,頒發(fā)許可證是授益性的公權(quán)力行為,他們已經(jīng)按照前期的規(guī)定作出了努力,安排了自己的經(jīng)營活動,行政許可要求的變更給他們造成了不可預期的損害。少數(shù)黑網(wǎng)吧的違法行為并不能影響他們行為的合法性,相對人的合理的信賴利益必須得到保護。這些從事合法申請經(jīng)營的相對人的私人利益的存在并不影響公共利益,而行政機關根據(jù)情勢變更而采取的一刀切政策也未能達到保護公共利益的初衷?；谛褋砝姹Ｗo原則,對原有網(wǎng)吧經(jīng)營者的利益要給予存續(xù)保護,維持其原有法律狀態(tài)。即使必須做出調(diào)整,也要給予相對人一定的補償。但在實踐中,文化管起網(wǎng)吧像是在整頓傳播淫穢音像制品,公安管起網(wǎng)吧像是在查抄賣淫嫖娼,網(wǎng)吧就這樣一直被定位在被“專項整治”的一種弱勢地位下 ,更談不上合法利益的保護了。無論是與其他行業(yè)還是行業(yè)內(nèi)部相比,網(wǎng)吧一直在歧視中成長,得不到平等的保護。

同時,這一行政行為也不符合比例原則的要求,比例原則包括適當性原則、必要性原則和利益衡量原則。如上所言,對網(wǎng)吧行政許可的嚴格化并沒有達到行政機構(gòu)預先設定的目的,解決網(wǎng)吧安全問題,反而催生了其他的嚴重隱患問題,不符合適當性原則;從必要性原則看,在解決這一問題時,與加強行政許可相比,通過事后監(jiān)督的方法,可以減小對公民權(quán)利的損害,但現(xiàn)實中仍過分依賴于行政許可的使用;且從總體上來說,行政機關沒有做好利益衡量,將公共利益夸大化,忽視對私人利益的保護,為實現(xiàn)其管理目標過多地損害了私人利益。

三、制度背后的探究

長久的國家集體至上的理念,且法律對公共利益的界定不明,更使得公共利益范圍和重要性被夸大,而公民的個人利益卻得不到重視和有效的保護。且父母官的思想和政府機關及其公務員自身素質(zhì)問題,又讓行政機關出現(xiàn)了懶政的現(xiàn)象,只要不出現(xiàn)問題,就不加重視、疏于管理,而各種行政手段也是以如何方便行政機關應用,減輕其責任與負擔為依據(jù),缺乏長遠的規(guī)劃與智慧。同時各部門間缺乏良好的協(xié)調(diào)機制,形成了相互扯皮的現(xiàn)象。如在網(wǎng)吧獲取營業(yè)執(zhí)照時,工商部門要求其獲得消防許可,而消防部門則要求申請人必須先獲得營業(yè)執(zhí)照才能獲取消防方面的許可。行政部門利益化,害怕承擔責任,最終將問題轉(zhuǎn)嫁給公民,大量增加社會行政成本。

另一方面,長久以來的計劃經(jīng)濟體制,使得政府養(yǎng)成了處處主動干預經(jīng)濟的習慣,形成了出現(xiàn)問題就下猛藥大力治理,正如八九十年代的嚴打政策一樣,再加上自身法制觀念的淡薄,雖然基于良好目的,但各種手段采用起來卻已變得扭曲了,且管理手段過分強調(diào)短期效果,邁入松散管理—問題出現(xiàn)—嚴厲打擊的惡性循環(huán),出現(xiàn)為了管理而管理的異化行政。且由于政府缺乏智慧行政、衡量行政的理念,忽視社會的智力庫和真正的民眾呼聲,無法有效的平衡公益與私益,實現(xiàn)為民行政的目標。

四、結(jié)語

曾有消息傳出文化部正醞釀放開牌照,連鎖網(wǎng)吧將不再得到更多政策的扶持,逐步放開對單體網(wǎng)吧的許可證批準?？磥硇姓C關也在逐步考慮走向理性行政。當今的時代是信息的時代,盡管互聯(lián)網(wǎng)技術已大面積普及,但仍存在著城鄉(xiāng)的使用差異,網(wǎng)吧仍有其存在的必要性,現(xiàn)階段應放寬對網(wǎng)吧的限制,恢復一般許可的審查,待條件逐步成熟后,可采用登記備案制,充分發(fā)揮事后監(jiān)督作用,維護合法網(wǎng)吧的正當利益,打擊黑網(wǎng)吧,減少事故的發(fā)生,進一步規(guī)范管理,滿足人民群眾的需要。

整體而言,我們的政府不僅要做依法行政的機關,更要做一個有責任高效政府。緊記自己的責任和使命,提高行政人員的素質(zhì),尊崇憲政和法治理念,從長遠利益出發(fā),注重公共利益的同時有效的保護公民的個人利益,將公民的個人權(quán)利放在至高無上的地位,逐步走向成熟之路。

同時,我們不能僅僅依賴于行政機關的自身改正,更需要一個強有力的外部監(jiān)督,從權(quán)力機關到輿論、新聞媒體,密切關注行政機關的活動,指出糾正其不足,督促其維護公民的權(quán)利和利益,真正達到有限政府的要求。

參考文獻:

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