屈海宏

摘要BOT投融資方式已經(jīng)并繼續(xù)大規(guī)模地在廣大發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家得到廣泛運(yùn)用。中國(guó)近年來(lái)也在一些地方積極嘗試或正在醞釀BOT這一投融資方式。本文分析了目前我國(guó)BOT 投融資方式的法律障礙,并提出了相關(guān)對(duì)策,以求為更有效地解決經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后之間的矛盾而導(dǎo)致的“瓶頸”問(wèn)題有所助益。

關(guān)鍵詞BOT投融資方式 特征 法律障礙 相關(guān)建議

中圖分類號(hào):D99 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-129-02

BOT是Build - Operate - Transfer (建設(shè)- 經(jīng)營(yíng)- 轉(zhuǎn)讓) 或者Build - Own - Transfer (建設(shè)- 擁有- 轉(zhuǎn)讓) 的簡(jiǎn)稱。它是20 世紀(jì)80 年代之后在國(guó)際上逐漸興起的一種新的國(guó)際投資合作方式。在實(shí)務(wù)界,BOT現(xiàn)已成為私人融資建設(shè)本應(yīng)由政府投資興建的公共基礎(chǔ)設(shè)施的術(shù)語(yǔ)。其基本含義是:政府(通過(guò)契約) 授予私營(yíng)企業(yè)(包括外國(guó)企業(yè)) 以一定期限的特許專營(yíng)權(quán),許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施,并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款、回收投資并賺取利潤(rùn);特許權(quán)期限屆滿時(shí),該基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給政府。

一、BOT投融資方式的特征

一般認(rèn)為,BOT是政府采用某種形式通過(guò)特許權(quán)協(xié)議將本應(yīng)或習(xí)慣上由其自身投資經(jīng)營(yíng)的具有公益性質(zhì)的項(xiàng)目或其他相關(guān)項(xiàng)目讓給私有資本投資者或有私有資本組成參與的項(xiàng)目公司進(jìn)行融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、收益、維修,并在約定的年限屆滿后,由投資者將特定項(xiàng)目移交給當(dāng)?shù)卣囊环N系統(tǒng)的投資和融資方式。在我國(guó)BOT投融資僅指外商直接投資的一種方式,需要由外商投資法來(lái)調(diào)整。實(shí)際上,就BOT的性質(zhì)而言,即使在我國(guó)它也可適用于內(nèi)資在基礎(chǔ)設(shè)施方面的投融資。

由此,與一般的國(guó)際直接投資相比,BOT自身具有多方面的特征。

首先,各國(guó)的法律和實(shí)踐表明,BOT方式一般不適用于普通投資領(lǐng)域,而是基本上集中在各國(guó)一些可以通過(guò)政策獲得收入的具有公益性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)項(xiàng)目上。

其次,在法律關(guān)系中,其法律主體的多樣性和復(fù)雜性是其他投融資方式所不具備的,通常主要有:政府、項(xiàng)目公司、投資者、銀行、項(xiàng)目建設(shè)承包商、設(shè)備材料供應(yīng)商、服務(wù)承銷商、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、用戶等等。這些法律主體在整個(gè)BOT過(guò)程中均需要相互合作,相互協(xié)調(diào)、各自起著不同的相應(yīng)作用。但其中,政府的作用最為關(guān)鍵,主要體現(xiàn)在政府特許權(quán)的頒發(fā)和對(duì)項(xiàng)目建營(yíng)過(guò)程的監(jiān)督上。

第三,BOT項(xiàng)目通常規(guī)模大,建設(shè)時(shí)間長(zhǎng),參加者多,協(xié)調(diào)程度要求高,加之比較容易受東道國(guó)政治經(jīng)濟(jì)影響,投資分險(xiǎn)就比較大而且復(fù)雜,主要有商業(yè)分險(xiǎn)、政治分險(xiǎn)、工程技術(shù)分險(xiǎn)、自然分險(xiǎn)等。

第四,項(xiàng)目投資中的資金通常由來(lái)自項(xiàng)目投資者的直接投資和來(lái)自貸款人的間接投資兩部分組成,而且直接投資部分所占的比例明顯小。換言之,其股債比例明顯失調(diào),股本比負(fù)債要小得多,如英吉利海峽隧道103億美元的總投資中,股債比例是20:80左右;我國(guó)廣東沙角B電廠是3:97。

第五,為注入項(xiàng)目而進(jìn)行的銀團(tuán)貸款不作為國(guó)家負(fù)債列入項(xiàng)目所在地政府的外債賬目,不會(huì)加重政府外債負(fù)擔(dān)。貸款人之所以要向項(xiàng)目貸款是因?yàn)榭粗许?xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)收入,而且貸款人只能向借款人行使有限追償權(quán),而不能實(shí)施無(wú)限追償權(quán)。

第六,由于項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的服務(wù)對(duì)象主要是東道國(guó)用戶,項(xiàng)目產(chǎn)出的收益基本上表現(xiàn)為當(dāng)?shù)刎泿?如在中國(guó)自然是人民幣。而原先向項(xiàng)目投融資的則是可以自由兌換的外匯,貨幣兌匯矛盾的是否解決以及解決的好壞將直接影響B(tài)OT方式的運(yùn)用和發(fā)展。

二、BOT投融資方式的法律調(diào)整

綜觀國(guó)際上的立法和法律實(shí)踐,可供BOT項(xiàng)目適用和參照的法律有四類:第一、一般的國(guó)內(nèi)投資法及相關(guān)法律;第二、專門(mén)的BOT法律法規(guī);第三、就某一個(gè)項(xiàng)目所專門(mén)制定的BOT投融資條例;第四、就BOT某些問(wèn)題所制定的法規(guī)與就某個(gè)項(xiàng)目所專門(mén)制定的條例相結(jié)合,我國(guó)就屬于這種情況。

我國(guó)目前BOT方面的法規(guī)有:對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部在1995年發(fā)布的《關(guān)于以BOT方式吸引外商投資的有關(guān)問(wèn)題的通知》;國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部在同年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》。就具體項(xiàng)目制定的條例如《上海市延安高架路專營(yíng)管理辦法》、《上海市逸仙路高架和蘊(yùn)川路大橋?qū)I(yíng)管理辦法》等等。在實(shí)踐中,如果BOT所涉及的問(wèn)題之解決無(wú)法律依據(jù),只得參照其他相關(guān)立法如外資法作變通處理。

三、BOT投融資方式存在的問(wèn)題及其解決之道

目前在我國(guó)從事BOT法律實(shí)務(wù),存在著一些難題。造成這些難題的原因是多方面的,但立法上相互矛盾,相關(guān)規(guī)定對(duì)BOT特性缺乏足夠的考慮,可操作性差,以及我國(guó)一貫保守的法律實(shí)踐便是主要原因。這導(dǎo)致了我國(guó)發(fā)展BOT項(xiàng)目的“雷聲大、雨點(diǎn)小”的局面。以下就實(shí)踐中體現(xiàn)得最突出的若干問(wèn)題作一探討。

(一)BOT方式的項(xiàng)目范圍的法律障礙

國(guó)家計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)貿(mào)部在1995 年發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中除了明確規(guī)定禁止外商投資電網(wǎng)、城市供排水、煤氣、熱力管網(wǎng)的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)外,對(duì)港口、碼頭等引進(jìn)外資也作了限制性規(guī)定,如規(guī)定不允許外商投資建設(shè)與經(jīng)營(yíng)地方鐵路及其橋梁、隧道、輪渡設(shè)施以及裝機(jī)容量25 萬(wàn)千瓦以上的水電站的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)必須由中方國(guó)有資產(chǎn)占控股或主導(dǎo)地位等。這些規(guī)定的初衷都是為了保證關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的項(xiàng)目不被外商壟斷,但這些限制正是對(duì)BOT使用范圍的限制,實(shí)際上也構(gòu)成了對(duì)BOT 投資方式的一種法律限制,而現(xiàn)在政府已越來(lái)越多地運(yùn)用BOT方式建設(shè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施,現(xiàn)有法規(guī)的限制已形成了法規(guī)與實(shí)際情況的脫節(jié)。

筆者認(rèn)為,應(yīng)明確規(guī)定許可實(shí)施BOT方式的行業(yè)范圍。該范圍既要有利于我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展,也要防止基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)過(guò)度民營(yíng)化。明確規(guī)定政府可以授予項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)權(quán)的范圍。

BOT項(xiàng)目一般都是公共項(xiàng)目,在設(shè)施運(yùn)營(yíng)過(guò)程中,項(xiàng)目公司會(huì)與東道國(guó)居民發(fā)生直接或間接關(guān)系,由此產(chǎn)生公眾管理的問(wèn)題。如果管理得當(dāng),將有助于項(xiàng)目公司的順利經(jīng)營(yíng),否則,則可能導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的失敗。因此項(xiàng)目公司都希求在與政府簽訂特許協(xié)議時(shí)獲得相應(yīng)的管理權(quán)。但是項(xiàng)目公司又大多是外商投資企業(yè),不具有公益性的特征和職能,不能行使屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的公權(quán)力,如處理違章行為等。而且當(dāng)前的有關(guān)法規(guī)也明確禁止政府授予項(xiàng)目公司行政管理權(quán)。

為規(guī)范政府在特許協(xié)議中的授權(quán)行為,故要在立法中對(duì)政府授予項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)權(quán)的范圍做出規(guī)定,建議以列舉的方式做出規(guī)定;另外,由法律限定必須由政府特定部門(mén)行使的管理權(quán)限以及帶有公共管理性質(zhì)的權(quán)限則不能授予,但如在特殊情況下需要地方政府授予項(xiàng)目公司法律許可范圍之外的管理權(quán),必須由地方政府報(bào)中央政府或人大常委會(huì)審批。

(二)特許權(quán)的授予方式問(wèn)題

當(dāng)?shù)卣谟桧?xiàng)目公司特許專營(yíng)權(quán)是發(fā)展BOT項(xiàng)目前提,也是整個(gè)建設(shè)過(guò)程的核心內(nèi)容。這是BOT項(xiàng)目的性質(zhì)決定的。按照國(guó)際實(shí)踐做法,BOT項(xiàng)目特許權(quán)授予是通過(guò)政府與項(xiàng)目公司簽署特許權(quán)協(xié)議的方式進(jìn)行的,這種方式體現(xiàn)了政府作為法律主體直接與商業(yè)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生合約上的法律關(guān)系。由于這類協(xié)議在國(guó)際上存在著其性質(zhì)是國(guó)內(nèi)協(xié)議、應(yīng)嚴(yán)格適用國(guó)內(nèi)法、受轄于國(guó)內(nèi)法院,還是國(guó)際協(xié)議、應(yīng)受制于國(guó)際法之爭(zhēng),為避免由此產(chǎn)生諸如國(guó)家責(zé)任、主權(quán)豁免等復(fù)雜的法律問(wèn)題,我國(guó)一貫避免政府直接與外國(guó)公司或涉及外商利益的公司訂立任何形式的協(xié)議。由此,就形成了法律障礙。

筆者認(rèn)為,可以將一般特許權(quán)協(xié)議所涵蓋的內(nèi)容分成兩個(gè)部分進(jìn)行處理;一是外商非常關(guān)心的又是來(lái)源于政府職能的諸如外匯匯兌、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)限制、國(guó)有化及補(bǔ)償、專營(yíng)范圍等重大問(wèn)題,通過(guò)立法形式頒發(fā)專營(yíng)管理辦法給予解決;二是涉及到中外雙方商業(yè)利益的諸如投資比例及方式,項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理、項(xiàng)目權(quán)益抵押、利潤(rùn)分成等事項(xiàng)通過(guò)組建中外合作公司并由合作雙方通過(guò)合同和章程予以處理。該方案的優(yōu)點(diǎn)是能較好地避開(kāi)政府與外商的最敏感問(wèn)題。

(三)政府和其他機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目有關(guān)主體的保證問(wèn)題

在BOT項(xiàng)目中,由于規(guī)模大,時(shí)間長(zhǎng),風(fēng)險(xiǎn)大,政府對(duì)外商投資者和提供貸款的金融財(cái)團(tuán)的保證是必需的,也是項(xiàng)目投融資能否成功的關(guān)鍵。政府保證主要包括對(duì)外匯兌匯、一定回收率的保證和融資擔(dān)保。我國(guó)《擔(dān)保法》及有關(guān)規(guī)定已經(jīng)排除了政府和公益性機(jī)構(gòu)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擔(dān)保的可能性。實(shí)際上,上述的保證與擔(dān)保是有區(qū)別的,不能混為一談,前者是BOT項(xiàng)目中不以主債權(quán)債務(wù)為基礎(chǔ)的政府自身的法律行為,屬于政策性的承諾,而后者則是以主債權(quán)債務(wù)關(guān)系存在為前提的民事行為。對(duì)這些問(wèn)題,我國(guó)目前在實(shí)踐中存在著以下的做法:不管是否存在違反我國(guó)現(xiàn)有法律的問(wèn)題,為了引進(jìn)BOT項(xiàng)目投融資,一些地方政府對(duì)外匯兌匯、項(xiàng)目回收率等做出事實(shí)上的承諾。

其實(shí)還可以采取其他辦法解決這一難題:1.關(guān)于外匯問(wèn)題。政府可以通過(guò)設(shè)計(jì)可行的解決方案解除外商對(duì)外匯問(wèn)題的憂慮。根據(jù)我國(guó)外資法,外商所獲得的利潤(rùn)在納稅后允許匯往國(guó)外,并且近年來(lái)金融改革的結(jié)果促使我國(guó)放松了對(duì)外匯的嚴(yán)格限制,法律已允許經(jīng)常項(xiàng)目下的外匯自由兌匯;而資本項(xiàng)目下的外匯問(wèn)題可由實(shí)踐中廣為適用的間接補(bǔ)償貿(mào)易安排和利用離岸金融的辦法給予調(diào)劑解決;2.回收率問(wèn)題。由于影響回收率有政策性因素和線性商業(yè)性因素,政府對(duì)其中的政策性因素導(dǎo)致的回收率問(wèn)題做出承諾是應(yīng)該的也是合理的。對(duì)此的保證可以通過(guò)稅收、服務(wù)定價(jià)及項(xiàng)目相關(guān)經(jīng)營(yíng)權(quán)(廣告、加油站等經(jīng)營(yíng)權(quán))的授予等手段的調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)。3.貸款擔(dān)保問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律,政府不能以國(guó)庫(kù)資金直接對(duì)外國(guó)金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目貸款做出擔(dān)保,但可采用其他方案達(dá)到預(yù)期目的。

(四)境內(nèi)商業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)外資的擔(dān)保問(wèn)題

我國(guó)《境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)外擔(dān)保管理辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)外商投資管理工作若干問(wèn)題的通知》的有關(guān)規(guī)定均禁止中國(guó)投資方或其他商業(yè)機(jī)構(gòu)為外方投資或金融貸款提供擔(dān)保。而B(niǎo)OT特性之一就是外國(guó)銀團(tuán)對(duì)項(xiàng)目提供融資并且在整個(gè)項(xiàng)目總投資中或者項(xiàng)目公司股債比例中,這種貸款資金占有絕大部分。外國(guó)銀團(tuán)在決定是否向像中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家貸款所有考慮的關(guān)鍵性因素就在于是否有適格的擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保。

可見(jiàn),上述規(guī)定自然成為我國(guó)發(fā)展BOT的法律障礙。亞洲開(kāi)發(fā)銀行及國(guó)外有關(guān)機(jī)構(gòu)曾經(jīng)專門(mén)研究對(duì)策,以求解決外資流入中國(guó)BOT項(xiàng)目的法律難題。現(xiàn)在的對(duì)策之一是讓中國(guó)在國(guó)外的公司或中國(guó)外企在國(guó)外的母(分)公司或其他相關(guān)商業(yè)機(jī)構(gòu)出面為組織的貸款或融資進(jìn)行商業(yè)性擔(dān)保,從而避開(kāi)了業(yè)已存在的這一法律障礙。

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