徐長海

摘要:文章介紹了國庫集中支付制度改革試點的現狀,并對改革的成效及問題進行了分析,最后有針對性地提出了完善國庫集中支付制度改革的思路及建議。

關鍵詞:國庫集中支付 改革 財政

國庫集中支付制度改革,是我國建立公共財政體系的重要內容,是我國現階段建立現代財政國庫制度的核心。

一、目前國庫集中支付改革的現狀

第一、建立了國庫單一賬戶體系。全面清理歸并了各預算單位的銀行賬戶,嚴格規(guī)范預算單位的銀行開戶管理。初步建立了國庫單一賬戶體系。

第二、規(guī)范了財政支出撥付方式。

(一)進行了支出分類。根據支付管理的需要,將支出分為四類:工資支出;購買服務、貨物和工程項目的支出;零星支出;轉移支出。

(二)進行了支出方式分類。針對不同類型的支出,分別實行財政直接支付和財政授權支付。

(三)規(guī)范了支出撥付程序。

規(guī)范了預算單位零余額賬戶的開設。一個基層預算單位只能開設一個零余額賬戶。同時對預算單位的分月用款計劃的編制、申報以及用款的申請和撥付作了詳細、嚴格的規(guī)定。

(四)、規(guī)范了結算方式。

財政直接支付和財政授權支付的結算,主要實行轉賬方式;也可以采取現金或現金支票方式結算。財政直接支付采用財政直接支付憑證結算。

財政授權支付采用財政授權支付憑證及支票結算。為確保資金安全,在目前條件下,憑據需紙質憑證和電腦數據并行。

第三、建立了國庫集中支付信息系統(tǒng)。

根據財政部統(tǒng)一部署,采用財政部統(tǒng)一推廣的信息系統(tǒng)。實現了財政內部審核流程網上進行、代理銀行對有關信息實時處理、預算單位用款計劃和財政支付網上申請、審核及信息實時查詢。

二、目前國庫集中支付改革的成效

2005年9月我們濮陽高新區(qū),在29個預算單位啟動了財政國庫集中支付制度改革。兩年多來,改革進展順利,運行平穩(wěn),成效明顯。截至2006年末,財政部門批復用款計劃1902筆。通過零余額賬戶辦理業(yè)務4770筆,支付資金9000萬元,其中:辦理直接支付1088筆,支付資金5000萬元,辦理授權支付3682筆,支付資金4000萬元。從財政用款計劃的下達,到資金支付、結算等渠道暢通無阻,改革工作總體運行平穩(wěn)。改革的成效主要體現在:

(一)強化了預算編制和財政監(jiān)督。預算單位用款時,資金先由代理銀行代墊,再經財政部門復核后,由國庫支付中心辦理清算。通過這種方式,逐步提高單位編報精確預算的能力和財務管理水平,強化了預算約束,基本實現了全過程監(jiān)督。

(二)方便了預算單位用款。預算單位用款一天就可以辦成,時間大大縮短,效率大幅提高。

(三)有效地減少了滯留、擠占、挪用資金情況。財政資金不再通過主管部門層層轉撥,現金流原則上不再通過單位,有效遏制了滯留、擠占、挪用資金現象。

(四)清理規(guī)范了預算單位賬戶。我們對預算單位的賬戶進行取消或歸并,預算單位原則上只在代理銀行開設一個零余額賬戶。

(五)增強了財政調度資金能力。改革后我們以預算單位實際支出作為財政列報支出的基礎,未支出資金集中于國庫,增強了財政調度資金的能力。

三、目前國庫集中支付改革存在的問題

1.國庫集中支付信息系統(tǒng)建設不夠健全。

財政部統(tǒng)一開發(fā)的國庫集中支付軟件需要進一步完善。一是在流程節(jié)點定制上不能完全滿足實際需要,缺乏靈活性,一些流程過于繁瑣。二是集中支付系統(tǒng)與部門預算管理、工資統(tǒng)發(fā)等其他軟件系統(tǒng)的接口還需要進一步完善。三是財政國庫集中支付系統(tǒng)還存在功能缺陷,沒有自動對賬程序,缺乏對授權支付的監(jiān)控功能等。

2.財政集中支付賬戶難以實現零余額。

目前在縣級改革中,由于配套的金融環(huán)境和網絡環(huán)境,代理銀行、人民銀行、財政三方面均不愿也難以實現"零余額"清算方式。

3.支付資金過程中存在風險。

(1)財政直接支付存在的資金風險。存在著預算單位虛假套取財政資金的風險,收款人、收款賬戶是否真實難以核實,預算單位用款申請的合理性很難確定。

(2)財政授權支付存在的資金風險。與財政直接支付相比,授權支付的風險性更大。預算單位可能會提供虛假收款人賬戶,騙取或轉移財政性資金。同時,由于預算單位和基層代理銀行管理制約機制相對松弛,內控制度不夠健全,這也為預算單位、代理銀行或有關人員違規(guī)操縱財政資金留有一定的空間。

4.國庫集中支付中直接支付量占總支付量的比重偏低。

從實際看,對工資支出、政府采購支出基本實現了直接支付,但一些自主進行的采購活動和部分工程項目支出仍作為授權支付處理,由于部門預算細化程度不夠;政府采購預算編制滯后;部分工程項目支出未納入直接支付范圍;預算執(zhí)行的約束力不強等因素使得直接支付的比率偏低,影響財政監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。

四、進一步推進國庫集中支付改革的措施

(一)改進和完善國庫集中支付系統(tǒng)的技術平臺。

需要建立的管理信息系統(tǒng)主要包括財政管理信息系統(tǒng)和國庫管理操作系統(tǒng)。具體有:預算編制和預算執(zhí)行系統(tǒng)、收入管理系統(tǒng)、國庫管理系統(tǒng)等。同時,還要建立和完善先進的銀行支付系統(tǒng)和銀行清算系統(tǒng),盡快實現“財稅行庫聯網”。從而推進國庫集中支付改革。

(二)深化部門預算改革,提高預算編制的準確性和剛性。

一是對現行各項預算支出標準進行科學的調整,形成切合實際的定額標準。二是對預算編制和批復時間進行調整,按公歷日期于每年12月份批復下一年度預算。三是細化項目預算,減少模糊項目,為國庫集中支付提供準確的依據。具體應做好以下幾方面的工作:第一,提前預算編制時間,提高預算編制水平。第二,財政部門深入、仔細地核查預算單位上報數據的科學性、合理性,做出有針對性的修正意見。并且在此基礎上全面鋪開部門預算。第三,財政資金不再區(qū)分預算內外,所有的財政收支都納入國庫的管理和監(jiān)督范圍。

(三)科學設計單一賬戶體系,規(guī)范財政資金管理。

鑒于目前縣級改革所處的金融環(huán)境,應該允許財政集中支付賬戶保留適量的資金。這一方面符合實際需要,便于推行改革,另一方面能夠激發(fā)代理銀行的積極性,降低改革成本。另外,對于改革后國庫結余的資金,應盡快出臺相應的市場操作辦法,明確可以投資的方向,以提高資金使用效益,避免大量資金的閑滯和浪費。

(四)預防資金潛在風險,完善財政直接支付與財政授權支付的后續(xù)監(jiān)管機制。

(1)建立內控制度,規(guī)范操作程序。一是建立健全財政資金支付參與主體之間的相互制衡機制,資金用款計劃的申報、審核、批復,財政授權支付額度的審批,以及資金的申請、支付、審核、復核、清算、會計核算、信息管理等各個環(huán)節(jié),相互獨立、互為制約。二是建立財政部門、預算單位、代理銀行財政資金支付清算的內控管理制度,防止資金支付清算風險。

(2)監(jiān)督關口前移,防患于未然。財政資金撥付給供應商或勞務提供者前,政府采購部門要切實負起責任、配合財政預算管理部門對預算單位的資金申請、所提供的購銷合同、商品供應者或勞務提供者的資質及收款賬戶的真?zhèn)?進行全面鑒定。

(3)完善財政直接支付與財政授權支付的后續(xù)監(jiān)管機制。一是以電函等形式及時向收款人查問資金到位情況,發(fā)現問題,及時采取補救措施。二是通過網絡系統(tǒng)對代理銀行與人民銀行當日的清算票據進行及時監(jiān)控,防止代理銀行有關人員的舞弊行為。三是對預算單位的財務進行事后監(jiān)控。