陳立媛

摘要:我國正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵階段,經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局、思想觀念都在發(fā)生深刻變化,這既為反腐倡廉提供了有利條件,又決定了腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤和條件在短時期內(nèi)難以完全消除。為此,要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督,從制度上有效遏制和減少腐敗的發(fā)生;加強反腐倡廉的制度和法規(guī)建設(shè),以法律的效力嚴(yán)懲腐敗;完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式,堅持依法執(zhí)政,防止和克服特權(quán);加快政治體制改革,從源頭上預(yù)防和治理腐敗。

關(guān)鍵詞:反腐倡廉;民主監(jiān)督;反腐敗法律法規(guī)建設(shè);依法執(zhí)政;政治體制改革

中圖分類號:D621文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)17—0042—03

2009年1月13日,胡錦濤同志在中國共產(chǎn)黨第十七屆中央紀(jì)律檢查委員會第三次全體會議上強調(diào),要充分認(rèn)識反腐敗斗爭的長期性、復(fù)雜性、艱巨性,毫不動搖地加強黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭,堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針,以黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的新成效取信于民,為改革發(fā)展穩(wěn)定提供堅強保證。這既表明了反腐敗斗爭的重要性,更為我們?nèi)绾螒椭胃瘮『陀行ьA(yù)防腐敗提供了工作思路。堅決懲治和有效預(yù)防腐敗,要更加注重治本,更加注重預(yù)防,更加注重制度建設(shè),拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域。

一、加強民主監(jiān)督制度建設(shè),以“加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”預(yù)防腐敗

十七大報告指出:“人民民主是社會主義的生命,發(fā)展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)”。當(dāng)前腐敗問題依然十分嚴(yán)重,與目前黨內(nèi)民主發(fā)展不充分、人民民主不完善有著必然的聯(lián)系。從這一意義說,反腐倡廉建設(shè)本身就是社會主義民主政治建設(shè)的基本內(nèi)容。

我們黨從建黨之初,就把發(fā)揚民主、懲治腐敗作為治黨建國的重要方略。1933年12月,毛澤東親自簽發(fā)了《關(guān)于懲治貪污浪費行為的訓(xùn)令》,規(guī)定工作人員貪污500元以上處以死刑。1937年8月,制定了《抗日救國十大綱要》,規(guī)定“實行地方自治,鏟除貪官污吏,建立廉潔政府?！?945年,毛澤東在延安回答黃炎培提出的共產(chǎn)黨在執(zhí)掌全國政權(quán)后如何跳出“其興也浡焉,其亡也忽焉”的歷史周期率時就指出:“我們已找到新路,我們能跳出這周期率。這條新路就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé),才不會人亡政息。”①毛澤東的這一論述深刻闡明,發(fā)展人民民主,加強民主監(jiān)督,是黨跳出歷史興亡周期率,避免人亡政息,保持長期執(zhí)政的“新路”,也是根本出路。

鄧小平對于共產(chǎn)黨執(zhí)政必須接受群眾監(jiān)督的思想,有更深刻的認(rèn)識。1956年,鄧小平在黨的八大上作《關(guān)于修改黨的章程的報告》就提出:“我們需要實行黨的內(nèi)部監(jiān)督,也需要來自人民群眾和黨外人士對我們黨的組織和黨員的監(jiān)督。”②1957年,他再次強調(diào),“黨要受監(jiān)督,黨員要受監(jiān)督”,“如果我們不受監(jiān)督,不注意擴大黨和國家的民主生活就一定要脫離群眾,犯大錯誤?！雹凵鐣髁x新時期以來,鄧小平仍然十分重視人民群眾對黨的監(jiān)督問題,把其作為發(fā)展民主政治的重要任務(wù),多次強調(diào)加強和擴大群眾監(jiān)督。后來黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體也對發(fā)展人民民主,加強人民群眾監(jiān)督問題提出深刻意見。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》更是明確強調(diào):“加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督,保證把人民賦予的權(quán)力用來為人民謀利益?！辈⑻岢觥白ゾo建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”的要求。

要治理腐敗,首先應(yīng)分析它產(chǎn)生的根源。造成腐敗現(xiàn)象的原因是多方面的,但權(quán)力問題是根本。歷史經(jīng)驗一再表明,權(quán)力一旦失去制約和監(jiān)督,必然導(dǎo)致腐敗。權(quán)力的本質(zhì)在于支配,權(quán)力具有支配性,腐敗是權(quán)力的異化。要解決腐敗問題,就必須通過切實有效的民主制度建設(shè),加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督。

我們黨的執(zhí)政權(quán)是人民賦予的,執(zhí)政權(quán)既然來自于人民,就必然受制于人民,就必須為人民服務(wù)。如果這種權(quán)力不是用來為人民服務(wù),而是為自己、為少數(shù)人服務(wù),人民就可以將這種權(quán)力回收。正如鄧小平所言,要有群眾監(jiān)督制度,讓群眾和黨員監(jiān)督干部,特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化,經(jīng)過批評教育而又不改的,人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免,要求他們在經(jīng)濟上退賠,并使他們受到法律、紀(jì)律處分。因此,建立群眾監(jiān)督制度,讓群眾和黨員監(jiān)督干部,特別是領(lǐng)導(dǎo)干部,是反腐敗的重要舉措。只有進(jìn)一步深化監(jiān)督體制改革,完善監(jiān)督制約機制,緊緊抓住易于滋生腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點部位,對權(quán)力運行全方位、全過程的監(jiān)督,才能有效防止權(quán)力失控,決策失誤和行為失范。只有民主監(jiān)督制度更加健全,領(lǐng)導(dǎo)干部的一切活動都在人民群眾的監(jiān)督之下進(jìn)行,黨內(nèi)監(jiān)督真正落到實處,專門機構(gòu)的監(jiān)督檢查更加有力,才能從制度上有效遏制和減少腐敗的發(fā)生。

除了完善群眾監(jiān)督制度之外,還要有專門的機構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查。要做到這一點,我們必須深化對現(xiàn)行的同級黨委領(lǐng)導(dǎo)同級紀(jì)委的監(jiān)督制約體制的改革。改革黨的紀(jì)委監(jiān)督體制,總的指導(dǎo)思想應(yīng)當(dāng)加大它的權(quán)力,提高它的地位,使其監(jiān)督對任何黨的領(lǐng)導(dǎo)人無一例外地都具有強大的震懾力和約束力。目前我們黨已著手并開始了這方面的改革。2003年8月,黨中央、國務(wù)院正式批準(zhǔn)中紀(jì)委、中組部、監(jiān)察部有關(guān)請示,隨即中紀(jì)委、中組部、監(jiān)察部巡視工作辦公室和巡視組宣布成立。2005-2006年,從中央到地方相繼成立了巡視機構(gòu)和隊伍,對管轄范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)班子和成員黨紀(jì)政紀(jì)、勤政廉政情況進(jìn)行了監(jiān)督檢查。在此基礎(chǔ)上,黨的十六大明確提出要“改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制,建立和完善巡視制度”。此后,作為監(jiān)督制度之一的巡視工作力度不斷加大,這一自上而下的監(jiān)督形式在反腐敗斗志中日益彰顯出強有力的優(yōu)勢。

二、加強反腐倡廉的制度和法規(guī)建設(shè),以法律的效力嚴(yán)懲和“徹底解決”腐敗

黨的十五大明確提出“依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略。依法治國,重點是依法治權(quán),依法治官。法治,就是要防止公共權(quán)力的濫用,保障人民當(dāng)家作主。如果說加強制度建設(shè),重點是解決防止腐敗的問題,是“腐敗前”的工作。而加強法制建設(shè),依法嚴(yán)懲腐敗則是“腐敗后”的根本舉措。

權(quán)力容易滋生腐敗,而特權(quán)又是腐敗現(xiàn)象的直接誘因。有了特權(quán),就有腐敗發(fā)生的可能,因為搞特權(quán)而導(dǎo)致腐敗屢見不鮮。對于特權(quán)現(xiàn)象,鄧小平有深刻的認(rèn)識。他指出,舊中國留給我們的,封建專制傳統(tǒng)比較多,民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后,我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項制度,法制很不完備,也很不受重視,特權(quán)現(xiàn)象有時受到限制、批評和打擊,有時又重新滋長。由此可見,是法制的不完備為特權(quán)現(xiàn)象提供了土壤。因此,應(yīng)切實加強法制建設(shè),使法制完備起來,以有力懲治腐敗和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象。

以黨的十一屆三中全會為標(biāo)志,我們黨和國家的反腐倡廉制度和法規(guī)建設(shè)進(jìn)入恢復(fù)和發(fā)展時期。30年來黨和國家一直高度重視、不斷推進(jìn)反腐倡廉的制度和法規(guī)建設(shè),逐步建立起一套與我國社會政治生活相適應(yīng)的制度和法規(guī)體系。目前,在我國的法律體系中,出了《刑法》對貪污罪、受賄罪等一些與反腐敗有關(guān)的犯罪有明確規(guī)定外,據(jù)統(tǒng)計,全國省(部)級以上機關(guān)共制定黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件2000余項,其中,中央紀(jì)委、監(jiān)察部120余項,可以說,目前我國已經(jīng)建立了黨的紀(jì)檢和行政監(jiān)察兩個法規(guī)體系,并針對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、查辦案件、糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)以及反腐敗源頭治本中出現(xiàn)的新情況、新問題,出臺了一些反腐倡廉實踐急需的法規(guī)和規(guī)范性文件。我國已構(gòu)建起反腐倡廉法規(guī)制度體系的基本框架。

但我們也必須看到,我國反腐倡廉制度和法規(guī)建設(shè)還存在一些問題和不足,如,有些制度缺乏科學(xué)性,不夠系統(tǒng)、不夠配套,注重單體性、忽視整體性,有些制度比較滯后,待制度出臺時,某些腐敗現(xiàn)象已經(jīng)泛濫成災(zāi)、難以治理,此外對制度執(zhí)行不力,特別是對于違反制度和法規(guī)的行為在懲處時從寬、從軟,使得已有的制度和法規(guī)并沒有切實發(fā)揮作用。

腐敗發(fā)生后,應(yīng)以法律的手段嚴(yán)厲懲治。也只有依法嚴(yán)懲,才能殺一儆百,有效根治。但現(xiàn)實情況是,腐敗分子中領(lǐng)導(dǎo)干部居多,而且有不少是高層領(lǐng)導(dǎo)干部。對他們的處理,如何體現(xiàn)鄧小平的“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”和“在法律面前人人平等”的法制原則,極其關(guān)鍵。對這一問題,鄧小平有明確的要求,那就是,公民在法律和制度面前人人平等,黨員在黨章和黨紀(jì)面前人人平等。不管誰犯了法,都要由公安機關(guān)依法偵察,司法機關(guān)依法辦理,任何人都不許干擾法律的實施,任何犯了法的人都不能逍遙法外。只有真正堅決地做到了這些,才能徹底解決搞特權(quán)和違法亂紀(jì)的問題。鄧小平不僅強調(diào),對已經(jīng)犯了法的人應(yīng)該嚴(yán)懲;更重要的是,他強調(diào),只有嚴(yán)懲,才能“徹底解決”腐敗問題。對于腐敗現(xiàn)象,嚴(yán)懲不是根本目的,徹底解決才是關(guān)鍵所在。因為腐敗是社會主義的大敵,它與社會主義根本不相容。不徹底解決這一問題,極易引起人民群眾的不滿,直接影響到執(zhí)政黨執(zhí)政地位的穩(wěn)固。而無論是依法嚴(yán)懲已經(jīng)發(fā)生的腐敗現(xiàn)象,還是殺一儆百,以法律的效力徹底解決腐敗問題,都對社會主義法制建設(shè)提出迫切要求。如何貫徹“有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究”的法制原則,特別“在法律面前人人平等”的法制原則,排除各方面因素干擾,堅決貫徹執(zhí)行到底,是當(dāng)前的重點問題。

目前我國的反腐敗法律制度更多是限定在黨內(nèi)制度上,而真正屬于法律范疇內(nèi)的反腐敗法律法規(guī)相對薄弱,如果黨內(nèi)制度不能及時轉(zhuǎn)化為國家的法律法規(guī),將無法增強這些制度的強制性和約束力。未來如何使黨內(nèi)制度與國家法律相銜接,適時將經(jīng)過實踐檢驗、適應(yīng)形勢發(fā)展的黨內(nèi)制度轉(zhuǎn)換為國家法律法規(guī),增強約束力和強制力,將是反腐敗制度建設(shè)的重要方向,也是反腐敗法律法規(guī)建設(shè)和完善的關(guān)鍵。

三、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式,以“堅持依法執(zhí)政”防止和克服特權(quán)

中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,黨的領(lǐng)導(dǎo)要通過執(zhí)政來實現(xiàn)。怎樣對國家政權(quán)進(jìn)行正確、有效的領(lǐng)導(dǎo)一直是共產(chǎn)黨面臨的一個重大課題。實踐證明,執(zhí)政黨按照什么方式執(zhí)政,直接反映黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平,體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是否有效,關(guān)系黨的地位乃至社會主義國家的長治久安。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》明確提出“必須堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的要求,在這“三個執(zhí)政方式”中,依法執(zhí)政十分關(guān)鍵。

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位決定了黨的政策在國家政治生活中的重要作用,但政策卻不能代替法律,因為只有法律才具有至高無上的權(quán)威性。因此,黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式必須作出改革。應(yīng)把過去主要依靠政策和行政手段的領(lǐng)導(dǎo),逐步改變?yōu)椴粌H依靠政策,還要依靠法律手段和依照法定程序來領(lǐng)導(dǎo)和管理國家事務(wù)。黨的政治主張應(yīng)經(jīng)過法定程序上升為國家意志,黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動,實行依法治國。

依法執(zhí)政的提出,既是對歷史經(jīng)驗的深刻總結(jié),也是黨立足當(dāng)前,面向未來的根本選擇。實行法治,對于執(zhí)政黨的根本要求是,黨必須堅持在憲法和法律的范圍內(nèi)從事執(zhí)政活動,嚴(yán)格依法行政和依法辦事。依法執(zhí)政的提出,不僅僅是完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的問題,更重要的是,通過完善領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式,提高黨的執(zhí)政能力,鞏固黨的執(zhí)政地位。這其中一個重要表現(xiàn)就是,只有堅持依法執(zhí)政,黨才能防止和克服任何組織和個人擁有超越憲法和法律的特權(quán),也才能夠防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。目前腐敗問題已成為關(guān)系到黨的生死存亡的問題。堅決反對腐敗、有效治理腐敗,已成為執(zhí)政黨亟待解決的歷史性課題。而堅持依法執(zhí)政,是解決這一問題的根本措施。

四、加快政治體制改革,從源頭上預(yù)防和治理腐敗

從某種意義說,反腐敗的必要性同時也是政治體制改革的必要性。政治體制改革關(guān)系到黨的生死存亡,關(guān)系到國家的長治久安。從源頭上預(yù)防和治理腐敗,依靠制度建設(shè)根治腐敗,最終都要取決于政治體制改革。積極推進(jìn)政治體制改革,已經(jīng)成為提高反腐敗工作成效的關(guān)鍵所在。④

我國的政治體制是在社會主義改造時期初步確立的。追溯它的淵源,一是新民主主義革命時期根據(jù)地和解放區(qū)的政權(quán)體制,權(quán)力高度集中,實行軍事政治的領(lǐng)導(dǎo)方式;二是基本上照搬蘇聯(lián)高度集權(quán)的政治體制。這種繼承革命戰(zhàn)爭年代黨的一元化領(lǐng)導(dǎo),并受蘇聯(lián)模式影響的政治體制在恢復(fù)國民經(jīng)濟、進(jìn)行社會主義改造、建立社會主義工業(yè)化體系等方面,都起過積極作用。但當(dāng)國家轉(zhuǎn)入全面經(jīng)濟建設(shè)后,它的不適應(yīng)性逐步暴露出來,各種弊端表現(xiàn)十分明顯。政治體制改革的迫切性,不僅體現(xiàn)在適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需要上來;通過加快政治體制改革,推進(jìn)政治民主化的實現(xiàn),以黨內(nèi)民主的發(fā)展,人民民主的完善,社會主義法治的切實推進(jìn),來有效治理和預(yù)防腐敗,意義更是格外重大。

腐敗現(xiàn)象之所以難以克服,與我國原有政治體制的“人治”傾向直接聯(lián)系。

我國封建社會歷史悠久。在幾千年的封建專制統(tǒng)治下,人治是基本特征,皇權(quán)就是最高的法律,神圣不可侵犯。法治在封建社會沒有立足之地。封建社會并不是沒有法律法規(guī),但由于皇權(quán)的至高無上,皇帝凌駕于法律法規(guī)之上,其實質(zhì)就是人治大于法治,統(tǒng)治者的權(quán)力大于法律的效力。法治與人治自古以來就是對立的治國方略。這種對立在社會主義條件下,根本表現(xiàn)就是法律與領(lǐng)導(dǎo)者個人意志的對立。是依靠法律來治理國家,還是由領(lǐng)導(dǎo)者個人來決定國家政治生活的大政方針,是評判社會主義國家是實行法治,還是搞人治的根本準(zhǔn)則。而這其中,加強法制建設(shè)是關(guān)鍵。因為法制的完備是實行法治的前提和基礎(chǔ)。

也正由于深刻看到我國政治體制中濃郁的人治色彩,鄧小平強調(diào)指出“進(jìn)行政治體制改革的目的,總的來講是要消除官僚主義,發(fā)展社會主義民主,調(diào)動人民和基層單位的積極性。要通過改革,處理好法治和人治的關(guān)系,處理好黨和政府的關(guān)系?！雹菀仓挥型ㄟ^政治體制改革,處理好法治和人治的關(guān)系,才能有效預(yù)防和嚴(yán)懲腐敗。因為只有法治才是社會主義尤其是社會主義民主政治的根本要求。

法治不僅僅體現(xiàn)為法制的完備,法治的前提是充分的民主。只有黨內(nèi)民主與人民民主都能得到積極發(fā)展,人民的民主監(jiān)督權(quán)力得到充分實現(xiàn),才能保證領(lǐng)導(dǎo)干部不濫用職權(quán)。此外,以往法制化程度較低是導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象猖獗的一個重要原因。只有法制完備了,各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動,而不應(yīng)有超越法律之上的行動自由或特權(quán),各級黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)人嚴(yán)格依法辦事,嚴(yán)格照章辦事,依法治黨,依法執(zhí)政,政治體制改革才能切實推進(jìn),反腐倡廉建設(shè)也才能因政治體制的切實完善而得到有效推進(jìn)。

注釋:

①黃炎培:《延安歸來》,文史資料出版社,1982年版,第148-149頁。

②《鄧小平文選》第1卷,人民出版社,1994年版,第215頁。

③《鄧小平文選》第1卷,人民出版社,1994年版,第270頁。

④參見何增科:《反腐倡廉與政治體制改革》,《黨政干部學(xué)刊》2002年第6期。

⑤《鄧小平文選》第3卷,人民出版社,1994年版,第176頁。

(責(zé)任編輯/石銀)