劉新圣 汪 瑋

[內(nèi)容摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制應(yīng)該如何改革，乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是否應(yīng)該繼續(xù)存在的問(wèn)題，當(dāng)今學(xué)者的看法大相徑庭。本文通過(guò)對(duì)廊坊市某鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的問(wèn)卷調(diào)查，試圖發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理中存在的主要問(wèn)題，了解當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)改革的態(tài)度，在此基礎(chǔ)上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革提出一些建議。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部；鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革；實(shí)證分析。

一、被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本情況

(一)D鎮(zhèn)自然地理情況

據(jù)D鎮(zhèn)2007年的統(tǒng)計(jì)資料，D鎮(zhèn)轄區(qū)面積64.8平方公里，耕地面積63341畝，有9987戶，總?cè)丝?6399人，轄30個(gè)行政村。在農(nóng)業(yè)方面，該鎮(zhèn)基本農(nóng)田56033畝，林地2504公頃，果園786公頃，森林覆蓋率40％以上。農(nóng)業(yè)人口37748人。境內(nèi)主要有排灌干渠8個(gè)，深水井202眼，揚(yáng)水站4座，農(nóng)用變壓器53臺(tái)。防滲管道18.5萬(wàn)米。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值15804萬(wàn)元。勞動(dòng)力資源24085人，有效灌溉面積34230公頃。據(jù)2007年統(tǒng)計(jì)，2006年該鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入10100萬(wàn)元，農(nóng)民人均純收入4160.5元，同比增長(zhǎng)7％。

(二)D鎮(zhèn)公共權(quán)力結(jié)構(gòu)

鎮(zhèn)公共權(quán)力組織包括鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府和鎮(zhèn)人大三個(gè)基本組成部分。從實(shí)際運(yùn)行情況看，黨委是鄉(xiāng)級(jí)核心決策機(jī)構(gòu)，直接隸屬于黨委的組織包括紀(jì)檢委、武裝部、婦聯(lián)、共青團(tuán)、工會(huì)和黨委辦公室；鄉(xiāng)人大是會(huì)議性質(zhì)的權(quán)力組織，由多名代表組成，通過(guò)一年一次的例會(huì)在形式上行使職權(quán)：鄉(xiāng)政府由鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)、政府辦公室及隸屬于鄉(xiāng)政府的“七所八站”組成，其中正副鄉(xiāng)長(zhǎng)是鄉(xiāng)決策機(jī)構(gòu)的組成部分，其它為政府職能部門。

在D鎮(zhèn)，政府日常公共事務(wù)的最高決策機(jī)構(gòu)實(shí)際是黨政聯(lián)席會(huì)議或稱領(lǐng)導(dǎo)班子成員會(huì)，它由黨委委員、正副鄉(xiāng)長(zhǎng)、人大主席團(tuán)主席、副主席及科級(jí)協(xié)理員組成，主要工作是討論、決定和布置全鎮(zhèn)的重要工作。在黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員中，鎮(zhèn)黨委書記事實(shí)上是“一把手”，對(duì)鎮(zhèn)里的重要事務(wù)擁有支配性權(quán)力。

另外，鎮(zhèn)直單位設(shè)有地稅、電信局、土地所、獸醫(yī)站、供銷所、敬老院、信用社、郵政局、派出所、糧站、供電所和衛(wèi)生院等部門。

在D鎮(zhèn)實(shí)行駐村干部制度。這些駐村干部是該鎮(zhèn)公共權(quán)力體系的有機(jī)組成部分，在農(nóng)村治理過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。D鎮(zhèn)全鎮(zhèn)分為5片，每片設(shè)正片長(zhǎng)、副片長(zhǎng)，片長(zhǎng)也包村。片長(zhǎng)、副片長(zhǎng)補(bǔ)貼為200元／月，包村干部100元／月。片長(zhǎng)、副片長(zhǎng)由班子成員擔(dān)任。每片各有數(shù)行政村，各行政村都有下派的駐村干部，每村一般派有駐村干部一名，駐村干部也是鎮(zhèn)政府的主要干部。除黨委書記和鄉(xiāng)長(zhǎng)外，所有其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員都兼任駐村干部。從其職能的角度看，駐村干部主要代表鎮(zhèn)政府督促村干部完成鎮(zhèn)里分配的各項(xiàng)政務(wù)，指導(dǎo)村干部開展村務(wù)活動(dòng)，協(xié)調(diào)鎮(zhèn)一村之間的關(guān)系，并對(duì)村主要干部的產(chǎn)生發(fā)揮重要影響力。

二、調(diào)查問(wèn)卷的分析

調(diào)查問(wèn)卷共發(fā)放50份，共回收30份。問(wèn)題主要分為三個(gè)方面，即對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的認(rèn)識(shí)；工作中存在的主要困難和對(duì)改革思路的看法。

(一)被調(diào)查者的基本情況

被調(diào)查干部在30歲以下的有8人占被調(diào)查人的27％，其余均為30歲到45歲，有22人。黨員24人，團(tuán)員3人，群眾3人。大學(xué)和大專學(xué)歷的26人，高中和中專學(xué)歷的4人。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)當(dāng)前工作的認(rèn)識(shí)

在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主要任務(wù)的調(diào)查過(guò)程中?！鞍l(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)”和“維持社會(huì)穩(wěn)定”成為最為重要的選項(xiàng)，分別有25人和23人選擇這兩項(xiàng)作為當(dāng)前工作的主要任務(wù)和目標(biāo)。其他選項(xiàng)所占的比重較小。我們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作劃分為如下幾個(gè)事務(wù)：

A，辦理上級(jí)人民政府交辦的事項(xiàng)：

B，計(jì)劃生育：

C，維持社會(huì)穩(wěn)定：

D，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)：

E，進(jìn)行道路、水利等公共設(shè)施建設(shè)：

F，發(fā)展文化、教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)：

G，保障農(nóng)民民主、經(jīng)濟(jì)等合法權(quán)益：

H，其他

在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能的認(rèn)知上。絕大部分干部認(rèn)為人大最重要的任務(wù)是選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和人大的領(lǐng)導(dǎo)人(22人)和向政府反映人民的要求(19人)。具體的情況如下表：

在對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作存在的主要問(wèn)題的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)干部的意見出現(xiàn)了較大的分歧。通過(guò)上表我們看到，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)小事多，自主性低是最為重要的問(wèn)題，另一方面黨政機(jī)構(gòu)人員過(guò)多也成為主要問(wèn)題，也占到了相當(dāng)?shù)谋戎兀灿芯湃诉x擇了這一項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，難以正常運(yùn)行是僅次于政府自主性的因素。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作中存在的主要困難

首先考察了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)工資福利的態(tài)度，在調(diào)查對(duì)象中有13人(43％)的人對(duì)工資表示比較滿意，有17人(57％)的人對(duì)工資表示不滿意。在被問(wèn)到工作中最苦惱的事情是什么時(shí)，選擇最多的三項(xiàng)分別是：工資待遇低(22人)；群眾不了解(17人)和社會(huì)對(duì)我們有意見(14人)。具體到實(shí)際工作中的困難，從調(diào)查中反映出來(lái)選擇較多，具體情況見下表：

通過(guò)表格我們發(fā)現(xiàn)權(quán)責(zé)不對(duì)稱，政策和法律與當(dāng)?shù)貙?shí)際不符是最為主要的困難。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)改革思路的看法

大部分干部認(rèn)為應(yīng)該在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，即保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置，進(jìn)行改革。詳細(xì)數(shù)據(jù)見下表：您覺得以下哪種改革思路較具可行性：(限選一項(xiàng))

A.在現(xiàn)有基礎(chǔ)上(保留目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置)，進(jìn)行改革；

B.撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”(或“鄉(xiāng)民自治”)；

C.將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)(設(shè)立“鄉(xiāng)／鎮(zhèn)公所”)

我們進(jìn)一步調(diào)查如果在保留目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，最好從哪個(gè)方面著手改革。調(diào)查發(fā)現(xiàn)增加服務(wù)職能(20人)；提升人大權(quán)能，加強(qiáng)監(jiān)督(14人)和實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化和民主化(12人)成為選擇最多的三項(xiàng)。具體情況見下表：

在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的改革方式的調(diào)查中有一半的人選擇了“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所，推向社會(huì)或市場(chǎng)”，在這些人中大部分人(12人)傾向于“其原有行政管理職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦、社會(huì)事務(wù)辦)。

在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革問(wèn)題的調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)大部分干部認(rèn)為上級(jí)機(jī)關(guān)要較大轉(zhuǎn)移支付力度和財(cái)稅傾斜。將更多的錢留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對(duì)當(dāng)前較為流行的一些改革措施比如“鄉(xiāng)財(cái)縣管”“零戶統(tǒng)管”和集中核算等興趣不大。具體情況如下：

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的產(chǎn)生的態(tài)度調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)只有少數(shù)干部認(rèn)為應(yīng)該由上級(jí)組織指派任命(3人)，對(duì)其他方式的態(tài)度分歧較大，每種方式支持的人幾乎相當(dāng)。具體數(shù)據(jù)如下：

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有一半的被調(diào)查者不同意在目前條件下推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)人民“直選”，大部分人認(rèn)為“農(nóng)民的素質(zhì)太低，民主意識(shí)太差”。

三、調(diào)查結(jié)論

在調(diào)查過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)在大批像D鎮(zhèn)一樣的中等發(fā)展程度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，干部們?nèi)匀粚l(fā)展經(jīng)濟(jì)作為最重要的任務(wù)。D鎮(zhèn)在執(zhí)行“全民抓經(jīng)濟(jì)，全民上項(xiàng)目”的政策。所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革必須為提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平服務(wù)。

大部分被調(diào)查者(86％)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)保留

當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置，反對(duì)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”和將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣的派出機(jī)構(gòu)。目前工作中存在的問(wèn)題集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力與責(zé)任不對(duì)稱，權(quán)力小承擔(dān)的事務(wù)較多。這也是農(nóng)村稅費(fèi)改革后出現(xiàn)的普遍的問(wèn)題。這突出地表想在大部分被調(diào)查者認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政開支比較困難，超過(guò)三分之二的被調(diào)查者認(rèn)為國(guó)家應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支持。由此可見，在當(dāng)前條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然是國(guó)家政權(quán)中一個(gè)非常重要的組成部分，承擔(dān)著許多重要的任務(wù)。不過(guò)在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)：大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已經(jīng)意識(shí)到在新的條件下轉(zhuǎn)變政府職能的必要性。有三分之二的被調(diào)查者認(rèn)為提高政府的服務(wù)職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的最重要的突破口。另外，工資待遇低也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最為苦惱的事情。超過(guò)三分之二的被調(diào)查者認(rèn)為當(dāng)前工資太低。

在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能的調(diào)查過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)大部分被調(diào)查者對(duì)人大改革的熱情并不高，在調(diào)查過(guò)程中，我們了解到由于實(shí)行了駐村干部制度和村民代表制度(在村街內(nèi)以幾戶十幾戶為單位推選一位代表，一般是家族中年長(zhǎng)的或者有威望的人)。駐村干部和村民代表承擔(dān)起了日常反映民情民意的責(zé)任。不過(guò)仍然有一半被調(diào)查者將提高人大權(quán)能視為改革的重要內(nèi)容。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選拔和任命的程序上，被調(diào)查者的意見分歧較大，組織部門提名人大選舉決定，人大代表選舉，全鎮(zhèn)直選和由群眾或群眾代表推舉候選人，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉(“兩推一選”)的贊成者數(shù)目相當(dāng)。不過(guò)只有極少數(shù)人(3人)認(rèn)為應(yīng)該由上級(jí)任命。這也顯示出干部要求改革當(dāng)前干部選拔任命體制的要求。

四、政策建議

第一，當(dāng)前學(xué)術(shù)界存在的改變現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治或者把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成縣的派出機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)因該慎重推行。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革是學(xué)術(shù)界討論的熱門話題，可是多少有些“一頭熱一頭冷”，即在廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民對(duì)這種改革的熱情沒有想象中那樣高。在推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中，在現(xiàn)有體制框架下，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力，允許各地方根據(jù)地方特點(diǎn)創(chuàng)造性地發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行體制創(chuàng)新——比如像D鎮(zhèn)的駐村干部和村民代表制度，以及三個(gè)中心(農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、村民調(diào)解中心、文體宣傳中心)的建立。這應(yīng)該是較為可行的思路。

第二，應(yīng)該加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性。在農(nóng)村稅費(fèi)改革推行之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政明顯吃緊。作為一級(jí)政權(quán)，它的任務(wù)和職能沒有多大的改變，這就造成大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)小事多難以運(yùn)轉(zhuǎn)。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的財(cái)政支持是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充分發(fā)揮了解民情、反映民意、化解矛盾的職能，就能促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，比如減少所謂的群體性事件。D鎮(zhèn)為我們提供了一個(gè)很好的例子，在D鎮(zhèn)近幾年從未出現(xiàn)一次群體上訪事件，大部分矛盾都可以在村民代表和調(diào)解中心解決。

第三。創(chuàng)造性地運(yùn)用財(cái)稅收入，在農(nóng)村合作醫(yī)療和社會(huì)保障體系建設(shè)上大做文章。如何有效地運(yùn)用現(xiàn)有財(cái)力達(dá)到多為人民干實(shí)事謀實(shí)利是任何一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)。筆者建議，結(jié)合各村實(shí)際建立以宗族和居住范圍等關(guān)系為依據(jù)建立農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村社會(huì)保障互助組，組織以幾戶十幾戶為規(guī)模。每次政府發(fā)放的各種補(bǔ)助集中管理，當(dāng)一戶出現(xiàn)緊急狀況時(shí)，比如生病或者子女升學(xué)等，可以從這“基金”中撥付，待日后償還。這種規(guī)定最好與農(nóng)村信用社的相關(guān)業(yè)務(wù)相配套。

第四，各地方可以探索適合自己的改革體制，不一定局限于“自治”和“直選”。

總而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家政權(quán)重要的構(gòu)成部分，它的地位不應(yīng)該削弱，中國(guó)的農(nóng)村發(fā)展極為不平衡，甚至鄰近的村與村之間也是千差萬(wàn)別。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的任務(wù)是探索如何適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的需要，最大程度滿足人民的經(jīng)濟(jì)文化和政治需要。在中國(guó)的廣大農(nóng)村，生產(chǎn)力的水平仍然比較低，被調(diào)查的D鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在整個(gè)廊坊市是出于中上水平，我們?nèi)匀豢吹皆撴?zhèn)在全力抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)介紹，該鎮(zhèn)30個(gè)行政村幾乎每個(gè)村都有副業(yè)，并且已經(jīng)產(chǎn)生了龍頭企業(yè)。這些富起來(lái)的農(nóng)民出資建設(shè)了小學(xué)校和敬老院，干群關(guān)系也十分和諧。