羅曉波

摘要行政權的膨脹造成行政侵權案件的增多，行政侵權給相對人帶來物質損害和精神損害。而我國至今尚未有行政侵權的精神損害賠償制度，這有違建立法治社會的目標。建立和完善我國行政侵權精神損害賠償制度，是保護受害人的合法權益的迫切需要。

關鍵詞行政侵權；精神損害；賠償

1994年，我國頒布了《中華人民共和國國家賠償法》，它完善了我國在行政侵權領域的立法，又使憲法規(guī)定的國家賠償原則落實為具體的法律制度，也為行政侵權損害賠償責任的認定提供了法律依據(jù)。然而，國家賠償法中卻沒有關于適用精神損害的明確規(guī)定，這使得許多公民在面對行政機關的侵權行為所造成的精神創(chuàng)傷時卻無能為力，這是不符合法律“有損害必有救濟”的原則。

一、行政侵權行為分析

行政侵權行為通常是指行政主體及其公務人員在行使職權或履行職責的過程中，違法(包括部分不當)實施了侵害相對人合法權益的行為。它既可以是一種行政作為行為，也可以是一種不作為行為。包括一般性的行政活動，如行政征收、行政許可、行政確認、行政監(jiān)督等以及行政強制和行政處罰等行政處分行為。行政侵權行為具有如下特征：(1)行政主體性。它是行政主體及其公務人員實施的行為，具有行政主體性。公務人員由于具有雙重身份，只有當其代表行政主體實施公務行為時才能構成行政侵權。(2)行為的違法性。行政侵權行為必須是行政主體及其公務人員在執(zhí)行職務的過程中，違反了法律、法規(guī)的有關規(guī)定或者在沒有法律根據(jù)的情況下作為，以及國家機關及其公務人員不履行法定職責的行為。行政主體依法執(zhí)行職務雖侵犯了相對人的合法權益，不構成行政侵權。(3)須是造成相對人合法權益損害性。行政主體違法實施的行為，未造成相對人合法權益損害的，不構成行政侵權行為。

行政侵權行為侵害的客體是行政相對人的合法權益，包括財產(chǎn)權和人身權。這里的財產(chǎn)權益不僅是指現(xiàn)實受侵害的財產(chǎn)所有權，還包括能夠給相對人帶來財產(chǎn)收益的其他財產(chǎn)權益，如經(jīng)營權等。對相對人人身權益的侵害是指行政主體及其公務人員實施的不法侵害相對人人身權益的行為。人身權益具有無形性，因而對人身權益的侵害行為不易被認識，但其造成的損害卻是現(xiàn)實的，而且現(xiàn)實中往往一個侵權行為會同時侵害幾種人身權益。如錯誤的行政拘留就同時侵害了相對人的人身自由權、健康權甚至名譽權等等。當行政侵權行為侵害了相對人的人身權益時，其首先造成的是精神損害，同時也可以伴隨有物質損害的發(fā)生。對相對人人身權益的侵害而產(chǎn)生的精神損害是直接的精神損害。因為人身權益的表現(xiàn)形式首先是身份和人格權而非財產(chǎn)性權益，對人身權的侵害直接針對的是精神權益，因此該種行為的直接后果就是精神損害。伴隨著精神損害而來的還有物質損害即財產(chǎn)損害的發(fā)生。由于精神損害的無形性而財產(chǎn)損害的有形性，人們在把握侵害人身權的行為時，往往會錯誤地將這種有形的財產(chǎn)損害視為直接的損害，卻對真正的直接精神損害視而不見。這可能也是為什么至今未有立法對行政侵權的精神損害賠償明確規(guī)定的原因之一。

二、我國行政侵權精神損害賠償?shù)牧⒎ìF(xiàn)狀

我國關于行政精神損害賠償?shù)囊?guī)定，主要體現(xiàn)在《國家賠償法》中?！秶屹r償法》第三條規(guī)定：“行政機關及其工作人員在行使行政職權時有下列侵犯人身權情形之一的，受害人有獲得賠償?shù)臋嗬?1)違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強制措施的；(2)非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由的；(3)以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的：(4)違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的；(5)造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為”。

從《國家賠償法》的上述規(guī)定以及我國的司法實踐來看，我國的《國家賠償法》在精神損害賠償方面主要存在如下缺陷：其一，賠償范圍過窄。納入國家行政賠償范圍的人身權損害，主要是人身自由權損害和生命健康權損害不僅未包括公民的隱私權、信用權、貞操權、配偶權等等的損害賠償，而且民事精神損害賠償中的姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權等精神損害也未納入《國家賠償法》的賠償范圍。因此，我國《國家賠償法》中規(guī)定的金錢賠償，僅限于因身體損害造成的直接的財產(chǎn)損失，未涉及間接的精神損害的金錢賠償。對于精神損害賠償方式，只規(guī)定賠禮道歉、消除影響、恢復名譽，而未包括金錢賠償。其二，《國家賠償法》對違法行政造成相對人精神損害的國家機關及其工作人員不具懲戒性。有限的精神損害賠償，顯然對違法的行政機關及其工作人員起不到懲戒作用?！秶屹r償法》第30條規(guī)定：“賠償義務機關對依法確認有關侵犯人身自由權利情形，并造成受害人名譽權、榮譽權損害的，應當在侵權行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響、恢復名譽、賠禮道歉?！边@是行政侵權精神損害責任的規(guī)定。但嚴格說來，這三種方式是行政機關承擔侵權責任的方式之一，并不是精神損害賠償?shù)姆绞?。這樣規(guī)定顯示出國家對行政侵權精神損害賠償態(tài)度的曖昧。一方面，力圖對行政侵權精神損害承擔一定的責任；另一方面，又把精神損害責任限定于此三種方式之中。

作這種立法技術上的處理是基于以下幾個方面的考慮：一是精神損害畢竟不同于具有財產(chǎn)性質的人身權等物質性的損害，很難直接以物質予以精確的補救；二是精神損害的程度難以精確的確定，如何使精神損害換算成定量的物質數(shù)量具有一定技術上的難度：三是我國的國家財政能力有限，對精神損害予以賠償，則易引發(fā)大量的訴訟案件，加大國家的財政負擔；四是精神損害具有一定的可復原性。筆者認為，上述幾點有一定的合理性，但并不能成為行政機關不承擔行政侵權精神賠償?shù)姆ɡ硪罁?jù)。

1精神損害雖然不同于物質性損害，也難以直接以物質形式予以精確地補救，但從法律技術領域中把精神利益抽象為一種法律權利時，它是可以借助于法律技術的作用實現(xiàn)物化的。這種物化不是權利主體的物化，而是權利客體的物化，即作為權利主體的“人”是不直接物化的，而是“人”所享有的各種精神權利的物化。

2確立行政侵權精神損害賠償?shù)母鞣N因素中，出于減少國家財政負擔的考慮有一定的合理性，但如果從依法治國、保障人權的角度來看，就暴露出其致命的缺陷。從現(xiàn)實生活中來看，行政訴訟案件少，請求行政侵權賠償?shù)南鄬Π讣?。實踐證明，當初制定行政訴訟法時，對精神損害予以賠償會增加國家的財政負擔的擔心是多余的，現(xiàn)有的問題不是國家的財政負擔不起，而是物質損害賠償標準太低，遠遠不能滿足受害人所受的損失，更不用說對精神損害給予賠償?shù)膯栴}了。

3精神損害確有一定的可復原性，但受害人也要承擔相當大的代價和相當巨大的痛苦。根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，如果一個人被違法拘留三天的話，他們能夠得到的賠償不足100元。這樣的賠償不足以給受害人的心靈以撫慰，不足以補償受害人為恢復被損害的精神權利所花費的代價，何況此種賠償并

非精神損賠償。因此，對行政侵權的精神損害只靠非財產(chǎn)責任的方式是不夠的，還是要以財產(chǎn)性責任加以補充。

三、確立和完善我國行政侵權精神賠償制度的必要性

行政侵權精神損害賠償制度的確立，是加強對公民、法人和其它組織合法權益保護的一項重要的措施。行政侵權精神損害在西方已為各方所接受。在我國，精神損害賠償制度在民事領域得到確認，其范圍也逐漸擴展到物質性人格權、精神性人格權、一般化人格權在內(nèi)的人身權利，標志著精神損害賠償制度在我國民事領域里得到全面的承認和保護?？傊?，行政領域的精神損害賠償制度的確立是很有必要的。

(一)行政侵權精神損害賠償制度的確立，是現(xiàn)代法治的必然要求，是充分保障人權的需要現(xiàn)代法治的精神，在于對權利的合理確認和對權利的充分保障。公權力的行使不得以侵害公民所享有的權利為代價。為了保障權利主體實現(xiàn)其權利，在我國的憲法及法律中都有相應地保障性規(guī)定。如果不對行政侵權精神損害進行賠償，就是與國家保障人權的法律理念相違背。人的精神利益雖然無法直接用金錢來衡量，但卻可以通過一些物質方法予以撫慰。“有權利就有救濟，有損害就有賠償”這一古老的法律原則同樣適用于行政侵權所造成的法律后果上。否則，就有悖于“法律面前人人平等”的憲法原則。

(二)行政侵權精神損害賠償制度的確立，是充分保護行政相對人合法權益的要求。精神損害雖然是無形的卻是客觀存在的，對于一些行政侵權的受害人來說，精神上的損害遠甚于物質損害。僅對物質損害進行賠償，對精神損害不予以賠償，無法彌補受害人的損失。如公安機關以非法拘禁、刑訊逼供等侵權行為，限制人身自由，給受害人帶來的精神損害遠遠超出其物質損失。依據(jù)我國《國家賠償法》第二十六條之規(guī)定，僅按國家上年度職工日平均工資計算每日的賠償金，這樣的賠償顯然只是杯水車薪，根本無法實現(xiàn)《國家賠償法》的立法宗旨和目的，無法使受害人的合法權益得到應有的救濟。在民事審判領域我國早已認可精神損害賠償，并取得良好的社會效果。在行政審判領域，當權利主體的人身權受到行政侵害而產(chǎn)生精神損害時，作為以保護權利主體人身權利為己任的國家，當然更有責任對權利主體的精神損害予以賠償。

(三)行政侵權精神損害賠償制度的確立，是轉變“公法優(yōu)位，J法律觀、維護和監(jiān)督行政機關依法行使職權的要求。行政侵權本應和民事侵權一樣承擔起自己本應承擔的責任，給受害人的人身、財產(chǎn)，以至精神方面造成損害的賠禮道歉、賠償損失等，但是一直以來我們的行政機關及其工作人員卻在公法優(yōu)于私法、公權優(yōu)于私權的觀念引導下將行政侵權所應承擔的責任變成了不適用民事賠償基本原則的一種有限賠償，排除了侵權行為引起的精神損害賠償。這樣的做法輕視或忽略了受害人精神權益的保護和恢復，強調國家為中心、國家應凌駕于公民之上，顯然于世界范圍內(nèi)“利益受侵害之被害人之保護高于一切”的法律觀念不相符。其實，無論是公法還是私法，他們的最終落腳點還在于對權利的認可和保護。同時，因我國的國家賠償采用的是“國家責任，機關賠償”形式，即國家機關代表國家承擔責任，若工作人員在執(zhí)法過程中有重大過錯的，國家機關在承擔賠償責任之后，還應向有重大過錯的工作人員進行追償。這樣，對于造成當事人精神損害適用賠償金，還有利于發(fā)揮其懲戒作用，對國家機關及其工作人員的執(zhí)法行為形成更有效的制約機制，促進國家機關及其工作人員嚴格依法行使職權，在執(zhí)法過程中更應注重尊重當事人的人格使國家機關真正成為為人民服務、保護人民的機關。

不可否認，由于我國現(xiàn)存司法體制的弊端，法院司法獨立地位虛化，加之行政機關長期所處的強勢地位，我國目前的行政侵權損害賠償(僅物質損害賠償)在司法實踐中還存在獲賠數(shù)額低、索賠艱難的事實。但這不能成為我們忽視精神損害賠償?shù)睦碛?。只有盡早建立、完善包括精神損害賠償在內(nèi)的行政侵權賠償制度，我們才能真正做到對行政侵權的完全救濟，才能在行政權日益膨脹的今天，更好地保護作為弱勢一方的相對人的合法權益，實現(xiàn)法追求社會公平正義的最終目標。