別讓利益集團(tuán)發(fā)展失控

楊 帆

轉(zhuǎn)型國(guó)家最容易產(chǎn)生利益集團(tuán)

利益集團(tuán)已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)的基本矛盾之一，也是我國(guó)當(dāng)前改革的一大難點(diǎn)。美國(guó)政治學(xué)家麥迪遜認(rèn)為，利益集團(tuán)作為局部利益是與公共利益相悖的。利益集團(tuán)來(lái)自于部分人對(duì)共同利益的維護(hù)，不可能自動(dòng)消失，也不能強(qiáng)制消除，應(yīng)進(jìn)行“遏制與平衡”。

學(xué)者們對(duì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家中政府被利益集團(tuán)俘獲現(xiàn)象的調(diào)查與研究最為引人注目。在歐洲復(fù)興銀行和世界銀行的贊助下，學(xué)者們于1999年和2002年分別進(jìn)行了兩輪關(guān)于商業(yè)環(huán)境和企業(yè)表現(xiàn)的調(diào)查。調(diào)查覆蓋27個(gè)國(guó)家的1萬(wàn)多家公司,重點(diǎn)關(guān)注影響企業(yè)和政府關(guān)系的腐敗現(xiàn)象。調(diào)查結(jié)果表明，公共服務(wù)領(lǐng)域的行政腐敗和政府俘獲現(xiàn)象在轉(zhuǎn)型中國(guó)家，特別是在獨(dú)聯(lián)體和東南歐國(guó)家較為普遍。其中，國(guó)家俘獲對(duì)商業(yè)法庭的影響最為顯著,對(duì)中央銀行的影響略小,對(duì)國(guó)會(huì)、政黨和刑事法庭的影響則居于以上兩者之間。

從一般意義上看，利益集團(tuán)在一個(gè)國(guó)家的政治和社會(huì)過(guò)程中是一支負(fù)面力量，單個(gè)利益集團(tuán)的利益訴求往往與全社會(huì)利益是相悖的。如果社會(huì)中不同利益階層發(fā)育不平衡，強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)將主導(dǎo)政治，成為特殊利益集團(tuán)或“分利聯(lián)盟”。不過(guò)，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，利益集團(tuán)的存在及其對(duì)立法及政治過(guò)程的影響雖然無(wú)法消除，但卻可以控制。轉(zhuǎn)型國(guó)家最容易產(chǎn)生權(quán)貴資本利益集團(tuán)，這種利益集團(tuán)缺乏有效的制衡力量，必須引起轉(zhuǎn)型國(guó)家執(zhí)政者的高度警惕，同時(shí)在必要時(shí)必須毫不猶豫予以打擊。

國(guó)際上的限制措施

美國(guó)從19世紀(jì)開(kāi)始就與利益集團(tuán)進(jìn)行反復(fù)斗爭(zhēng)。“院外活動(dòng)人員”這個(gè)詞到19世紀(jì)20年代末在美國(guó)作為貶義詞正式出現(xiàn)。詹姆斯·布坎南在1852年給富蘭克林·皮爾斯的信中說(shuō)：“一幫承包商、投機(jī)家、證券經(jīng)紀(jì)人和經(jīng)常出入國(guó)會(huì)大廳的院外集團(tuán)成員，用一切借口把手伸向國(guó)庫(kù)?！逼扔谏鐣?huì)運(yùn)動(dòng)與輿論的壓力，1850年國(guó)會(huì)決定對(duì)院外活動(dòng)進(jìn)行定期調(diào)查,眾議院1876年通過(guò)院外活動(dòng)集團(tuán)登記法。

20世紀(jì)這種斗爭(zhēng)更加激烈。羅斯福新政立法限制特殊利益集團(tuán)，“抑制精英與寡頭主義”。1946年眾議院立法，要求通過(guò)向國(guó)會(huì)施壓而得到金錢(qián)報(bào)酬的人向兩院登記。水門(mén)事件之后，“1976年院外活動(dòng)集團(tuán)公開(kāi)法令”在參議院通過(guò)。

美國(guó)煙草集團(tuán)是一個(gè)典型例子。1965年，眾議院商業(yè)委員會(huì)通過(guò)標(biāo)簽法，通過(guò)在煙盒上加貼警告標(biāo)簽。煙草業(yè)通過(guò)院外游說(shuō)對(duì)立法者施加影響，還有宴請(qǐng)、咨詢費(fèi)、演講酬金和慈善捐款，打擊限制吸煙的議員。1974年煙草業(yè)通過(guò)院外活動(dòng)扼殺了限制香煙的立法。

同樣， 20世紀(jì)90年代以來(lái)，俄羅斯也被各種利益集團(tuán)控制。重要的權(quán)貴資本集團(tuán)有石油工業(yè)家聯(lián)盟、軍工企業(yè)聯(lián)盟、工業(yè)家企業(yè)家聯(lián)盟等。其中最引人矚目的是“七人金融工業(yè)集團(tuán)”，控制了俄羅斯50%的經(jīng)濟(jì)和絕大部分傳媒。他們?cè)O(shè)計(jì)了對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的全面私有化，造成30%的俄羅斯人變成生活最低保障線下的赤貧。

普京執(zhí)政后有效遏制寡頭，民族資本迅速壯大。普京通過(guò)行政改革瓦解地方封建割據(jù)，重建中央權(quán)威, 實(shí)現(xiàn)了地方利益集團(tuán)的規(guī)范化制度化。

中國(guó)進(jìn)入利益博弈時(shí)期

中國(guó)的利益集團(tuán)是在20世紀(jì)80年代開(kāi)始出現(xiàn)的。改革開(kāi)放造就多元化五大利益主體：中央政府、地方政府、壟斷部門(mén)、企業(yè)，個(gè)人。20世紀(jì)90年代以后，中國(guó)開(kāi)始形成三大新興利益集團(tuán)：國(guó)內(nèi)壟斷資本、國(guó)際資本、民營(yíng)資本。進(jìn)入21世紀(jì)后，中國(guó)進(jìn)入各種利益集團(tuán)博弈時(shí)代。

國(guó)有企業(yè)改制深化過(guò)程中，國(guó)家壟斷資本逐步形成。政府所屬部門(mén)濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)，排斥或限制民營(yíng)資本的準(zhǔn)入。國(guó)家通過(guò)強(qiáng)制分拆、引入競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行改革，一些壟斷、準(zhǔn)壟斷行業(yè)，由于管理不完善、監(jiān)管缺位或不到位、內(nèi)部機(jī)制不健全，行業(yè)內(nèi)個(gè)人收入和福利遠(yuǎn)高于社會(huì)平均水平。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2006年公布：電力、電信、金融、煙草等壟斷行業(yè)的平均工資和福利是其他行業(yè)的5-10倍。

國(guó)際資本在中國(guó)有8000億美元的直接投資。各國(guó)跨國(guó)公司都建立了商會(huì)，他們集體上書(shū)全國(guó)人大，要求延長(zhǎng)在華稅收優(yōu)惠。起草《勞動(dòng)合同法》等過(guò)程中，國(guó)際資本集團(tuán)均有明顯的集體行動(dòng)。跨國(guó)公司的賄賂活動(dòng)加劇了國(guó)內(nèi)的腐敗。中國(guó)每個(gè)已開(kāi)放產(chǎn)業(yè)的前5名都由外資公司控制。其中，在作為“產(chǎn)業(yè)之母”的制造業(yè)領(lǐng)域，包括原大連電機(jī)等諸多行業(yè)“排頭兵”，都已被外商控股或即將取得控股地位。

國(guó)際資本和霸權(quán)國(guó)家還通過(guò)各種方式，影響中國(guó)的理論界、學(xué)術(shù)界和各部門(mén)政策的制定，在一定程度上影響中國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略。比如片面強(qiáng)調(diào)比較利益和出口導(dǎo)向，造成勞動(dòng)密集型經(jīng)濟(jì)過(guò)度發(fā)展。我們必須在對(duì)外開(kāi)放過(guò)程中注意國(guó)家安全，不要被國(guó)際勢(shì)力和國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)聯(lián)合起來(lái)給搞垮了。

民營(yíng)資本有兩重性，它們反對(duì)政府過(guò)度干預(yù)，但有的民營(yíng)資本又需要國(guó)家扶植。就是說(shuō)，民營(yíng)資本應(yīng)該上升到民族資本的高度，與國(guó)家利益一致起來(lái)。民營(yíng)資本作為利益集團(tuán)，通過(guò)全國(guó)工商聯(lián)或企業(yè)家協(xié)會(huì)等組織，采取集體行動(dòng)。房地產(chǎn)集團(tuán)組織了完全獨(dú)立的協(xié)會(huì)，有自己的代表人物和思想理論，有效地抵制了國(guó)家的宏觀調(diào)控，造成全國(guó)性的房地產(chǎn)泡沫。這是中國(guó)最典型的利益集團(tuán)干預(yù)政策。

“遏制與平衡”是原則

總體來(lái)說(shuō)，中國(guó)利益集團(tuán)有幾個(gè)特點(diǎn)。第一，利益主體多元化是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)原始積累結(jié)束以后，擺脫高度一體化的體制，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的必然結(jié)果，有歷史進(jìn)步意義。第二，中國(guó)漸進(jìn)式改革的特點(diǎn)決定了利益集團(tuán)發(fā)展路徑，離不開(kāi)權(quán)力和優(yōu)惠。特殊利益集團(tuán)利益膨脹，但由于缺乏公開(kāi)性和透明度，它們?cè)谥袊?guó)有合法性危機(jī)和社會(huì)信譽(yù)危機(jī)。第三，各利益集團(tuán)資源分配不均，極度失衡。

各利益集團(tuán)之間的博弈是民主法治改革的基礎(chǔ)。共產(chǎn)黨的意識(shí)形態(tài)、國(guó)家安全、政治改革三原則，應(yīng)該成為規(guī)范利益集團(tuán)的指導(dǎo)思想。國(guó)家應(yīng)依據(jù)“遏制與平衡”的原則，把各種利益集團(tuán)納入新的政治框架之中，必須以綜合手段遏制利益集團(tuán)的惡性發(fā)展，同時(shí)扶持弱勢(shì)群體形成利益集團(tuán)，以求得平衡。這是關(guān)系中國(guó)未來(lái)政治改革與發(fā)展的重大問(wèn)題，也是保證社會(huì)和諧的基本前提。▲（作者是中國(guó)政法大學(xué)教授，此文觀點(diǎn)來(lái)自于楊帆教授主持的2006年司法部重點(diǎn)課題《改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)的利益集團(tuán)與社會(huì)主義法治》。）

緬甸果敢地區(qū)爆發(fā)的武裝沖突事件再次表明：周邊穩(wěn)，中國(guó)安；周邊亂，則中國(guó)麻煩。

緬甸不是唯一出現(xiàn)動(dòng)蕩的中國(guó)周邊國(guó)家，東亞、南亞及東北亞近年都出現(xiàn)過(guò)極端事態(tài)，如何化解周邊地區(qū)的緊張已成為中國(guó)作為大國(guó)崛起過(guò)程中繞不開(kāi)的話題。

今天，中國(guó)與鄰國(guó)發(fā)生直接的、大規(guī)模軍事沖突的可能性已大大降低，但周邊形勢(shì)卻變得更加復(fù)雜。在中國(guó)的14個(gè)陸上鄰國(guó)、6個(gè)海上鄰國(guó)中，有相當(dāng)一部分處于轉(zhuǎn)型期，民族和社會(huì)矛盾頻頻發(fā)生，而政府的控制力又在明顯下降，極易造成局勢(shì)失控，引發(fā)大規(guī)模動(dòng)亂。

在此背景下，中國(guó)周邊的一些歷史遺留問(wèn)題非但沒(méi)有隨著冷戰(zhàn)結(jié)束而化解，有的甚至更加惡化。為尋求安全感和政權(quán)穩(wěn)定，有些鄰國(guó)政府甚至不惜采取極端方式。周邊局勢(shì)對(duì)中國(guó)和平發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期已構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

一直以來(lái)，中國(guó)奉行“互不干涉內(nèi)政”的和平共處五項(xiàng)原則。它經(jīng)受了歷史檢驗(yàn)，符合中國(guó)的國(guó)家利益和道義立場(chǎng)。但這并非意味中國(guó)在對(duì)待周邊穩(wěn)定問(wèn)題上，只能被動(dòng)地應(yīng)對(duì)。中國(guó)有能力在不違背五項(xiàng)原則的前提下，找到解決問(wèn)題的方式。

按照西方的經(jīng)驗(yàn)和邏輯，大國(guó)為穩(wěn)定周邊，通常會(huì)采取包括武裝干預(yù)等方式?；谶@一邏輯，他們懷疑中國(guó)維護(hù)周邊穩(wěn)定的誠(chéng)意和能力。因此，對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，能否找到一種新的和平解決周邊沖突的路徑，不僅是對(duì)中國(guó)外交的考驗(yàn)，也是對(duì)中國(guó)模式的考驗(yàn)，需要高度的政治智慧。

隨著國(guó)力的上升，中國(guó)對(duì)自己周?chē)陌踩h(huán)境的影響力已經(jīng)越來(lái)越大。中國(guó)需要將這種影響力進(jìn)一步落到實(shí)處，主動(dòng)塑造一個(gè)穩(wěn)定的周邊。

中國(guó)應(yīng)盡快建立周邊穩(wěn)定預(yù)警機(jī)制，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)相關(guān)部門(mén)，在危機(jī)有可能發(fā)生之前，就主動(dòng)采取措施。

一旦鄰國(guó)發(fā)生沖突時(shí)，中國(guó)應(yīng)積極承擔(dān)大國(guó)責(zé)任，盡快召集相關(guān)國(guó)家舉行緊急會(huì)議，商討政治解決途徑。同時(shí)，也可以派特使前往斡旋，促成談判。如果事態(tài)特別嚴(yán)重，中國(guó)還可以借助聯(lián)合國(guó)安理會(huì)所具有的維和功能，通過(guò)合理的國(guó)際途徑來(lái)解決問(wèn)題。

中國(guó)周邊的情況十分特殊，但可以劃成東北亞、東南亞、南亞與中亞四個(gè)大片。各片的重點(diǎn)不同，我們也應(yīng)各有側(cè)重。應(yīng)當(dāng)在深入研究四個(gè)區(qū)域情況的基礎(chǔ)上，推動(dòng)成立周邊危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，以便在平時(shí)通過(guò)合作來(lái)防患于未然，在出現(xiàn)動(dòng)蕩時(shí)，則及時(shí)作出反應(yīng)。

為維護(hù)區(qū)域的長(zhǎng)治久安，中國(guó)可以通過(guò)積極參與建立次區(qū)域與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程及多邊安全合作機(jī)制，將地區(qū)一體化作為化解雙邊矛盾與促進(jìn)地區(qū)穩(wěn)定的重要手段。

周邊穩(wěn)定是中國(guó)崛起的重要基礎(chǔ)。中國(guó)的發(fā)展需要由“經(jīng)濟(jì)福利論”逐步擴(kuò)展到“安全福利論”。周邊國(guó)家如能獲得更多來(lái)自中國(guó)的安全“福利”，就會(huì)對(duì)中國(guó)增加信任感。而一個(gè)穩(wěn)定的周邊環(huán)境，也將為中國(guó)贏得更充分的戰(zhàn)略機(jī)遇期?！?/p>