謝麗珍

摘要：近年來，國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、資源破壞等損害公共利益的行為不斷增多，這對(duì)公共利益的司法救濟(jì)提出了迫切的要求，而民事公益訴訟就是為了解決對(duì)國家或者公共利益的保護(hù)問題而進(jìn)行的訴訟活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)，作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有責(zé)任對(duì)國家和公共利益進(jìn)行保護(hù)，參與民事訴訟就是其內(nèi)容之一。檢察機(jī)關(guān)既然可以作為“公益代表人”，當(dāng)然可以成為民事公益訴訟的提起者，而且還是目前提起公益訴訟最合適的主體。

關(guān)鍵詞：民事公益訴訟；公益代表人；主體資格

中圖分類號(hào)：D915.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-854X(2009)06-0129-04

檢察機(jī)關(guān)，在我國主要是作為刑事訴訟中的公訴機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它在民事訴訟中的地位和作用。是很長一段時(shí)間法學(xué)理論界和司法實(shí)踐界爭(zhēng)議的一個(gè)熱點(diǎn)問題。這種爭(zhēng)論最開始是關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事法律監(jiān)督的必要性問題，現(xiàn)在發(fā)展為檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的主體資格問題。

檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的主體資格，是民事訴訟法學(xué)理論研究的重要課題，這個(gè)問題的解決。不僅關(guān)系到民事訴訟主體制度的完善，還關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)在民事檢察工作中的發(fā)展方向。前幾年，國有資產(chǎn)的流失問題，是公益訴訟關(guān)注的重點(diǎn)，也是檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟主體資格為大家所接受的重要原因。

長期以來，以保護(hù)私益為宗旨，以解決私人之間的爭(zhēng)端為指向來設(shè)計(jì)和構(gòu)建訴訟體系和機(jī)制，構(gòu)成了民事訴訟最具特色的部分。然而，當(dāng)今社會(huì)正處于一個(gè)瞬息多變、問題叢生的時(shí)代，人們對(duì)民事訴訟的這一認(rèn)識(shí)正日益受到挑戰(zhàn)，公共利益不斷邁人民事訴訟的視野和領(lǐng)域。

卡佩萊蒂指出：“隨著現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜化，單單一個(gè)行動(dòng)就致使許多人或許得到利益或許蒙受不利的事情頻繁發(fā)生，其結(jié)果使得傳統(tǒng)的把一個(gè)訴訟案件僅放在兩個(gè)當(dāng)事人之間進(jìn)行考慮的框架越發(fā)顯得不甚完備。比方說，大型企業(yè)散布一則虛假信息就可能使大量買進(jìn)該企業(yè)股票的人蒙受損失。如果該企業(yè)同時(shí)違反了禁止壟斷法，那么受這種不公平競(jìng)爭(zhēng)的影響，又會(huì)有很多人利益受損。如果決策者違反了勞工協(xié)約，所有企業(yè)人員的權(quán)利都會(huì)受到侵害，違憲征稅或違法中止交納社會(huì)基金，會(huì)給廣大范圍內(nèi)的市民帶來不利影響。往湖泊河流里排放工業(yè)廢物，就會(huì)危害渴望享用潔凈用水的居民。物品有包裝缺陷或污穢不堪，顧客就會(huì)統(tǒng)統(tǒng)受害。就是這些大量的受害的可能性成為當(dāng)今這個(gè)時(shí)代的一大特征?！?/p>

毫無疑問，卡佩萊蒂的評(píng)論切中要害。面對(duì)越來越多的公益侵權(quán)事件的發(fā)生。民事訴訟漸漸邁出了保護(hù)私利的界限，而開始與公共利益的保護(hù)建立內(nèi)在聯(lián)系，公益訴訟問題也開始不斷進(jìn)入人們的視野。公益訴訟因其社會(huì)性和公共性，已經(jīng)引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，并成為我國司法實(shí)踐和社會(huì)生活中的熱點(diǎn)問題。本文擬在介紹民事公益訴訟的基礎(chǔ)上，確定并進(jìn)一步強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的主體資格。

一、公益訴訟概述

從歷史淵源看，公益訴訟起源于羅馬法：除法律有特定規(guī)定外，市民均可提出的旨在保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟。而美國，則是現(xiàn)代公益訴訟制度的創(chuàng)始國，也是現(xiàn)代民事公益訴訟制度比較健全的國家。在美國，公益訴訟作為新型訴訟，合并在民事訴訟之中，并且主要通過集體訴訟的手段來實(shí)現(xiàn)。另外，股東代位訴訟也被認(rèn)為具有公益性。美國環(huán)境法中還有一種公民訴訟(又稱為民眾訴訟)，公民可以依法對(duì)違法排放污染者提起訴訟。以后，美國隨著公益運(yùn)動(dòng)的展開而廣泛使用了該術(shù)語，并設(shè)立了眾多的公益法律機(jī)構(gòu)及類似的制度。為了環(huán)境、消費(fèi)者、女性、有色人種及其他社會(huì)公益而進(jìn)行的訴訟被概稱為公益訴訟。大陸法系國家的民事公益訴訟沒有英美法系國家那么發(fā)達(dá)，采取的還是比較保守的做法。德國的公益訴訟制度主要是以團(tuán)體訴訟的形式表現(xiàn)出來的。所謂團(tuán)體訴訟，在德國法中是指有權(quán)利能力的公益團(tuán)體，基于團(tuán)體法人自己的實(shí)體權(quán)利。依照法律規(guī)定，就他人違反特定禁止性規(guī)定的行為或無效行為請(qǐng)求法院命令該他人終止或者撤回其行為的特別訴訟制度。團(tuán)體訴訟是當(dāng)多數(shù)人利益受到侵犯時(shí)而設(shè)置的一種特別的司法救濟(jì)程序。法國最早規(guī)定檢察機(jī)關(guān)代表公共利益參與民事訴訟的制度，這一規(guī)定為其他國家所效仿。法國現(xiàn)行的民事訴訟法規(guī)定，檢察院得為主當(dāng)事人于法律特別規(guī)定情形依職權(quán)進(jìn)行訴訟：在事實(shí)妨害公共之訴時(shí)，檢察院得為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟。在法國，除了檢察官履行的保護(hù)公共利益的職責(zé)外，團(tuán)體訴訟制度也比較發(fā)達(dá)，主要是由具備一定要件的團(tuán)體如消費(fèi)者團(tuán)體、商業(yè)或手工業(yè)團(tuán)體所提起的團(tuán)體訴訟。

20世紀(jì)90年代，國外的公益訴訟制度作為一種知識(shí)被介紹到國內(nèi)，尤其是在司法實(shí)踐中頻繁出現(xiàn)的民事公益案件的推動(dòng)下，我國學(xué)術(shù)界對(duì)民事公益訴訟的關(guān)注和研究開始增多，并取得了一定的成果。我國理論界首先出現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)公益訴訟。有論者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)公益訴訟就是指特定的國家機(jī)關(guān)和相關(guān)的組織和個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)，侵犯國家利益、社會(huì)利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對(duì)人法律責(zé)任的活動(dòng)。將經(jīng)濟(jì)公益訴訟看作經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益的工具，為此主張建立專門的經(jīng)濟(jì)訴訟程序以有利于經(jīng)濟(jì)公益訴訟的進(jìn)行。也有論者認(rèn)為，公益訴訟實(shí)際上是行政訴訟的一種?！肮嬖V訟是指特定當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)侵犯公共利益，依法向人民法院提起行政訴訟的法律制度”。還有論者認(rèn)為，公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)，相關(guān)組織和個(gè)人，根據(jù)法律授權(quán)，對(duì)違反法律法規(guī)，侵犯國家利益、社會(huì)利益或特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院追究違法者法律責(zé)任的活動(dòng)。

筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)公益訴訟的內(nèi)容可以被民事公益訴訟所涵蓋，沒有必要建立獨(dú)立于民事公益訴訟之外的處理機(jī)制；而將公益訴訟等同于行政公益訴訟，難以形成全面的保護(hù)公益的訴訟機(jī)制。并且限制了當(dāng)事人的程序選擇權(quán)。筆者認(rèn)為，公益訴訟并不是一種單獨(dú)的訴訟形式，劃分出公益訴訟與私益訴訟是以訴訟目的為準(zhǔn)。私益訴訟是保護(hù)個(gè)人權(quán)益的訴訟，公益訴訟則是保護(hù)公共利益的訴訟。

該由誰來提起對(duì)公共利益的救濟(jì)呢?根據(jù)傳統(tǒng)的訴訟利益理論，只有與案件有利害關(guān)系的極少數(shù)人享有起訴權(quán)。如果違法行為侵害了公共利益，而未直接侵害特定公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，則往往無人享有訴權(quán)。公益訴訟主體不同于傳統(tǒng)訴訟主體，它不限于與糾紛有直接利害關(guān)系的人，還包括與案件無直接利害關(guān)系但適合提起訴訟的其他主體，如國家、公益性團(tuán)體。

二、民事公益訴訟提起主體的資格分析

民事公益訴訟提起主體資格關(guān)系到起訴權(quán)的分配和訴訟渠道的寬窄，也關(guān)系到公共利益遭受侵害時(shí)能否得到充分的司法救濟(jì)，意義重大，其規(guī)定也是民事公益訴訟制度設(shè)置中的一個(gè)難點(diǎn)問題。

1各國對(duì)原告提起民事公益訴訟資格模式

的確定

從原告提起訴訟的資格角度看，民事公益訴訟的提起分為一元和多元模式。

一元模式是指只有國家才有權(quán)提起民事公益訴訟。國家進(jìn)行訴訟時(shí)，由特定的國家機(jī)關(guān)代表，一般是該國的檢察機(jī)關(guān)。許多國家如英、日、德、法、前蘇聯(lián)等都規(guī)定檢察機(jī)關(guān)代表國家依法直接提起公益訴訟。如《法國民事訴訟法》規(guī)定，“于法律規(guī)定之情形，檢察院代表社會(huì)”，“除法律有特別規(guī)定之情形外，在事實(shí)妨害公共秩序時(shí)，檢察院得為維護(hù)公共秩序，進(jìn)行訴訟?！?/p>

多元模式，是法律規(guī)定兩個(gè)或者兩個(gè)以上主體可以分別提起民事公益訴訟。即除了國家以外，其他主體也可以提起民事公益訴訟。其中包括兩元模式，即國家公訴機(jī)關(guān)和社會(huì)組織可以提起民事公益訴訟。如《俄羅斯聯(lián)邦消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)法》規(guī)定，對(duì)于損害范圍不確定的消費(fèi)者的違法行為，作為國家機(jī)關(guān)的反壟斷政策和支持新經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)國家委員會(huì)，俄羅斯聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)化、度量衡和檢驗(yàn)國家委員會(huì)，衛(wèi)生防疫監(jiān)督委員會(huì)，俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)和自然資源部等都有權(quán)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)向法院提起訴訟。同時(shí)，國家和地方的消費(fèi)者社會(huì)團(tuán)體也有權(quán)提起這種訴訟。三元模式，即除了國家公訴機(jī)關(guān)和社會(huì)組織以外，公民也可以提起民事公益訴訟。

2我國民事公益訴訟的提起主體分析

二元模式，除了檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟，還增加了社會(huì)組織，拓寬了公益訴訟的渠道，有助于公共利益的維護(hù)，但這些社會(huì)組織只能依法在自己的職權(quán)范圍內(nèi)行使起訴權(quán)，作用的范圍有限，而且，這些組織本身，在設(shè)立時(shí)都有自己的目標(biāo)和職責(zé)，公益訴訟不是它的主要范圍，也很難得到它們的重視。三元模式則又增加了個(gè)人作為公益訴訟的提起者，但公民法律意識(shí)和法律知識(shí)欠缺，厭訴傳統(tǒng)源遠(yuǎn)流長，濫用訴權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重甚至有故意炒作的情形，另外，個(gè)人力量是非常薄弱的，在起訴、調(diào)查取證等各方面都受到限制，而且，司法實(shí)踐中，由個(gè)人提起的公益訴訟，要么被法院駁回，要么敗訴，很難得到法院的支持，因此個(gè)人提起公益訴訟，可以說，在我國還是很難行得通的。

檢察機(jī)關(guān)是最合適的代表國家利益和社會(huì)公共利益的訴訟主體。自檢察制度產(chǎn)生以來，檢察機(jī)關(guān)就以國家利益和社會(huì)公共利益的代表的面目出現(xiàn)，作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)能夠有效地運(yùn)用法律手段維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。同時(shí)，目前我國雖然在法律上尚未確定民事公益訴訟制度，但在實(shí)踐中民事公益訴訟卻非常頻繁，在國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染的訴訟案件中，經(jīng)常可以看到檢察機(jī)關(guān)的身影，而且，由檢察機(jī)關(guān)提出的民事公益訴訟經(jīng)常勝訴，取得了相當(dāng)大的成效。因此，確立檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的主體資格，不僅符合我國現(xiàn)有的法律框架和我國的實(shí)際情況，并且有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和實(shí)踐積累，也順應(yīng)了國際慣例。

三、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的理論依據(jù)

1這是由檢察機(jī)關(guān)的職能和性質(zhì)決定的

《憲法》第129條規(guī)定，中華人民共和國檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！度嗣駲z察院組織法》第4條規(guī)定，人民檢察院通過行使檢察權(quán)，保護(hù)全民所有財(cái)產(chǎn)、人身的安全。從理論上講，檢察院為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表國家和人民利益，有權(quán)對(duì)一切國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位及公民個(gè)人是否遵守國家法律進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)然對(duì)維護(hù)國家和社會(huì)公共利益也是責(zé)無旁貸。而且，我國的檢察機(jī)關(guān)還享有部分案件的偵查權(quán)，多種偵查手段的運(yùn)用和偵查經(jīng)驗(yàn)的積累為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟進(jìn)行證據(jù)調(diào)查提供了非常便利的條件。

從各國立法也可以看到檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的地位。無論大陸法系還是英美法系，都規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴權(quán)。如美國，檢察官代表政府行使訴訟權(quán)利，對(duì)涉及政府利益的案件和公共利益的案件，提起訴訟，保護(hù)政府和公眾的利益。2000年著名的美國政府訴微軟公司案件和美國政府訴炯草公司案件，就是檢察官起訴的民事案件。在德國，聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公共利益的代表人，有權(quán)參加民事訴訟和行政訴訟；在婚姻無效、雇傭勞動(dòng)、禁治產(chǎn)案件中，檢察院有權(quán)提起訴訟。前蘇聯(lián)的民事訴訟法中，特別強(qiáng)調(diào)檢察院和檢察長參加民事訴訟的必要性，1964年的民事訴訟法典和《蘇聯(lián)和各加盟共和國民事訴訟綱要》都規(guī)定檢察長有權(quán)參與民事訴訟活動(dòng)，對(duì)民事活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，有權(quán)提起訴訟。

2這也是由我國現(xiàn)實(shí)的緊迫性決定的

在我國，將檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的主體，有非常現(xiàn)實(shí)的緊迫感。我國是以公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義國家，雖然改革開放30年來公有制在國民經(jīng)濟(jì)中的比重有所下降，但仍然占有相當(dāng)大的比重。在經(jīng)濟(jì)改革對(duì)國有制進(jìn)行深化改造的過程中，私分、侵喬國有資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)的大量流失已經(jīng)達(dá)到了觸目驚心的地步。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，國有資產(chǎn)流失呈快速遞增態(tài)勢(shì)。根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，我國國有資產(chǎn)流失的渠道多達(dá)58種。從1982年到1992年，共有5000億元國有資產(chǎn)流失。國有資產(chǎn)以驚人的速度流失，已成為網(wǎng)擾改革和發(fā)展的一個(gè)日益嚴(yán)重的問題。檢察機(jī)關(guān)有必要對(duì)造成國有資產(chǎn)流失的行為進(jìn)行起訴，通過司法程序達(dá)到挽回國有財(cái)產(chǎn)流失，保證國有資產(chǎn)保值增值的目的。另外，近年來大量出現(xiàn)的現(xiàn)代訴訟，也迫切要求檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟。這類訴訟主要是圍繞公共利益產(chǎn)生的糾紛，其典型形態(tài)是與環(huán)境污染有關(guān)的公害訴訟、涉及人數(shù)眾多的消費(fèi)者權(quán)益訴訟、納稅人訴訟等。在我國，隨著科技和社會(huì)的發(fā)展，這類訴訟越來越多。它與傳統(tǒng)的訴訟有很大的差異，而且影響非常大，對(duì)未涉訟的一般公眾也有約束力。這類訴訟中的當(dāng)事人地位極不平衡，如果單個(gè)人提起，經(jīng)常會(huì)被法院以主體不適格為由駁回，即使法院受理了，勝訴的幾率也非常小。對(duì)這類訴訟的漠視，不僅使民眾對(duì)國家法律產(chǎn)生懷疑，也會(huì)影響整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展，比如蘇丹紅事件、三鹿奶粉事件最終影響的是整個(gè)國家的食品安全體系。

四、如何完善和保障檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的主體資格

首先，在檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起訴訟的方式方面。近年來在檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的實(shí)踐中也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。具體可以分為兩種：一種是對(duì)于雙方當(dāng)事人惡意串通，損害國家利益、社會(huì)利益的案件，檢察機(jī)關(guān)作為原告，將雙方當(dāng)事人列為被告。另外一種是對(duì)于公民、企業(yè)、社會(huì)組織等單方直接侵害公共利益的案件，檢察機(jī)關(guān)作為原告，將侵犯公益的當(dāng)事人作為被告提起訴訟。這一訴訟方式多適用于侵害不特定的公眾利益的案件，在這類案件中，受害的主體數(shù)量眾多，沒有特定的原告提起訴訟，如環(huán)境污染、自然資源被破壞、國有資產(chǎn)流失案件。

其次，由于檢察機(jī)關(guān)在我國是司法機(jī)關(guān)，其在法定范圍內(nèi)提起的民事公益訴訟，人民法院必須受理。這樣可以避免法院因種種原因不受理公民個(gè)人提起的民事案件的現(xiàn)象，從而對(duì)法院的審判活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，保證民事公益案件能夠進(jìn)入司法程序，解決民事公益案件受理難的問題。

再次，關(guān)于調(diào)查取證問題，應(yīng)該賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)。一方面，民事公益訴訟案件本身比普通的民事案件復(fù)雜。由于檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟案件都是涉及國家利益和社會(huì)公共利益的案件。這類案件一般較為復(fù)雜，需要收集多方面的證據(jù)。為了有效地保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事公益訴訟案件的調(diào)查權(quán)。另一方面，這也是由檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定的。檢察機(jī)關(guān)是我國的司法機(jī)關(guān)，為了維護(hù)司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，防止民事公益訴訟權(quán)的濫用，也應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)。檢察機(jī)關(guān)通過行使調(diào)查取證權(quán)，利用本身豐富的訴訟資源和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，能夠保證收集盡可能多的證據(jù)，從而保證案件的勝訴率，有效維護(hù)國家和社會(huì)公共利益。

最后，關(guān)于訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)問題，檢察機(jī)關(guān)是作為公益代表人提起民事訴訟的，它維護(hù)的是國家利益和社會(huì)公共利益，不應(yīng)交納訴訟費(fèi)用。在檢察官勝訴時(shí)，法院可以判決敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用。而在檢察機(jī)關(guān)敗訴時(shí)，訴訟費(fèi)用可由國家承擔(dān)，檢察機(jī)關(guān)僅負(fù)擔(dān)其訴訟所支付的必要費(fèi)用。

責(zé)任編輯劉龍伏