張加林

摘要：人民監(jiān)督員制度被定性為一項對檢察工作的外部監(jiān)督制度，但實踐中從制度設(shè)計、人民監(jiān)督員的選任和管理，到案件監(jiān)督程序控制及監(jiān)督結(jié)果處理，都是檢察機關(guān)自身在運作。為了使人民監(jiān)督員制度真正成為名副其實的外部監(jiān)督制度，許多地方檢察機關(guān)進(jìn)行了人民監(jiān)督員制度外部化的嘗試，取得了一定成效，但也存在許多問題。本文在分析人民監(jiān)督員制度試點實踐中存在問題的基礎(chǔ)上，擬從人民監(jiān)督員制度外部化的理論依據(jù)與現(xiàn)實基礎(chǔ)、人民監(jiān)督員制度外部化實踐問題和實現(xiàn)路徑等方面進(jìn)行探討，希望能對該制度的發(fā)展和完善略有裨益。

關(guān)鍵詞：外部化；人民監(jiān)督員選任；人民監(jiān)督員管理；法制化

中圖分類號：DF84文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-854X(2009)06-0137-04

隨著人民監(jiān)督員制度試點工作的不斷深入，人們發(fā)現(xiàn)人民監(jiān)督員制度沒有完全體現(xiàn)“人民性”，監(jiān)督的外部化程度不高。無法實現(xiàn)設(shè)立該制度的目標(biāo)。所以，許多基層檢察機關(guān)在同級人大常委會的支持下。進(jìn)行了人民監(jiān)督員制度外部化的嘗試。

一、人民監(jiān)督員制度外部化的理論依據(jù)

1人民監(jiān)督員制度外部化符合外部監(jiān)督原理

權(quán)力是為了維護(hù)和實現(xiàn)權(quán)利而產(chǎn)生，但權(quán)力本性又極難被駕御，因為它天然隱藏著腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗，所以任何道德自律和內(nèi)部監(jiān)督都是靠不住的，只有外部監(jiān)督才能遏制住權(quán)力的貪欲，只有外部監(jiān)督才能論證一種權(quán)力的正當(dāng)性，這是一種政治常識。因此，外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相比，具有天然的優(yōu)越性。這種優(yōu)越性主要體現(xiàn)在外部監(jiān)督的獨立性上。它使得監(jiān)督主體和監(jiān)督對象屬于互不隸屬的組織系統(tǒng)。易于排除系統(tǒng)內(nèi)部的長官意志、人情世故的干預(yù)，客觀公正地評判監(jiān)督對象的行為。并使監(jiān)督結(jié)論較少帶有利益色彩，能夠為社會公眾所接受。西方人不相信權(quán)力自我的監(jiān)督能力。他們談的監(jiān)督，與我們的指稱不同，其所謂的監(jiān)督，其實是公民和社會權(quán)利對政府權(quán)力的監(jiān)督，其實質(zhì)是一種外部監(jiān)督。這也正契合了我們?nèi)嗣癖O(jiān)督員監(jiān)督的性質(zhì)。有專家認(rèn)為人民監(jiān)督員監(jiān)督“目前基本上還是一種權(quán)利監(jiān)督，根據(jù)就是憲法規(guī)定的公民有批評建議的權(quán)利、有管理國家事務(wù)的權(quán)利等等。他們的一些意見只能起提示作用、提醒作用。并沒有法律意義上的強制作用，是一種權(quán)利監(jiān)督。”因此，筆者認(rèn)為，必須從外部監(jiān)督的優(yōu)越性、人民監(jiān)督員監(jiān)督性質(zhì)等方面來尋找人民監(jiān)督員制度外部化的理由。如果說，權(quán)力制衡理論是人民監(jiān)督員制度的理論基礎(chǔ)之一，那么外部監(jiān)督理論應(yīng)該是該制度外部化的重要依據(jù)。

2人民監(jiān)督員制度外部化符合制度設(shè)立初衷

檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪工作與公安機關(guān)刑事偵查工作相比。具有相對封閉性，主要體現(xiàn)為偵查、逮捕、起訴，都由檢察機關(guān)自己完成，缺乏必要的外部監(jiān)督制約。而以上環(huán)節(jié)中存在較大隨意性，容易發(fā)生權(quán)力的濫用和誤用，如果不加強監(jiān)督制約，檢察機關(guān)就難以做到嚴(yán)格遵守法律，維護(hù)法制、保障法律正確實施的作用也就難以有效地發(fā)揮。最高人民檢察院清醒地認(rèn)識到這一點，因此主動設(shè)計推出人民監(jiān)督員制度，并開展試點工作，這充分體現(xiàn)了檢察機關(guān)主動接受監(jiān)督的勇氣和胸懷。目前，各地檢察機關(guān)都在探索如何把這一制度變成“體外”制度。以東部某省為例，所轄13個地級市中。有4個地級市，38個縣區(qū)檢察院進(jìn)行了外部化的嘗試。在進(jìn)行外部化實踐過程中，都是各級檢察機關(guān)主動與同級人大聯(lián)系，在制度規(guī)定、人民監(jiān)督員選任等方面進(jìn)行了初步探索。因此。人民監(jiān)督員制度外部化。也是檢察機關(guān)的內(nèi)在愿望。

3人民監(jiān)督員制度外部化符合政策理論方向

首先。它有政策依據(jù)。國務(wù)院新聞辦公室2005年10月發(fā)布的《中國的民主政治》白皮書，把人民監(jiān)督員制度作為“加強司法民主建設(shè)。體現(xiàn)訴訟民主要求，保障人民的民主權(quán)利和公民合法權(quán)益的重要內(nèi)容”。2006年，中央下發(fā)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》(中發(fā)[2006]11號)明確指定：“深入推進(jìn)人民監(jiān)督員制度試點工作，適時加以推廣，促進(jìn)人民監(jiān)督員制度規(guī)范化、法制化?！敝泄彩鶎昧腥珪ㄟ^的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題決定》也提出“加強司法民主建設(shè)，健全人民監(jiān)督員制度”的要求。

其次，它有理論基礎(chǔ)。馬克思主義關(guān)于人民群眾監(jiān)督的基本理論認(rèn)為，在人民當(dāng)家作主的社會主義國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，需要有一個監(jiān)督其他國家機關(guān)和公民遵守法律的監(jiān)督機關(guān)(檢察機關(guān))，這個監(jiān)督機關(guān)在履行監(jiān)督權(quán)的同時，要接受人民群眾的監(jiān)督。顯然，這里的人民群眾監(jiān)督指的是對監(jiān)督機關(guān)進(jìn)行的外部監(jiān)督。因此，將人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)向體外，是符合馬克思主義監(jiān)督理論的。同時，它也有國內(nèi)法的理論基礎(chǔ)。我國的政權(quán)是以人民代表大會制度為核心的結(jié)構(gòu)，是人民主權(quán)原則的具體體現(xiàn)。我國憲法第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！边@是人民主權(quán)原則的明確表述。在我國政治體制中，人民享有廣泛的參政權(quán)。人民參與各項社會管理活動，是人民應(yīng)有的權(quán)利，這其中也包括參與我國的司法管理活動。人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)直接受理立案偵查案件進(jìn)行監(jiān)督正是人民參與國家管理活動的一項具體體現(xiàn)。憲法第27條還規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”由此觀之，人民對國家機關(guān)和國家工作人員進(jìn)行監(jiān)督是憲法賦予人民的一項法定的權(quán)利，國家機關(guān)和國家工作人員接受人民的監(jiān)督是其法定的義務(wù)，而這項法定的義務(wù)不是一般法律所規(guī)定的義務(wù)，而是國家之根本大法規(guī)定的基本義務(wù)。

4人民監(jiān)督員制度外部化符合制度本身需求

由于人民監(jiān)督制度是檢察機關(guān)自行設(shè)計并啟動試點的，因此，從制度本身來看就必然帶有許多“體制內(nèi)”的明顯特征，比如接受監(jiān)督的案件范圍，就是由檢察機關(guān)自己制定的《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》和《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實施規(guī)則(試行)》中予以明確，只有檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪過程中的擬撤案、擬不起訴和不服檢察機關(guān)逮捕決定“三類案件”和應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案，超期羈押，違法搜查、扣押、凍結(jié)等“五種情形”才交由人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督。此外，根據(jù)最高人民檢察院的《人民監(jiān)督員制度試點工作方案》要求，實際試點中，檢察機關(guān)內(nèi)部設(shè)立了人民監(jiān)督員辦公室作為人民監(jiān)督員的辦事機構(gòu)，并由專職的檢察干部負(fù)責(zé)；人民監(jiān)督員開展監(jiān)督工作所需的經(jīng)費，由檢察機關(guān)提供，在檢察機關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費中列支；對人民監(jiān)督員所提出的申請回避，其決定權(quán)由檢察長行使：人民監(jiān)督員的監(jiān)督時限，計算在檢察機關(guān)的辦案期

限中，檢察機關(guān)不得因人民監(jiān)督員的監(jiān)督而超過法定的辦案期限；人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見并不具有確定的法律效力，它只能啟動相關(guān)的檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督程序。這些特征不僅與“外部監(jiān)督”名不副實，還為質(zhì)疑此項制度的人提供了非議的借口。因為，制度本身存在的體制內(nèi)特征，需要進(jìn)行徹底的外部化改造，使其名副其實。

5人民監(jiān)督員制度外部化符合國家政體要求

從實踐來看，人民監(jiān)督員制度外部化主要是通過人大來實現(xiàn)的。筆者認(rèn)為，通過人大實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的外部化，是符合我國人民代表大會制度的國家政體要求的。首先，我國政權(quán)的組織形式是人民代表大會制度。人民代表大會是國家的權(quán)力機關(guān)，包括檢察機關(guān)在內(nèi)的國家機關(guān)都由它產(chǎn)生并對它負(fù)責(zé)。人民代表大會的監(jiān)督權(quán)力與人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)利，均來源于人民。雖然根據(jù)我國憲法和《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)接受人民的監(jiān)督，人民監(jiān)督權(quán)利的行使需要國家權(quán)力的確認(rèn)和保障。人大作為國家權(quán)力機關(guān)的地位，決定了人民監(jiān)督員經(jīng)人大確認(rèn)，更具有監(jiān)督檢察機關(guān)的權(quán)威，監(jiān)督權(quán)的行使才有更為有力的保障。其次，人大選任人民監(jiān)督員符合我國憲法規(guī)定的基本原則和精神。憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！钡?條規(guī)定：“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！比舜筮x任人民監(jiān)督員，既充分彰顯了民意，又使憲法規(guī)定的“紙上的權(quán)利”變成了現(xiàn)實的權(quán)利。

二、人民監(jiān)督員制度外部化的主要問題

1外部化實踐中的主要問題

一是人民監(jiān)督員制度外部化模式不統(tǒng)一。從目前外部化的探索來看，主要有以下幾種模式：(1)由人大常委會主任會議確認(rèn)人民監(jiān)督員資格的模式；(2)由人大常委會確認(rèn)人民監(jiān)督員資格的模式；(3)由人大常委會任命人民監(jiān)督員的模式；(4)由人大常委會或人大主任會議確認(rèn)人民監(jiān)督員資格，再由檢察機關(guān)聘任。人民監(jiān)督員資格證書有兩種情況：由人大確認(rèn)或任命，并頒發(fā)資格證書：人大確認(rèn)后由檢察機關(guān)頒發(fā)資格證書。

二是人民監(jiān)督員制度外部化確認(rèn)文件的名稱不統(tǒng)一。在外部化探索過程中，各級各地人大對于人民監(jiān)督員制度外部化文件的名稱比較雜亂，缺乏嚴(yán)肅性。有的使用“辦法”，如《人民檢察院人民監(jiān)督員管理暫行辦法》，有的使用“決議”，如《某市人大常委會關(guān)于加強全市檢察機關(guān)人民監(jiān)督員制度試點工作的決議》，有的使用“意見”，如《某市人大常委會關(guān)于深化檢察機關(guān)人民監(jiān)督員制度試點工作的意見》，有的使用“決定”，如《某市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在檢察機關(guān)推行人民監(jiān)督員制度的決定》，等等。

三是人民監(jiān)督員制度外部化中的選任和管理制度不統(tǒng)一。目前，人民監(jiān)督員的選任和管理，有四種模式：一種是由本級檢察院自行選任和管理，自行組織自己的人民監(jiān)督員進(jìn)行案件監(jiān)督，第一屆人民監(jiān)督員基本上適用這種模式；第二種是上級檢察院(一般是市級院)統(tǒng)一選任和管理。由市級檢察院統(tǒng)一選任人民監(jiān)督員，統(tǒng)一對全市案件進(jìn)行監(jiān)督，各基層檢察院不再選任人民監(jiān)督員：第三種是由外部同級人大選任和管理，即由各級檢察機關(guān)的同級人大來選任和管理其人民監(jiān)督員：第四種是由外部上級人大統(tǒng)一選任和管理，即由上級檢察機關(guān)(一般是市級)的同級人大來統(tǒng)一選任本地區(qū)的人民監(jiān)督員，各基層(縣區(qū))檢察機關(guān)的同級人大不再選任人民監(jiān)督員。此外，在選任程序上，也十分混亂，有的在禮會公開選拔，有的是人大負(fù)責(zé)組織推薦考察，有的是由檢察機關(guān)負(fù)責(zé)組織推薦考察。在組織機構(gòu)設(shè)置上，也同樣五花八門，有少數(shù)地方在人大機關(guān)設(shè)置了專門負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員工作的辦事機構(gòu)。大部分辦事機構(gòu)仍設(shè)在檢察機關(guān)內(nèi)部，但有的是有獨立機構(gòu)編制，有的則掛靠檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)的辦公室、研究室等其他部門。

2實現(xiàn)外部化的主要障礙

一是人大的接受度問題。從日前實踐來看。人大并非十分支持這項工作。在人民監(jiān)督員制度外部化嘗試過程中，全國人大法制工作委員會于2008年1月29日給江蘇省人大常委會的甬(法工委[2008]4號)中明確指出“人民監(jiān)督員制度涉及檢察機關(guān)的組織和職權(quán)，涉及國家訴訟制度，按照立法法第八條的規(guī)定，有關(guān)人民檢察院組織法和訴訟制度的事項。只能制定法律。因此，請地方人大常委會不要就上述事項制定地方性法規(guī)或者作出決定。”江蘇省人大常委會辦公廳于2008年6月13日以“蘇人辦發(fā)[2008]26號”通知轉(zhuǎn)發(fā)了此文件，并進(jìn)一步明確“全省各級人大常委會不要就檢察機關(guān)人民監(jiān)督員制度制定地方性法規(guī)或者作出決議、決定，也不要以人大常委會以及有關(guān)委員會的名義辦法人民監(jiān)督員證書?！绷硗?，從人大機關(guān)本身來考慮，人民監(jiān)督員制度外部化帶來了大量額外工作，也是他們考慮是否接受此項工作的一個影響因素。

二是檢察機關(guān)的實際態(tài)度問題。已經(jīng)有人提出，檢察機關(guān)推行人民監(jiān)督員制度其實際上的意圖則是試圖通過這一制度的實施來吸收和化解社會公眾對檢察院司法現(xiàn)狀的失望與不滿，這種策略更多的還是基于一種政治性的考慮。行使公共權(quán)力的國家機關(guān)通過引入外部監(jiān)督，向公眾證明自身的清白和提升權(quán)力的公信力，通過將自身置于某種監(jiān)督體制中向公眾尋求對自身的信任，這本無可厚非，但關(guān)鍵是我們還要看是否具有真心實意接受外部監(jiān)督的態(tài)度和勇氣。從目前檢察機關(guān)執(zhí)法現(xiàn)狀看，還真的讓人擔(dān)憂：一方面執(zhí)法環(huán)境的不盡人意，影響檢察機關(guān)公正執(zhí)法、規(guī)范辦案的各種干擾因素依然存在；另一方面，檢察機關(guān)的執(zhí)法辦案能力水平與人民群眾的期待和形勢發(fā)展需要還有很大差距。因此，以檢察機關(guān)目前的執(zhí)法抗干擾能力及執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量，要真正實行人民監(jiān)督員的外部化監(jiān)督，確實需要相當(dāng)?shù)臍舛扰c膽最。

三、實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度外部化的途徑

1人民監(jiān)督員制度的外部化

任何具有很強操作性的制度僅有憲法上的依據(jù)是不夠的，其法律地位的不確定性往往容易引發(fā)諸多問題，只有將其具體化、法律化，才真正有助于憲法的實施。筆者認(rèn)為，制定《人民監(jiān)督司法法》不具有可行性，因為人民監(jiān)督員制度與人民陪審員制度。有根本性的不同。這種不同主要體現(xiàn)在，人民陪審員行使審判權(quán)，而人民監(jiān)督員并不行使檢察權(quán)。地方立法同樣違背了相關(guān)法律規(guī)定，因為《立法法》第八條第(二)項的規(guī)定：“下列事項只能制定法律：各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)。”人民監(jiān)督員制度涉及檢察機關(guān)的組織和職權(quán)，涉及國家的訴訟制度，應(yīng)當(dāng)通過制定法律給予明確。此外，筆者認(rèn)為，“先通過修訂《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》等法律，對該制度作出原則性的規(guī)定，肯定其法律地位。對于一些運行中的具體環(huán)節(jié)與規(guī)則，可授權(quán)最高人民檢察院作出具體規(guī)定?！边@種做法同樣不可取，理由是人民