譚朝藝

摘要：以武漢市江夏區(qū)的耕地保護(hù)為例，分析江夏區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部的耕地保護(hù)的問(wèn)題及其產(chǎn)生根源，提出了在城市化的進(jìn)程中應(yīng)注意加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部的耕地保護(hù)的建議，為促進(jìn)武漢市江夏區(qū)正在進(jìn)行的耕地保護(hù)工作提出相應(yīng)的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；耕地保護(hù)；對(duì)策；江夏區(qū)

中圖分類號(hào)：F323.11文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198(2009)10-0071-02

1城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地利用現(xiàn)狀及問(wèn)題

1.1土地利用現(xiàn)狀

江夏區(qū)位于武漢市光谷片區(qū)以南，以平原和低丘陵為主。根據(jù)江夏區(qū)土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，2005年農(nóng)用地面積為121352.9公頃，占土地面積的60.24％，其中耕地為79225.4公頃，占土地面積的39.33％。建設(shè)用地25295.3公頃，占土地面積的12.56％，其中居民點(diǎn)及工礦用地為19555.5公頃，占土地面積達(dá)9.71％。未利用地54809.7公頃，其中未利用土地僅有3413.7公頃，其他未利用地為51396.0公頃。

1.2耕地利用存在問(wèn)題

(1)耕地資源總量減少，減少速度快。

據(jù)土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001～2005年平均每年減少2241.98公頃，耕地在不斷減少，而且有逐年增加的趨勢(shì)。

(2)耕地資源質(zhì)量相對(duì)不高。

根據(jù)《武漢市江夏區(qū)土地適應(yīng)性評(píng)價(jià)報(bào)告》，2005年全區(qū)質(zhì)量好的耕地面積只有21660.86公頃，占耕地總面積的25.37％，質(zhì)量中等持久使用會(huì)引起耕地退化的二等耕地占耕地總面積的39.82％。其余耕地質(zhì)量均較差乃至不易耕作。

(3)人均占有耕地少，后備土地資源不足。

2005年全區(qū)人均耕地面積為0.12公頃，且全區(qū)未利用地54809.7公頃，占土地面積27.20％，其中有很多是湖泊水面，開(kāi)發(fā)難度大，耕地后背資源緊缺。

2城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地保護(hù)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

2.1非農(nóng)建設(shè)占用耕地劇增，耕地?cái)?shù)量銳減

受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和武漢市中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)輻射的影響，非農(nóng)建設(shè)不斷增大。耕地?cái)?shù)量呈逐年減少態(tài)勢(shì)。2001～2005年間平均每年減少2241.98公頃，其中，非農(nóng)建設(shè)占用耕地5568.1公頃，占耕地減少數(shù)量的49.67％。隨著區(qū)域優(yōu)勢(shì)的增強(qiáng)。國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等用地需求迅速增加，在耕地后備資源緊缺的情況下，補(bǔ)充耕地面積非常有限，造成耕地?cái)?shù)量銳減。

2.2耕地質(zhì)量不斷下降，農(nóng)地改造成本提高

隨著城市化、近郊工業(yè)化的發(fā)展，勞動(dòng)密集型工業(yè)開(kāi)始從城區(qū)遷至邊緣區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，城鄉(xiāng)結(jié)合部承接著城鄉(xiāng)擴(kuò)展和城市中心區(qū)處理生產(chǎn)生活垃圾壓力的雙重使命區(qū)域，這再一定程度上加大耕地的污染，同時(shí)由于長(zhǎng)期以來(lái)的耕地利用不當(dāng)局部耕地質(zhì)量逐年下降，增加了耕地保護(hù)和改造成本(表1)。

2.3耕地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，并趨于惡化

由于城市市區(qū)用地緊張，城市中的企事業(yè)單位紛紛在城鄉(xiāng)結(jié)合部租地建房，特別是各種開(kāi)發(fā)區(qū)也開(kāi)始在城市外圍建廠布點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2006年底，在全區(qū)總面積只有2014.6平方千米的土地上，各種開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)發(fā)展已經(jīng)到10個(gè)，各個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)占地規(guī)模相當(dāng)大，面積共約70平方千米。而據(jù)有關(guān)報(bào)道，各個(gè)園區(qū)真正進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的僅占總面積的2％～11.2％，造成土地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。加之，不同產(chǎn)業(yè)間利潤(rùn)上的差異，郊區(qū)農(nóng)民種植糧食的積極性不高，對(duì)土地的投人下降，不少耕地或出租給外來(lái)民工，或日趨荒蕪。同時(shí)，在城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展過(guò)程中，由于管理不嚴(yán)和沒(méi)有相應(yīng)的保護(hù)耕地的思想，各種非農(nóng)用地?cái)U(kuò)展失控，占地指標(biāo)超標(biāo)現(xiàn)象極為普遍。

2.4人口遷入不斷增加，形成用地惡性擴(kuò)張

隨著城市區(qū)域擴(kuò)大，人口遷入不斷增加，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年全區(qū)常住人口為667156人，人口的自然增長(zhǎng)率為2.86％，而機(jī)械增長(zhǎng)率為18.24％。人口數(shù)量的增加，加劇了對(duì)土地的壓力，與人口膨脹的趨勢(shì)相反，耕地的面積不斷減小，導(dǎo)致人均耕地?cái)?shù)量卻在不斷減少。建設(shè)用地和農(nóng)用地的爭(zhēng)奪日趨激烈，爭(zhēng)奪的結(jié)果，導(dǎo)致本地區(qū)向周圍土地的擴(kuò)張，形成惡性循環(huán)。

3城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地保護(hù)問(wèn)題產(chǎn)生的根源

3.1人口急劇膨脹

人口迅速增長(zhǎng)對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地流失有重要的影響。作為城鄉(xiāng)結(jié)合部，江夏區(qū)與武漢市區(qū)交接地帶人口機(jī)械增長(zhǎng)尤為明顯。隨著人口的外遷使得建設(shè)用地需求量不斷劇增，占用耕地也隨之增加。

3.2城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大

城市化戰(zhàn)略的實(shí)施與武漢城市群的形成、發(fā)展和壯大，使武漢城市規(guī)模加速外延。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，武漢市2003～2005年城區(qū)面積在兩年間增加了1763.6平方千米。江夏區(qū)必然成為武漢市區(qū)擴(kuò)展之地，并將成為市區(qū)傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)外遷的接納區(qū)。隨著各業(yè)的發(fā)展，除傳統(tǒng)工業(yè)外，其他行業(yè)的擴(kuò)展因受占地空間的局限，也外遷、或在主城區(qū)之外建立分支機(jī)構(gòu)。城市規(guī)模的發(fā)展和擴(kuò)大，城鄉(xiāng)結(jié)合部的耕地是城市用地?cái)U(kuò)展的對(duì)象，因而耕地?cái)?shù)量急劇減少。

3.3比較經(jīng)濟(jì)利益的存在

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，任何經(jīng)營(yíng)行為首先考慮的是經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使也加速了耕地的非農(nóng)轉(zhuǎn)用。一方面，城在農(nóng)副產(chǎn)業(yè)與糧食種植比較利益巨大差異的驅(qū)使下，一些質(zhì)量較好的耕地紛紛轉(zhuǎn)為漁業(yè)養(yǎng)殖、畜牧業(yè)、林果業(yè)發(fā)展用地。另一方面，作為城鄉(xiāng)結(jié)合部，它的區(qū)位優(yōu)勢(shì)雖然比不上中心城區(qū)，但是要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于遠(yuǎn)離城市的鄉(xiāng)村地區(qū)，這也成為了項(xiàng)目建設(shè)鄉(xiāng)村布局與城市布局博弈后的折中選擇之地。在巨大的經(jīng)濟(jì)比較利益的驅(qū)使下，增加了城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地資源的壓力，非農(nóng)建設(shè)用地在不斷的增加。而耕地也在不斷的減少。

3.4法律、制度的缺欠及與政策的矛盾

從現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度來(lái)說(shuō)，產(chǎn)權(quán)的不明晰是城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地保護(hù)不力的最大原因之一?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第八條規(guī)定；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，都屬于農(nóng)民集體所有。但從產(chǎn)權(quán)完整的角度講，目前農(nóng)戶實(shí)際上只掌握了土地的使用權(quán)與收益權(quán)，并沒(méi)有對(duì)土地的處分權(quán)。沒(méi)有享有完整的土地產(chǎn)權(quán)。這就增加了農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)的不確定性及農(nóng)地投資的風(fēng)險(xiǎn)，使農(nóng)戶對(duì)耕地過(guò)度或粗放使用。在土地流轉(zhuǎn)制度方面，低征高出的“剪刀差”無(wú)疑也成了耕地保護(hù)的阻力。

從政策的角度來(lái)看，所有政策的制定都有它的指向作用，可以實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)，但倘若不同政策都指向同一個(gè)客體勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生一定的抵觸作用，在對(duì)耕地的保護(hù)同樣如此。

4城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地保護(hù)的對(duì)策

4.1嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，保障耕地總量動(dòng)態(tài)平衡

在城鄉(xiāng)結(jié)合部大量的耕地流失中。非農(nóng)建設(shè)占用是耕地減少的主要?jiǎng)右颉Ｒ虼?，城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行控制：第一，積極引導(dǎo)用地單位轉(zhuǎn)變思路，致力挖掘存量土地潛力，狠抓閑置土地清理，大力推行存置土地的盤(pán)活利用。第二，城鄉(xiāng)結(jié)合部作為城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)

展的接納區(qū)。要注重建設(shè)用地?cái)U(kuò)展的區(qū)位和集聚。第三，必須提高建設(shè)用地獲取代價(jià)，提高非農(nóng)土地獲取成本，為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用設(shè)置必要門(mén)檻。第四，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，挖掘耕地后備資源，加大資金投入力度，合理開(kāi)發(fā)耕地后備資源，嚴(yán)格實(shí)行非農(nóng)建設(shè)占用耕地的“占一補(bǔ)一”措施。

4.2完善基本農(nóng)田保護(hù)制度

城鄉(xiāng)結(jié)合都是城市向郊區(qū)擴(kuò)展的重要地帶，正確處理保護(hù)耕地與城鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)系是城鄉(xiāng)結(jié)合部耕地保護(hù)的關(guān)鍵。首先，城鄉(xiāng)結(jié)合部基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃要做好與建設(shè)規(guī)劃區(qū)的銜接工作。其次。為了保證基本農(nóng)田的持續(xù)利用，應(yīng)建立適合實(shí)際情況的基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制。再次，實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制和嚴(yán)格土地用途管制。最后。增強(qiáng)保護(hù)區(qū)空間管制的彈性機(jī)制，減少耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的矛盾。

4.3合理調(diào)整耕地空間布局，協(xié)調(diào)耕地保護(hù)和杜會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾

由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展需要，部分耕地不可避免被建設(shè)占用，但在項(xiàng)目選址布局時(shí)要綜合考慮耕地布局，盡量占用質(zhì)量較低的耕地。同時(shí)，為減少城鎮(zhèn)發(fā)展由于缺乏預(yù)見(jiàn)性而導(dǎo)致非農(nóng)占用，在編制土地規(guī)劃時(shí)，在城市可能擴(kuò)展方向上可以預(yù)留城鄉(xiāng)擴(kuò)展區(qū)域，區(qū)域內(nèi)不能布置基本農(nóng)田，盡量少布置耕地，減少規(guī)劃實(shí)施過(guò)程耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的矛盾。

4.4科學(xué)定價(jià)，推進(jìn)土地資源的市場(chǎng)化配置

首先，不僅要把土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓和抵押等全部納入到一級(jí)、二級(jí)土地市場(chǎng)的管理之中，還要把集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、交換等也納入其中。實(shí)行完全公開(kāi)的招標(biāo)、拍賣，禁止一切不透明的場(chǎng)外交易。

其次，加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地估價(jià)制度，推進(jìn)土地的有償使用。城鄉(xiāng)結(jié)合部是現(xiàn)有土地估價(jià)制度和土地有償使用制度的薄弱地帶，規(guī)范和完善城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地市場(chǎng)，借助地價(jià)杠桿來(lái)調(diào)節(jié)土地利用?？梢詼p少盲目占用、非法占用耕地，達(dá)到保護(hù)耕地的目的。

再次，實(shí)行宏觀調(diào)控的全國(guó)性法律和微觀補(bǔ)充的地方性法規(guī)相結(jié)合，嚴(yán)格檢查和控制城鄉(xiāng)結(jié)合部各種土地利用活動(dòng)。完善土地市場(chǎng)，以嚴(yán)格法律作保障實(shí)行土地有償使用，避免各種形式的土地投機(jī)現(xiàn)象。以促進(jìn)土地資源的有效利用和合理流動(dòng)。

4.5堅(jiān)持改革，完善土地資源管理體制

首先，強(qiáng)化城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理工作。成立一個(gè)兼有城鄉(xiāng)雙重管理職能，對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)糧食安全和有序城市化雙贏。加強(qiáng)對(duì)郊區(qū)流動(dòng)人口的管理，將其納入城鎮(zhèn)化的有機(jī)過(guò)程之中，針對(duì)其特點(diǎn)制定有效的政策和措施，發(fā)揮其正面效應(yīng)，減少其負(fù)面效應(yīng)，加強(qiáng)土地利用的監(jiān)督管理，杜絕違法占地，浪費(fèi)土地現(xiàn)象。

其次，完善土地利用總體規(guī)劃管理。英國(guó)1947年通過(guò)的《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃條例》、日本1974年制定的《國(guó)土利用計(jì)劃法》，但就我國(guó)目前還沒(méi)有《土地規(guī)劃法》，沒(méi)有細(xì)化的土地規(guī)劃條例，對(duì)規(guī)劃的編制、管理、實(shí)施沒(méi)有法律約束與規(guī)范。江夏區(qū)應(yīng)該在武漢市的有關(guān)土地管理的總體框架下制定適合本區(qū)的土地利用管理措施，加強(qiáng)耕地保護(hù)，減少非農(nóng)占用。同時(shí)加強(qiáng)各部門(mén)相關(guān)措施制定時(shí)之間的協(xié)調(diào)，減少不同政策指向同一個(gè)個(gè)體時(shí)的不同指向矛盾，特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部這一塊既要要求保護(hù)，又要要求發(fā)展的真空地帶。