鄧正琦

摘要：經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)是跨省交界貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路。渝鄂湘黔交界民族地區(qū)地域相連、經(jīng)濟(jì)相融、文化相近、人緣相親，易于開展經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)。但由于行政區(qū)劃壁壘、地方利益驅(qū)使、財(cái)稅金融體制約束，嚴(yán)重影響著該地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。本文著重分析影響渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)的體制障礙，并探討相應(yīng)的破解對(duì)策。

關(guān)鍵詞：渝鄂湘黔交界民族地區(qū)；經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)；制度障礙；制度設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：F061.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007—5194(2009)03—0104—05

渝鄂湘黔交界民族地區(qū)以武陵山為中心，包括重慶市渝東南民族地區(qū)、湖北省恩施土家族苗族自治州、湖南省湘西土家族苗族自治州和貴州省銅仁地區(qū)32個(gè)區(qū)縣，面積約8.5萬平方公里，總?cè)丝诮?500萬，其中以土家族、苗族為主的30多個(gè)少數(shù)民族人口近1000萬，約占該地區(qū)總?cè)丝诘?1％，是國家重點(diǎn)扶持的集老少邊窮山為一體的18個(gè)貧困片區(qū)之一。區(qū)內(nèi)山同脈、水同源、樹同根、民同俗，發(fā)展水平相當(dāng)，經(jīng)濟(jì)交往久遠(yuǎn)，是一個(gè)在自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同一性較強(qiáng)的相對(duì)完整和獨(dú)立的地理單元。研究影響渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)的體制障礙，探索相應(yīng)的破解對(duì)策，對(duì)于促進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展意義重大。

一、渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)的意義

跨省經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)指地域相連的各級(jí)政府和企業(yè)，以合作、協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)，以相互需求、互利互惠為原則，促使“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”有機(jī)融合，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌、基礎(chǔ)設(shè)施同建、信息資源同享、生態(tài)環(huán)境同治、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的區(qū)域一體化行為。在渝鄂湘黔交界民族地區(qū)開展經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)意義重大。

1．有利于整合區(qū)內(nèi)有限資源，取得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

渝鄂湘黔交界民族地區(qū)處于同一地域，地理特征趨同，自然環(huán)境一致，自然資源同性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展同質(zhì)，具有實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)資源有效整合、獲得規(guī)模效益的客觀條件。但由于我國行政區(qū)劃的分割，具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的各區(qū)縣為了各自經(jīng)濟(jì)利益，都辦起規(guī)模小、技術(shù)含量低、粗加工的企業(yè)，從而使該地區(qū)出現(xiàn)資源分割性開發(fā)與粗放型開發(fā)并存的局面，有限資源難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢。通過跨省經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)，可以充分利用區(qū)內(nèi)資源的一致性，優(yōu)化配置有限資源，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，降低生產(chǎn)成本，使每單位要素投入帶來更多產(chǎn)出，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，取得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

2．有利于降低“交易成本”，取得比較經(jīng)濟(jì)效益。

由于渝鄂湘黔交界民族地區(qū)各區(qū)縣分別隸屬于不同省級(jí)經(jīng)濟(jì)主體，公開或潛在的競(jìng)爭(zhēng)必然存在。各區(qū)縣都會(huì)從其轄區(qū)利益出發(fā)，制定本地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃和進(jìn)行生產(chǎn)力布局，這必然導(dǎo)致交界地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的有形“交易成本”相對(duì)增加。生產(chǎn)要素跨省界流動(dòng)，不僅涉及同一行政級(jí)別政府之間的協(xié)調(diào)，而且涉及不同行政級(jí)別政府之間的協(xié)調(diào)，這必然導(dǎo)致交界地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的無形“交易成本”相對(duì)增加?！ㄟ^跨省經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)，可以協(xié)調(diào)交易各方的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，促進(jìn)要素在各區(qū)縣之間合理流動(dòng)，降低交易成本，促使各方的合作效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于合作成本，從而獲得比較經(jīng)濟(jì)效益。

3．有利于綜合利用資源開發(fā)權(quán)，取得“合作剩余”。

渝鄂湘黔交界民族地區(qū)資源豐富，但大多為兩個(gè)或更多地區(qū)所共享，如湖南湘西花垣、貴州銅仁松濤和重慶秀山三縣合稱中國錳礦“金三角”；貴州銅仁萬山、重慶秀山和酉陽是我國重要的汞礦及汞生產(chǎn)基地，有“汞都”之稱。各區(qū)縣政府除于對(duì)自身利益的考慮，必然對(duì)共享資源進(jìn)行掠奪式開發(fā)，無序競(jìng)爭(zhēng)不僅會(huì)造成盲目投資，重復(fù)建設(shè)，增加地區(qū)資源保護(hù)成本，而且使地區(qū)資源難以獲得系統(tǒng)高效的整合和利用，難以形成持續(xù)發(fā)展的資金積累。通過跨省經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)，建立利益共享機(jī)制，對(duì)資源進(jìn)行共同開發(fā)、合作開發(fā)，不僅可以克服重復(fù)建設(shè)所帶來的資源浪費(fèi)和低效率，使整個(gè)區(qū)域獲得整體經(jīng)濟(jì)利益，使各參與單位獲得“合作剩余”，而且可以突出區(qū)域整體優(yōu)勢(shì)與特色，提高產(chǎn)品質(zhì)量，獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

4．有利于提升渝鄂湘黔交界民族地區(qū)在全國的地位。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)是一個(gè)開放的系統(tǒng)，一個(gè)區(qū)域的發(fā)展僅靠自身內(nèi)部生產(chǎn)要素的投入產(chǎn)出循環(huán)幾乎是不可能的，必須借助區(qū)域之間的協(xié)作和互補(bǔ)。渝鄂湘黔交界民族地區(qū)各區(qū)縣都遠(yuǎn)離各自的行政經(jīng)濟(jì)中心，難以接受到經(jīng)濟(jì)中心的輻射，如黔江距重慶320公里、恩施距武漢640公里、吉首距長沙400公里，再加之自然環(huán)境惡劣、交通閉塞、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，要想形成合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化，必須開展跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)。通過區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)物質(zhì)與能量的相互交換，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置。只有各縣區(qū)經(jīng)濟(jì)都發(fā)展了，渝鄂湘黔交界民族地區(qū)整體實(shí)力才會(huì)增強(qiáng)，在全國的地位才會(huì)提升。

二、渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)的體制障礙

渝鄂湘黔交界民族地區(qū)作為一個(gè)不可分割的自然區(qū)域和經(jīng)濟(jì)區(qū)域，既有經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)，也有經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)的優(yōu)良傳統(tǒng)。改革開放以來，在國務(wù)院及相關(guān)部委大力支持下，該地區(qū)采取多項(xiàng)措施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)，并獲得一定合作利益。但由于行政區(qū)劃、區(qū)際經(jīng)濟(jì)利益、財(cái)稅金融體制等體制障礙，嚴(yán)重阻礙渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

1．行政區(qū)劃壁壘。

行政區(qū)劃是國家在綜合考慮地理歷史條件、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、民族分布等因素基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)政治建設(shè)和行政管理需要，將國土分級(jí)劃分為若干行政區(qū)域，設(shè)置相應(yīng)政府機(jī)構(gòu)并實(shí)施行政管理。行政區(qū)劃壁壘猶如一堵“看不見的墻”，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向聯(lián)系產(chǎn)生剛性約束，人為阻礙渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

行政區(qū)劃壁壘影響經(jīng)濟(jì)主體自由競(jìng)爭(zhēng)和要素自由流動(dòng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只有各經(jīng)濟(jì)主體自由競(jìng)爭(zhēng)、生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，才能逐步形成統(tǒng)一大市場(chǎng)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。行政區(qū)劃壁壘阻礙跨省交界民族地區(qū)引人市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，造成本地企業(yè)對(duì)外來企業(yè)的聯(lián)合抵制，甚至出現(xiàn)由地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)代替企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，其結(jié)果必然導(dǎo)致各企業(yè)無法通過自由競(jìng)爭(zhēng)提高生存能力和發(fā)展?jié)摿Γ瑢?shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，形成合理生產(chǎn)力布局。行政區(qū)劃壁壘使要素流動(dòng)表現(xiàn)出明顯的行政導(dǎo)向性特點(diǎn)，地方政府不合理干預(yù)，使跨省交界民族地區(qū)要素流動(dòng)嚴(yán)重受阻；在商品生產(chǎn)和流通上所形成的一道又一道邊界壁壘，使企業(yè)無法從相鄰行政區(qū)獲得必要的要素，或者在擴(kuò)大產(chǎn)品市場(chǎng)時(shí)遇到行政區(qū)劃阻礙，要素難以實(shí)現(xiàn)有效配置，經(jīng)濟(jì)落后狀態(tài)難以改變。

2．地方經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使。

追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織者的主觀行為。改革開放以來，隨著地方政府經(jīng)濟(jì)主體地位的確定，使其與企業(yè)一樣也成為以追求經(jīng)濟(jì)利益最大化為目的的“經(jīng)濟(jì)人”。我國現(xiàn)行的與地方行政級(jí)別對(duì)應(yīng)的收支直接掛鉤的財(cái)政體制，決定地方政府有追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的壓力；而我國現(xiàn)行的行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力的模糊，使地方政府又具有

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化的能力。地方經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使嚴(yán)重阻礙渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

地方利益驅(qū)使造成地方保護(hù)主義嚴(yán)重和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。地方保護(hù)主義是地方政府為了本行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)政治利益而采取的各種保護(hù)行為，是行政權(quán)力在資源配置上的極端化運(yùn)用。其表現(xiàn)形式多種多樣，如地方政府通過企業(yè)設(shè)立、經(jīng)營資格、經(jīng)營范圍、許可證等行政審批規(guī)定，干預(yù)本地企業(yè)進(jìn)行跨行政區(qū)的商業(yè)決策，阻礙外地企業(yè)的設(shè)立和正常經(jīng)營活動(dòng)，使資源配置向有利于本地企業(yè)發(fā)展的方向傾斜；地方政府對(duì)本地企業(yè)實(shí)施稅收減免，采取各種優(yōu)惠措施，積極扶持和鼓勵(lì)其發(fā)展，而對(duì)外地企業(yè)卻采用技術(shù)性壁壘，或歧視性額外收費(fèi)，或私設(shè)道路交通關(guān)卡等非市場(chǎng)手段，使其在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同是各地區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)中所表現(xiàn)出的某種共同的相似傾向，具體表現(xiàn)為：交界地區(qū)各區(qū)縣三次產(chǎn)業(yè)之間的比重趨于接近，造成區(qū)域間分工協(xié)作淡化；行業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，導(dǎo)致“大而全”、“小而全”現(xiàn)象出現(xiàn)；支柱產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似，其集中程度很低。如該地區(qū)一般都以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，以相似的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和礦產(chǎn)品加工業(yè)為主要行業(yè)，都生產(chǎn)類似的特色農(nóng)產(chǎn)品和礦產(chǎn)品。地方保護(hù)主義嚴(yán)重和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，區(qū)域間要素?zé)o法自由流動(dòng)，統(tǒng)一市場(chǎng)體系難以形成，區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)難以進(jìn)行。

3．現(xiàn)行財(cái)稅體制約束。

財(cái)稅體制是資源和收入在各級(jí)政府機(jī)構(gòu)之間及其政府部門與社會(huì)成員之間進(jìn)行配置和再配置的制度安排。作為國家調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的重要手段，完善的財(cái)稅體制可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源優(yōu)化配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。1994年分稅制改革以來，我國財(cái)稅體制在改革和探索中不斷完善，但仍然問題不少，嚴(yán)重阻礙渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

地方稅稅基薄弱影響要素跨行政區(qū)優(yōu)化配置。分稅制后，渝鄂湘黔交界地區(qū)各區(qū)縣政府也擁有稅權(quán)和獨(dú)立稅種，但因經(jīng)濟(jì)貧困，導(dǎo)致地方稅稅基薄弱且不穩(wěn)定，課稅成本較高，稅收規(guī)模小。為了穩(wěn)定地方稅稅基，維持稅收來源，各區(qū)縣政府必然高筑區(qū)域壁壘：一是利用所擁有稅權(quán)，通過增加課稅對(duì)象和擴(kuò)大稅源來增加收入，或者阻礙本地企業(yè)跨行政區(qū)投資和并購來增加收入，其結(jié)果必然造成相鄰地區(qū)之間重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，影響要素跨行政區(qū)流動(dòng)。二是利用屬地管轄權(quán)，采取各種稅收優(yōu)惠措施保護(hù)本地企業(yè)，而外來投資企業(yè)不能享受這些優(yōu)惠，反而會(huì)因?yàn)檫^多承擔(dān)行政事業(yè)性收費(fèi)負(fù)擔(dān)，在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。重稅重費(fèi)給外來企業(yè)帶來巨大心理壓力，其結(jié)果必然造成投資縮減，要素跨省流動(dòng)不暢，難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。

轉(zhuǎn)移支付制度不完善影響經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)主體的利益分配。轉(zhuǎn)移支付制度是均衡各級(jí)政府之間財(cái)政收支不對(duì)稱的預(yù)算調(diào)節(jié)制度，分縱向轉(zhuǎn)移、橫向轉(zhuǎn)移和縱橫向混合轉(zhuǎn)移三種模式。目前我國轉(zhuǎn)移支付制度不完善表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是只有單一的上級(jí)政府通過稅收返還對(duì)下級(jí)政府的縱向轉(zhuǎn)移支付，而缺少同級(jí)地方政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，這無法解決區(qū)域之間財(cái)力分配不均衡問題，最終會(huì)導(dǎo)致參與經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)雙方的利益分配不公平，進(jìn)而影響參與經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)的積極性。二是稅收返還不夠合理。轉(zhuǎn)移支付資金與地方政府的稅收直接掛鉤，而地方政府的稅收主要來源于轄區(qū)內(nèi)企業(yè)，稅收返還數(shù)額多少直接取決于轄區(qū)內(nèi)企業(yè)數(shù)量和規(guī)模大小?？鐓^(qū)域進(jìn)行經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)，可以使企業(yè)所在地政府獲得更多收益和稅收返還，這會(huì)影響非企業(yè)所在地政府參與經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)的積極性。

4．現(xiàn)行金融體制約束。

金融體制是國家以法令規(guī)定的引導(dǎo)金融活動(dòng)和金融交易參與者行為的制度安排。作為國家調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的重要手段，完善的金融體制可以促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)跨行政區(qū)綜合經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)金融資源在區(qū)域內(nèi)優(yōu)化配置，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。1994年金融體制改革以來，我國金融體制在改革和探索中不斷完善，但仍然存在較多問題，嚴(yán)重阻礙渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

銀行體系垂直管理體制阻礙跨行政區(qū)信貸。我國現(xiàn)行金融體制決定了中央銀行及各商業(yè)銀行有共同特點(diǎn)，即在其總行一級(jí)法人統(tǒng)一管理下、在各行政區(qū)設(shè)立分行，實(shí)行垂直管理體制。商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)設(shè)立按行政劃分進(jìn)行，從總行到分行再到支行，層層制定資產(chǎn)負(fù)債比例等經(jīng)營性指標(biāo)，并實(shí)行垂直管理，當(dāng)?shù)匚盏馁Y金只能在當(dāng)?shù)胤刨J，跨行政區(qū)的資金優(yōu)化配置難以實(shí)現(xiàn)；商業(yè)銀行資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理和控制也按照行政區(qū)劃，層層以存貸比等經(jīng)營性指標(biāo)來判斷金融安全，這不能反映省際間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系程度，反而會(huì)成為導(dǎo)致分行之間不能靈活跨區(qū)域調(diào)劑資金余缺的障礙。中央銀行作為宏觀調(diào)控銀行，為了防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，所實(shí)行的行政區(qū)域化監(jiān)管不是以區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系程度為首要出發(fā)點(diǎn)，又是以平衡各區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量為原則，這也成為阻礙跨行政區(qū)信貸的障礙。

商業(yè)銀行之間發(fā)展不平衡影響金融資源跨行政區(qū)優(yōu)化配置。我國現(xiàn)階段商業(yè)銀行類型很多，從實(shí)力看，既包括五家大型商業(yè)銀行，也包括眾多中小型商業(yè)銀行；從性質(zhì)看，既有國有商業(yè)銀行，也有股份制商業(yè)銀行。股份制商業(yè)銀行是以非行政區(qū)配置金融資源、跨區(qū)域經(jīng)營特征十分突出的銀行，與國有商業(yè)銀行相比其組織結(jié)構(gòu)上的特點(diǎn)，使其在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展方面具有特有優(yōu)勢(shì)，有利于跨行政區(qū)銀行信貸形成。但其地域性較強(qiáng)且數(shù)量較少，一般將分行設(shè)置在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或省市行政經(jīng)濟(jì)中心，很少“光顧”跨省交界貧困地區(qū)。

三、促進(jìn)渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)的體制設(shè)計(jì)

影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)的障礙較多，而體制障礙是根本障礙。應(yīng)從區(qū)域?qū)嶋H出發(fā)，進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，以推進(jìn)渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

1．設(shè)置宏觀、中觀和微觀相結(jié)合的政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

跨省經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)涉及多重利益主體，會(huì)導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)諸多利益沖突。根據(jù)區(qū)情，應(yīng)從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面設(shè)置政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以解決渝鄂湘黔交界民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)中出現(xiàn)的多頭管理、效率低下問題。

一是中央政府宏觀決策。我國幅員廣大，跨省交界地區(qū)眾多，所涉及的問題復(fù)雜多變，應(yīng)由中央政府出面，通過構(gòu)建綜合性權(quán)威機(jī)構(gòu)，形成高效運(yùn)作的組織機(jī)制，分步驟、有重點(diǎn)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，中央政府應(yīng)重點(diǎn)解決那些自然條件惡劣、貧困度較深、社會(huì)矛盾集中的類似于渝鄂湘黔交界民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展問題。首先，應(yīng)設(shè)立松散型、跨部委的跨省交界區(qū)域管理委員會(huì)，其成員由國務(wù)院各相關(guān)部委的代表組成，以國家發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、民委等部委為核心。其次，等條件成熟后，將跨省交界區(qū)域管理委員會(huì)升格為獨(dú)立的部委級(jí)機(jī)構(gòu)，即跨省交界區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展委員會(huì)，由其統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)相關(guān)事務(wù)。

二是省(市)級(jí)政府中觀管理。借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)成立由渝鄂湘黔交界民族地區(qū)四省市常務(wù)副省(市)長任組長、相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人為成員、交界區(qū)縣市行政負(fù)責(zé)人參與、“超省市”的省際區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)委員會(huì)，下設(shè)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展辦公室和各專門

委員會(huì)(見圖1)。協(xié)調(diào)委員會(huì)以各省市簽訂的合作協(xié)議為依據(jù)，通過合作決策層的互動(dòng)溝通，從根本上消除由行政區(qū)劃分割而形成的地方保護(hù)主義，為經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)提供強(qiáng)有力的組織保障。協(xié)調(diào)發(fā)展辦公室作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，開展具體活動(dòng)。各專門委員會(huì)分別解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)中出現(xiàn)的問題，共建不同類型的經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)體系。

三是交界地區(qū)各區(qū)縣政府微觀操作。渝鄂湘黔交界民族地區(qū)各區(qū)縣政府應(yīng)圍繞地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展委員會(huì)制定的總體發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合自身發(fā)展需要，明確經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)重點(diǎn)，形成并具體實(shí)施經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)方案。應(yīng)充分利用各種會(huì)議和文化藝術(shù)活動(dòng)的交流平臺(tái)，密切同毗鄰區(qū)縣市政府間的聯(lián)系，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中遇到的問題共同探討、交流溝通，尋找合作解決的最佳途徑；應(yīng)積極引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行跨區(qū)縣的投融資活動(dòng)，清除各種體制障礙，形成區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)，推動(dòng)企業(yè)間的分工合作；應(yīng)繼續(xù)鞏固和新建跨行政區(qū)的行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)聯(lián)誼會(huì)、民間協(xié)調(diào)組織。根據(jù)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)原則，通過平等協(xié)商、利益均沾，促進(jìn)交界地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

2．建立跨省交界民族地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)主體聯(lián)動(dòng)，要求建立的跨省交界民族地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)包括兩方面內(nèi)容：

第一，良好的制度環(huán)境和完善的合作規(guī)則。營造良好的制度環(huán)境是加快區(qū)域市場(chǎng)一體化和促進(jìn)要素自由流動(dòng)的必要條件，通過構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)，可以降低交易費(fèi)用，加快要素流動(dòng)，防止惡性競(jìng)爭(zhēng)和資源外流。完善的合作規(guī)則是規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體行為和維護(hù)市場(chǎng)秩序的關(guān)鍵條件，通過統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則，可以克服因行政保護(hù)和過度競(jìng)爭(zhēng)而造成的市場(chǎng)秩序混亂和無序狀況，健全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，消除地方保護(hù)所形成的“諸侯經(jīng)濟(jì)”、各種區(qū)域政策特權(quán)和貿(mào)易壁壘，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)中的基礎(chǔ)性作用。

第二，強(qiáng)有力的監(jiān)督約束機(jī)制。為了保證渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)的制度化、有序化、持續(xù)化，應(yīng)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法基礎(chǔ)上，建立強(qiáng)有力的監(jiān)督約束機(jī)制。首先，應(yīng)考慮盡快出臺(tái)《區(qū)域規(guī)劃法》或者《跨省交界民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的若干規(guī)定》等法規(guī)，對(duì)交界民族地區(qū)的地位、性質(zhì)、功能、體制、發(fā)展方向、協(xié)調(diào)機(jī)制、設(shè)置機(jī)構(gòu)等給予權(quán)威性的約束，以便類似地區(qū)能積極而理性地進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，合理地進(jìn)行跨省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，以爭(zhēng)取更大市場(chǎng)空間的比較優(yōu)勢(shì)。其次，應(yīng)建立相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和監(jiān)督管理部門，為跨省經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)創(chuàng)造公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境，促使參與合作的各地區(qū)已有合作項(xiàng)目能順利執(zhí)行、潛在合作項(xiàng)目能順利推進(jìn)。

3．構(gòu)建縱橫交錯(cuò)轉(zhuǎn)移支付體系。

針對(duì)我國只有縱向轉(zhuǎn)移支付而缺乏省際間、縣際間橫向轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀，國家應(yīng)按照實(shí)現(xiàn)全國基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)均等化的目標(biāo)，盡快構(gòu)建以縱向?yàn)橹?、橫向?yàn)檩o、縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付體系。

從縱向轉(zhuǎn)移支付看，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付一般是轉(zhuǎn)移到省、計(jì)算到縣，為確保渝鄂湘黔交界民族地區(qū)能夠達(dá)到全國性基本公共服務(wù)水平，財(cái)政部應(yīng)通過預(yù)算程序，采取稅收增量返還、財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助和定額補(bǔ)助等措施，集中各渠道的轉(zhuǎn)移支付資金，加大對(duì)該地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)放在解決制約該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和支柱產(chǎn)業(yè)培育方面。通過交通運(yùn)輸、能源通訊等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善區(qū)域投資環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造必要的條件；通過重點(diǎn)布局一些投資項(xiàng)目和一批工業(yè)企業(yè)，改善區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為跨省交界民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和區(qū)際經(jīng)濟(jì)相對(duì)均衡發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的發(fā)展基礎(chǔ)。

從橫向轉(zhuǎn)移支付看，為解決渝鄂湘黔交界民族地區(qū)公共服務(wù)差距和實(shí)現(xiàn)財(cái)力橫向均衡分配目標(biāo)，國家應(yīng)盡快建立省際間、縣際間的橫向轉(zhuǎn)移支付體系，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益相互協(xié)調(diào)，打破行政區(qū)劃壁壘，共享區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)成果。其中省際之間的轉(zhuǎn)移支付由中央財(cái)政根據(jù)均等化原則，在科學(xué)測(cè)算基礎(chǔ)上通過中央預(yù)算組織實(shí)施。縣際之間的轉(zhuǎn)移支付由省級(jí)財(cái)政根據(jù)本省的情況，參照省級(jí)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，制定具體辦法并組織實(shí)施。

4．創(chuàng)建區(qū)域合作和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金

針對(duì)我國銀行體系由垂直管理體制所導(dǎo)致的區(qū)域橫向金融壁壘，使跨行政區(qū)金融信貸難以實(shí)施的現(xiàn)狀，國家應(yīng)創(chuàng)建區(qū)域合作和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，促進(jìn)渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)。按照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)的若干意見》(國發(fā)[2004]6號(hào))中關(guān)于“修改、完善并適時(shí)出臺(tái)產(chǎn)業(yè)基金管理暫行辦法，優(yōu)先在西部地區(qū)組織試點(diǎn)，支持西部地區(qū)以股權(quán)投資方式吸引內(nèi)外資”精神，可以優(yōu)先在渝鄂湘黔交界民族地區(qū)進(jìn)行區(qū)域合作和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金創(chuàng)建試點(diǎn)。在試點(diǎn)階段，區(qū)域合作與產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金性質(zhì)上屬于政府與市場(chǎng)合資的基金，可以采取“政府組織、公司制組建、招標(biāo)管理、商業(yè)化運(yùn)作”方式。考慮該地區(qū)資金形成不足和管理經(jīng)驗(yàn)缺乏，基金應(yīng)廣泛來源于國內(nèi)外的產(chǎn)業(yè)投資公司，基金應(yīng)由產(chǎn)業(yè)投資公司組建管理團(tuán)隊(duì)直接進(jìn)行管理運(yùn)作，以保證基金順利運(yùn)營。

在試點(diǎn)階段為了既能為渝鄂湘黔交界民族地區(qū)籌集資金，又能保證基金投資的回報(bào)率，需要對(duì)區(qū)域合作和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的投資區(qū)域和投資行業(yè)進(jìn)行適當(dāng)界定。在投資地區(qū)選擇上，首先考慮交通運(yùn)輸條件好、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的重慶黔江區(qū)、湖南吉首市、湖北恩施市和貴州銅仁市等區(qū)域中心城市，然后逐漸向其他地區(qū)推進(jìn)。在投資行業(yè)選擇上，盡可能選擇經(jīng)濟(jì)效益較好、風(fēng)險(xiǎn)較小的行業(yè)，如具有一定比較優(yōu)勢(shì)的能源、旅游以及基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，待取得一定經(jīng)驗(yàn)之后，再逐漸向其他產(chǎn)業(yè)或行業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)。在投資利率確定上，應(yīng)在國家金融政策傾斜下制定和實(shí)行區(qū)域性利率優(yōu)惠政策，提供低息或無息的信貸援助，促進(jìn)跨省交界民族地區(qū)金融資源優(yōu)化配置。

責(zé)任編輯：王駿