汪蘇娜

摘要：公共管理責(zé)任義務(wù)體系包括行政責(zé)任義務(wù)、法律責(zé)任義務(wù)和道德責(zé)任義務(wù)。由于我國(guó)社會(huì)歷史演進(jìn)的特殊性，致使當(dāng)前我國(guó)公共管理責(zé)任義務(wù)體系呈現(xiàn)出行政責(zé)任義務(wù)發(fā)展成熟，法律責(zé)任義務(wù)發(fā)展滯后，道德責(zé)任義務(wù)十分匱乏等特征，由此帶來公共管理者缺乏有效監(jiān)督，違法亂紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，公共管理者缺乏內(nèi)在動(dòng)力等痼疾。為此，應(yīng)進(jìn)一步完善法律責(zé)任義務(wù)，建立健全道德責(zé)任義務(wù)，進(jìn)而建立起完善的公共管理責(zé)任義務(wù)體系。

關(guān)鍵詞：公共管理；責(zé)任義務(wù)體系；行政責(zé)任義務(wù)；法律責(zé)任義務(wù)；道德責(zé)任義務(wù)

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-1502(2009)04-0052-03

現(xiàn)代政府常被稱為責(zé)任政府。它包括行政責(zé)任義務(wù)、法律責(zé)任義務(wù)和道德責(zé)任義務(wù)，三者共同構(gòu)成了完整的公共管理責(zé)任義務(wù)體系。當(dāng)前，我國(guó)公共管理責(zé)任義務(wù)體系中的行政責(zé)任義務(wù)發(fā)展日臻完善，而法律責(zé)任義務(wù)和道德責(zé)任義務(wù)卻較為欠缺。因此，進(jìn)一步完善法律責(zé)任義務(wù)和道德責(zé)任義務(wù)，最終確立起行政責(zé)任義務(wù)、法律責(zé)任義務(wù)、道德責(zé)任義務(wù)相互銜接，相互補(bǔ)充的公共管理責(zé)任義務(wù)體系，便成為當(dāng)務(wù)之急。

一、公共管理中的責(zé)任義務(wù)體系

1責(zé)任義務(wù)概念的界定

責(zé)任義務(wù)實(shí)質(zhì)上是以“事”為中介的社會(huì)關(guān)系的反映。可以從兩個(gè)方面來理解這句話：第一，責(zé)任義務(wù)是關(guān)于人的社會(huì)角色的規(guī)定。一個(gè)人在社會(huì)群體中扮演什么樣的角色，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任義務(wù)；第二，責(zé)任義務(wù)應(yīng)該與人所在崗位和所處職位聯(lián)系起來。

2公共管理中的責(zé)任義務(wù)體系

作為社會(huì)關(guān)系的反映，責(zé)任義務(wù)在不同的社會(huì)有著不同的內(nèi)涵。在權(quán)力關(guān)系基礎(chǔ)上建構(gòu)起來的責(zé)任義務(wù)屬于行政責(zé)任義務(wù)；在法律關(guān)系基礎(chǔ)上確立起來的責(zé)任義務(wù)，則可以稱作法律責(zé)任義務(wù)；而在倫理關(guān)系基礎(chǔ)上生成的責(zé)任義務(wù)，具有明顯的道德責(zé)任義務(wù)的特征。

從某種意義上說，人類社會(huì)的演進(jìn)也就是責(zé)任義務(wù)的演進(jìn)過程，即從農(nóng)業(yè)社會(huì)統(tǒng)治型治理模式下單一的行政責(zé)任義務(wù)體系，向工業(yè)社會(huì)管理型治理模式下行政的和法律的二元責(zé)任義務(wù)體系，再到后工業(yè)社會(huì)公共管理治理模式下行政的、法律的和道德的三元責(zé)任義務(wù)體系演進(jìn)。在這個(gè)演進(jìn)過程中，行政責(zé)任義務(wù)、法律責(zé)任義務(wù)和道德責(zé)任義務(wù)有一個(gè)依次登場(chǎng)的歷史過程。

在以往的社會(huì)治理模式中，行政的、法律的、道德的責(zé)任義務(wù)是分離的。公共管理作為一種新型的社會(huì)治理模式，首次在人類歷史上把權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系統(tǒng)一為一個(gè)有機(jī)整體。所以。在公共管理的責(zé)任義務(wù)體系中，行政責(zé)任義務(wù)、法律責(zé)任義務(wù)以及道德責(zé)任義務(wù)，都會(huì)通過公共管理活動(dòng)的崗位而在公共管理者那里整合成一個(gè)統(tǒng)一的整體。

二、我國(guó)公共管理責(zé)任義務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀及其問題

1我國(guó)社會(huì)歷史演進(jìn)的特殊性

盡管行政責(zé)任義務(wù)、法律責(zé)任義務(wù)和道德責(zé)任義務(wù)有一個(gè)依次登場(chǎng)的歷史過程，然而，具體到不同的國(guó)家和地區(qū)，則表現(xiàn)出一定的差異性。就西方發(fā)達(dá)國(guó)家而言，他們正處在工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中。而我國(guó)目前正處在從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型過程中。如果這兩個(gè)系統(tǒng)彼此隔絕，沒有影響，那么我國(guó)將按照自身的發(fā)展軌跡，經(jīng)歷從農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)，再到后工業(yè)社會(huì)的演進(jìn)過程。但在全球化的浪潮下，我國(guó)從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型還沒結(jié)束，西方后工業(yè)社會(huì)的發(fā)展模式又展現(xiàn)在我們面前，把我國(guó)拉上了后工業(yè)化的快車。也就是說，西方從農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)再到后工業(yè)社會(huì)的演進(jìn)過程，在中國(guó)變成了從農(nóng)業(yè)社會(huì)同時(shí)向工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)演進(jìn)的過程，演進(jìn)速度大大加快，顯現(xiàn)了歷史演進(jìn)的特殊性。

2我國(guó)公共管理責(zé)任義務(wù)體系的現(xiàn)狀與問題

在這種情況下，我國(guó)的公共管理責(zé)任義務(wù)體系表現(xiàn)出一定的特殊性，經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)社會(huì)統(tǒng)治型治理模式下單一的行政責(zé)任義務(wù)體系后，它還沒有來得及充分發(fā)展工業(yè)社會(huì)管理型治理模式下行政的和法律的二元責(zé)任義務(wù)結(jié)構(gòu)體系，就面臨著建立后工業(yè)社會(huì)公共管理治理模式下行政的、法律的和道德的三元責(zé)任義務(wù)體系的時(shí)代要求。

具體而言，我國(guó)公共管理責(zé)任義務(wù)體系的現(xiàn)狀是：(1)行政責(zé)任義務(wù)發(fā)展成熟。中國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了幾千年的農(nóng)業(yè)社會(huì)，在高度集權(quán)的統(tǒng)治型治理模式下，這種與農(nóng)業(yè)社會(huì)相對(duì)應(yīng)的行政責(zé)任義務(wù)得到了充分的發(fā)展。(2)法律責(zé)任義務(wù)發(fā)展滯后。與行政責(zé)任義務(wù)發(fā)展相比，法律責(zé)任義務(wù)的發(fā)展顯得十分落后。我國(guó)1997年才在黨的十五大上正式提出“依法治國(guó)”的方略，1999年的憲法修正案才將依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本方略納入憲法。經(jīng)過幾年的發(fā)展，我國(guó)法治進(jìn)程取得了很大的成就，但問題依然不少，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，甚至以言代法、以權(quán)壓法、以罰代刑、貪贓枉法等現(xiàn)象依然存在。(3)道德責(zé)任義務(wù)十分匱乏。在中國(guó)社會(huì)的歷史發(fā)展中，長(zhǎng)期存在著一個(gè)悖論：一方面，人們把社會(huì)上層、政府官員作為社會(huì)倫理道德的典范群體，他們的行為具有示范作用；另一方面，少數(shù)社會(huì)上層人物和政府官員，不知廉恥，貪污腐敗，收受賄賂，喪失人格的現(xiàn)象大量存在，與人們對(duì)他們的期望相反。這雖然是少數(shù)人的表現(xiàn)，但它沖擊著人們的道德信仰，使得被高高標(biāo)榜的社會(huì)倫理和行政倫理成為一種形式或擺設(shè)，從而加劇了人們的道德信仰危機(jī)。官員道德責(zé)任義務(wù)體系的匱乏。是我國(guó)公共管理責(zé)任義務(wù)體系建設(shè)中面臨的主要問題。

公共管理責(zé)任義務(wù)體系不完善帶來了一些問題，主要表現(xiàn)在：

(1)公共管理者缺乏有效監(jiān)督機(jī)制，違法亂紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在以行政責(zé)任義務(wù)為主，法律責(zé)任義務(wù)和道德責(zé)任義務(wù)缺失的社會(huì)中，公共管理者在權(quán)力結(jié)構(gòu)中只對(duì)上負(fù)責(zé)，不需要對(duì)下負(fù)責(zé)，也就放棄了對(duì)社會(huì)對(duì)民眾的責(zé)任義務(wù)。而上級(jí)和下級(jí)之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督往往出現(xiàn)巨大的真空地帶，監(jiān)督效果不明顯。絕對(duì)權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗。在權(quán)力缺乏有效監(jiān)督的情況下，出現(xiàn)嚴(yán)重的公共管理者違法亂紀(jì)的現(xiàn)象也就不足為怪了。據(jù)統(tǒng)計(jì),2007年11月至2008年11月，我國(guó)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案14.3萬件，結(jié)案14.4萬件，處分15.1萬人，其中，縣處級(jí)以上干部4960人(移送司法機(jī)關(guān)801人)。

(2)公共管理者缺乏內(nèi)在動(dòng)力，未能做到盡職盡責(zé)。缺乏道德責(zé)任義務(wù)，只有靠外在的行政責(zé)任義務(wù)和法律責(zé)任義務(wù)去約束公共管理者。利害關(guān)系就成了公共管理主體(公共部門或個(gè)人)作為或不作為的唯一標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)部門或個(gè)人有利的則爭(zhēng)著去做；無利的則設(shè)法逃避。

三、完善我國(guó)公共管理責(zé)任義務(wù)體系的對(duì)策

總體上，我國(guó)公共管理責(zé)任義務(wù)體系建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)該是，在實(shí)現(xiàn)方式上，把作為制度化的行政責(zé)任義務(wù)和法律責(zé)任義務(wù)，同作為內(nèi)在動(dòng)力的道德責(zé)任義務(wù)相結(jié)合，最終確立起行政責(zé)任義務(wù)、法律責(zé)任義務(wù)、道德責(zé)任義務(wù)相互銜接、相互補(bǔ)充的公共管理責(zé)任義務(wù)

體系。

1健全和完善法律責(zé)任義務(wù)體系

近代以來，在各種社會(huì)關(guān)系中，法律關(guān)系已成為基本和主要的社會(huì)關(guān)系，使得責(zé)任義務(wù)的承擔(dān)者在沒有履行職責(zé)時(shí)，必須對(duì)結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任，從而構(gòu)成了法律責(zé)任義務(wù)體系。在履行職責(zé)過程中，其行為不論成為受益者或受害者，都可以依據(jù)法律對(duì)他的行為進(jìn)行追究。

具體到我國(guó)公共管理的實(shí)踐，依法治國(guó)不僅要寫在憲法上，作為各項(xiàng)工作的指導(dǎo)方略，更要體現(xiàn)在治國(guó)實(shí)踐中，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。不僅廣大人民群眾要遵紀(jì)守法，公共管理主體與公共管理行為更應(yīng)如此。因此，應(yīng)加快公共管理活動(dòng)立法的步伐，完善行政法律規(guī)章制度，加強(qiáng)對(duì)公共管理者的法制教育，樹立法律至上的觀念。對(duì)公共管理者來說，依法行政是基本要求。公共管理者在承擔(dān)責(zé)任義務(wù)的時(shí)候，不僅要有上級(jí)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，還要有法律對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督；不僅要有上級(jí)對(duì)其進(jìn)行責(zé)任追究，而且要有法律對(duì)其進(jìn)行責(zé)任追究。

2構(gòu)建道德責(zé)任義務(wù)體系

道德責(zé)任義務(wù)體系并不像行政的或法律的責(zé)任義務(wù)體系那樣，可以被作為一種獨(dú)立的考察對(duì)象。在一定程度上，道德責(zé)任義務(wù)是依賴官員的行為自律，是一種主觀意識(shí)。在履行職責(zé)過程中，它滲透于權(quán)力和法律作用范圍之中。在公共管理活動(dòng)中，有些責(zé)任義務(wù)，沒有明文的法律規(guī)定，靠人的道德來約束，成為道德責(zé)任義務(wù)。但是，道德責(zé)任義務(wù)決不限于此，即使在行政權(quán)力發(fā)揮作用的地方，在有著法律明文規(guī)定的事項(xiàng)中，道德責(zé)任義務(wù)依然十分需要。

倡導(dǎo)道德責(zé)任義務(wù)，要倡導(dǎo)公平、公正、求實(shí)、等品質(zhì)。這些在早期社會(huì)治理模式中被當(dāng)作美德的品行，在公共管理活動(dòng)中則應(yīng)被當(dāng)作責(zé)任義務(wù)的內(nèi)容。一個(gè)人選擇了公共管理職業(yè)的時(shí)候，他同時(shí)也必須接受這些責(zé)任義務(wù)；一個(gè)人在被選擇為公共管理者的時(shí)候，他也同時(shí)被賦予了這些責(zé)任義務(wù)。如果不能選擇和接受這些責(zé)任義務(wù)，就不可能公正、公平地履行公共管理的社會(huì)職責(zé)。因此，要加強(qiáng)對(duì)公共管理者的考察，通過心理測(cè)評(píng)等方式，對(duì)公共管理者的選拔、考核、晉升等，從道德品質(zhì)層面作出判斷與評(píng)價(jià)。

3構(gòu)建行政、法律、道德相互補(bǔ)充、制衡的公共管理責(zé)任義務(wù)體系

在理論分析中，公共管理責(zé)任義務(wù)體系是由行政責(zé)任義務(wù)、法律責(zé)任義務(wù)和道德責(zé)任義務(wù)這樣三重內(nèi)容構(gòu)成。在社會(huì)實(shí)踐中，單靠某個(gè)方面的責(zé)任義務(wù)已經(jīng)難以適應(yīng)日益復(fù)雜的公共管理環(huán)境，三者同屬于一個(gè)完整的責(zé)任義務(wù)體系，相互影響、相互轉(zhuǎn)化、相互補(bǔ)充。這就要求必須把行政責(zé)任義務(wù)、法律責(zé)任義務(wù)和道德責(zé)任義務(wù)結(jié)合起來，相互補(bǔ)充與制衡，建立起完整的公共管理責(zé)任義務(wù)體系。綜合運(yùn)用行政的、法律的、道德的手段，來強(qiáng)化公共管理者的責(zé)任義務(wù)。惟有如此，才能更好地實(shí)現(xiàn)公共利益與公共福祉。

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責(zé)任編輯宋奇