林金灼

財(cái)稅領(lǐng)域是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口。我國(guó)的財(cái)稅改革從中央對(duì)地方放權(quán)讓利、中央與地方分灶吃飯、利稅分離開(kāi)始，直到1994年以后，才形成比較規(guī)范、統(tǒng)一的分稅制。

一、建國(guó)六十年財(cái)稅改革歷程回顧

建國(guó)以來(lái)的成就，最讓大家心中有數(shù)的就是財(cái)稅改革。2008年我國(guó)財(cái)政收入突破六萬(wàn)億元。稅收收入占90％以上，納稅已經(jīng)成為理所當(dāng)然的事情。然而。在建國(guó)之初卻并非如此。

(一)理論探索時(shí)期

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，以計(jì)劃為核心的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，使財(cái)政不僅執(zhí)行著政府配置資源的活動(dòng)，而且也執(zhí)行了理當(dāng)由企業(yè)和個(gè)人所執(zhí)行的資源配置活動(dòng)，從而成為社會(huì)資源配置的基本承擔(dān)者。

1財(cái)權(quán)財(cái)力的高度集中。建國(guó)初期，國(guó)家財(cái)政實(shí)際承擔(dān)了國(guó)有企業(yè)職工“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)保障體系。在統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位(其中主要是國(guó)有工業(yè)企業(yè))的純收入基本上都交由財(cái)政集中支配，企業(yè)本身能夠自主支配的財(cái)力極其有限。通過(guò)財(cái)政上的統(tǒng)收，“匯集”在國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位中的高利潤(rùn)便轉(zhuǎn)移到政府手中，形成了財(cái)政收入的主要來(lái)源，

2“非稅論”的傳播?！白蟆钡闹味愃枷朐诶碚撋系木唧w表現(xiàn)。就是所謂的“非稅論”。當(dāng)時(shí)我國(guó)的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)兩大特征：一是來(lái)自國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位的繳款占大頭；二是稅利并存，以利為主，財(cái)政收入來(lái)源于稅收的部分是不占大頭兒。

“非稅論”在上世紀(jì)50年代的傳播，對(duì)我國(guó)財(cái)稅改革實(shí)踐產(chǎn)生了災(zāi)難性的影響。首先?！胺嵌愓摗比尜H低稅收的地位和作用，擾亂了我國(guó)的治稅思想。其次，“非稅論”是我國(guó)歷次簡(jiǎn)化稅制、直至取消稅收改革的理論基礎(chǔ)。受“非稅論”危害最深的是我國(guó)稅收理論研究領(lǐng)域。在1978年以前的20多年時(shí)間里，稅收理論研究基本上處于停滯狀態(tài)，甚至在許多稅收基本理論問(wèn)題上出現(xiàn)歷史的倒退。

(二)放權(quán)讓利時(shí)期

這個(gè)時(shí)期的讓利放權(quán)具有直接功利性和實(shí)用主義的特征。改革只注重解決當(dāng)時(shí)火燒眉毛的實(shí)際問(wèn)題，而顧不上徹底地根除深層次弊端，每一個(gè)改革舉措在解決老問(wèn)題之后又產(chǎn)生了新問(wèn)題，

1讓利：財(cái)政改革的起點(diǎn)。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期里。特別是“文化大革命”期間，人的物質(zhì)利益被視為洪水猛獸和資本主義復(fù)辟的溫床。十一屆三中全會(huì)思想解放的大討論，承認(rèn)了人的物質(zhì)利益。因而，剛開(kāi)始的財(cái)政改革便以“讓利”為主要特征。

實(shí)行多勞多得政策，采取計(jì)件工資、發(fā)放獎(jiǎng)金。成為調(diào)動(dòng)職工積極性和提高國(guó)有企業(yè)產(chǎn)出的重要手段。地方政府財(cái)政有了更多自主權(quán)力，能夠促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民福利水平的改善。之后的財(cái)政赤字雖然有所下降，但財(cái)政的“兩個(gè)比重”(財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重)一路下滑，一直延續(xù)到上世紀(jì)90年代中期。

2放權(quán)：財(cái)政改革的探索。在財(cái)政改革的實(shí)踐中，讓利僅僅是對(duì)原有體制的一種調(diào)整，為改革贏得共識(shí)和支持，但放權(quán)則已經(jīng)蘊(yùn)含著改革的探索。

(1)對(duì)地方放權(quán)

1980、1985和1988年的3次財(cái)政體制調(diào)整和改革。是財(cái)政放權(quán)不斷加大的一個(gè)過(guò)程，但哪些權(quán)要下放，放到什么程度，并沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的界定，是一個(gè)不斷摸索過(guò)程。由于各種分級(jí)包干制先天不足，且體制頻繁變動(dòng)，使政府間分配難以預(yù)期，助長(zhǎng)了地方政府的短期行為。

(2)對(duì)企業(yè)放權(quán)

把中央權(quán)力下放到地方屬于一種行政性分權(quán)，并沒(méi)有觸動(dòng)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)質(zhì)。只要沒(méi)有觸及賦予企業(yè)自主權(quán)這個(gè)要害問(wèn)題，也就不能跳出原有的框框。擴(kuò)大或確立企業(yè)自主權(quán)就一直成為改革中的熱點(diǎn)問(wèn)題。經(jīng)過(guò)兩次利改稅后。1987年開(kāi)始實(shí)施承包制。承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制也是國(guó)家對(duì)企業(yè)放權(quán)的一種新探索，但是承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)“政企分開(kāi)”和打破“大鍋飯”，“盈了歸自己，虧了歸國(guó)家”的“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”局面并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，政府承擔(dān)著無(wú)限的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。

讓利、放權(quán)作為調(diào)整和改革的主線，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性起來(lái)了，生產(chǎn)效率也隨之提高，同時(shí)，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性也極大地調(diào)動(dòng)起來(lái)。在這一系列讓利、放權(quán)措施實(shí)行的同時(shí)，國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)速度卻日漸放緩。

(三)宏觀調(diào)控時(shí)期

1994年分稅制改革試圖對(duì)新體制框架的構(gòu)建，使政府與市場(chǎng)之間、各級(jí)政府之間形成一種新的責(zé)權(quán)利關(guān)系-產(chǎn)生內(nèi)在的激勵(lì)。由于政府間的財(cái)政關(guān)系趨向穩(wěn)定。調(diào)動(dòng)了中央與地方兩個(gè)積極性?！皟蓚€(gè)比重”逐年上升，中央財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)，改變了過(guò)去“弱中央”的狀況，使中央的宏觀調(diào)控能力逐步增強(qiáng)，中央得以做許多過(guò)去想做而無(wú)法做的大事。

財(cái)政政策的發(fā)展功能和結(jié)構(gòu)優(yōu)化功能更為突出，公共管理、宏觀調(diào)控以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展都離不開(kāi)財(cái)政政策的支撐。90年代以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制模式的確立和逐步健全，中國(guó)政府面對(duì)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，審時(shí)度勢(shì)合理應(yīng)對(duì)。靈活運(yùn)用財(cái)政政策、貨幣政策等經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的周期性波動(dòng)進(jìn)行了有效的宏觀調(diào)控，有力地促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

二、完善我國(guó)財(cái)稅制度的若干建議

黨的十六屆四中全會(huì)提出構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略任務(wù)和奮斗目標(biāo)，其中蘊(yùn)含著當(dāng)代中國(guó)社會(huì)價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變。在經(jīng)歷了以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的“建設(shè)財(cái)政”，逐步走向“公共財(cái)政”，再到時(shí)下聚焦于民生問(wèn)題的“民生財(cái)政”的改革歷程后，財(cái)政改革在新形勢(shì)下將面臨新的任務(wù)。

(一)改革政府間財(cái)政關(guān)系

1994年，主要是在中央和省為代表的地方之間構(gòu)建起分稅制框架，而省以下的財(cái)政體制，即使在發(fā)達(dá)地區(qū)，也沒(méi)進(jìn)人實(shí)質(zhì)性的分稅制狀態(tài)。一些事權(quán)在實(shí)際運(yùn)行中間。最后要落實(shí)到最基層，要求地方政府有充分的財(cái)力去履行事權(quán)。但在實(shí)際運(yùn)行中，財(cái)權(quán)和財(cái)力卻背離這種事權(quán)下移的趨勢(shì)而上移，從而造成地方財(cái)政困難。因此，只有事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力三要素達(dá)到對(duì)稱才能使政府運(yùn)轉(zhuǎn)正常。相對(duì)于事權(quán)。財(cái)權(quán)與財(cái)力都是手段，是為履行特定事權(quán)服務(wù)的。對(duì)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展完全依賴農(nóng)業(yè)的地區(qū)。由于稅源單薄。即使有了財(cái)權(quán)，也無(wú)法組織起與事權(quán)相匹配的財(cái)力，那么只有通過(guò)省以下的轉(zhuǎn)移支付制度，才能實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)力的對(duì)稱。而對(duì)一些有地方特色產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，由于發(fā)展后勁足、蘊(yùn)藏豐富財(cái)力，只有大膽實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，才能有效促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這就需要針對(duì)各地實(shí)際情況，重新匹配事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力的組合，以使財(cái)政體制與我國(guó)區(qū)域發(fā)展的狀況相吻合，并有助于遏止地區(qū)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，

(二)注重財(cái)稅改革的公平、公正

政府提供公共服務(wù)是為了滿足公共需要，調(diào)節(jié)居民個(gè)人之間的收入分配也是一種社會(huì)的公共需要。因?yàn)橹灰獙?shí)行按要素分配。那就免不了人與人之間收入分配差距的拉大，而人與人之間收入分配差距的拉大，在一定限度之內(nèi)，可能會(huì)有利于經(jīng)濟(jì)效率的提高和經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。但是，如果差距擴(kuò)大了，就可能危害整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。一旦整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展面臨來(lái)自于收入分配差距拉大的危險(xiǎn)，那么，調(diào)節(jié)居民個(gè)人之間的收入分配就演化為一種社會(huì)的公共需要。在

當(dāng)前的背景條件下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活當(dāng)中政府所能把握的、所能操作的無(wú)非是稅收和財(cái)政當(dāng)中的轉(zhuǎn)移支付兩個(gè)方面的手段，幾乎所有的稅收都具有再分配的功能，而不管是流轉(zhuǎn)稅還是直接稅，只要是消費(fèi)的份額比別人大，只要消費(fèi)的物品檔次比別人高，就得比別人多付稅、多繳稅。

在構(gòu)建和諧社會(huì)中，我們更強(qiáng)調(diào)的是公平、公正。公共服務(wù)的均等化。適時(shí)擴(kuò)大消費(fèi)稅征稅范圍，相應(yīng)調(diào)整稅目稅率，增強(qiáng)稅收調(diào)節(jié)的力度，對(duì)于緩解社會(huì)收入分配不公的矛盾將會(huì)收到積極效果。3次提高個(gè)稅起征點(diǎn)后，再提高的呼聲依然很強(qiáng)烈。當(dāng)個(gè)稅起征點(diǎn)要提高到3000元消息傳出以后，就出現(xiàn)了兩種截然不同的聲音。收入較高地區(qū)認(rèn)為還應(yīng)再提高，而東北、中西部等地區(qū)就會(huì)出現(xiàn)多數(shù)人不交個(gè)稅的情況：但如果不提高個(gè)稅免征額，又對(duì)東部地區(qū)一些家庭負(fù)擔(dān)重、支出較大的納稅人不公平。從稅收公平角度講，個(gè)稅調(diào)整要考慮納稅人家庭負(fù)擔(dān)等因素，在今后會(huì)朝著實(shí)行綜合與分類相結(jié)合個(gè)人所得稅改革方向進(jìn)行。

(三)進(jìn)一步提高財(cái)政透明度

政策或制度是公共性的與社會(huì)民眾的利益有密切關(guān)系，在其決定和實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)有民眾的廣泛參與。今日中國(guó)的稅制改革還沒(méi)運(yùn)行在法制的軌道上，中國(guó)的稅是在法上而不在法下。國(guó)家的稅收立法，二十多種稅中目前只有企業(yè)所得稅經(jīng)過(guò)全國(guó)人大立法，其他的稅種都是政府出文件、立條例就征稅，民主監(jiān)督力度不夠，民眾的參與性不夠。建國(guó)以來(lái)，我們的智慧還沒(méi)有找到一種辦法。就是如何來(lái)制約政府，把它的規(guī)模和職能控制住。西方通過(guò)《大憲章》解決了這個(gè)問(wèn)題，我們也要讓財(cái)政稅收民主化、法制化，讓它在人民的控制之下，允許之下征稅。

政府在向社會(huì)公布財(cái)政收支狀況、赤字狀況和債務(wù)狀況等方面信息時(shí)。應(yīng)該全面、詳細(xì)、及時(shí)，民眾才能更好地理解和支持財(cái)政的每一次改革，確保財(cái)稅改革順利進(jìn)行，特別要加強(qiáng)政府對(duì)各種救助承諾的透明度，使各類潛在的救助對(duì)象形成更明確的預(yù)期。從而避免風(fēng)險(xiǎn)累積和向政府轉(zhuǎn)移。

目前我國(guó)的財(cái)政改革正向縱深推進(jìn)，但我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，改革、發(fā)展充滿不確定性，包括改革的路徑、過(guò)程和結(jié)果都是無(wú)法預(yù)知的，傳統(tǒng)的改革路徑和改革方式不一定完全適應(yīng)新形勢(shì)下的新要求，在防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)的理念引導(dǎo)下，不斷進(jìn)行新的探索，使財(cái)政改革更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和人自身的全面發(fā)展，通過(guò)構(gòu)建民生財(cái)政的過(guò)程，更加凸現(xiàn)財(cái)政對(duì)社會(huì)公平正義的支撐作用。