馬 鷹 王 斌

摘要行政行為的可訴性是指行政行為的可受司法審查性,是行政訴訟法學(xué)中的一個(gè)基本理論問(wèn)題。受特別權(quán)利關(guān)系理論和我國(guó)傳統(tǒng)政治體制的影響,內(nèi)部行政行為在我國(guó)是被排除在司法審查的范圍之外的,公務(wù)員對(duì)行政機(jī)關(guān)的人事處理行為不服,只能通過(guò)申訴或控告等非正式途徑來(lái)尋求救濟(jì),這不僅不利于公務(wù)員合法權(quán)益的保護(hù),也與法治社會(huì)的基調(diào)相違背,在行政機(jī)關(guān)中出現(xiàn)了行政權(quán)力私有化、貪圖私利更導(dǎo)致滋生腐敗的問(wèn)題。由此,上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)的批復(fù)、指令等內(nèi)部行政行為是否可訴的問(wèn)題是當(dāng)前比較前沿的行政訴訟問(wèn)題。

關(guān)鍵詞內(nèi)部行政行為效力可訴性

中圖分類(lèi)號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-218-01

一、概念及比較

內(nèi)部行政行為,主要是指行政機(jī)關(guān)對(duì)其工作人員實(shí)施的不具有對(duì)外行政管理性質(zhì)的組織、調(diào)配、命令等行為。 內(nèi)部行政行為是一個(gè)學(xué)理概念。學(xué)術(shù)界為了區(qū)別行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)、對(duì)外不同性質(zhì)的管理行為,將行政行為劃分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為。內(nèi)部行政行為,從一般意義上理解,主要是指行政主體代表國(guó)家對(duì)隸屬于自身的組織、人員和財(cái)務(wù)的一種管理,是基于上級(jí)與下級(jí)、組織與個(gè)人之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系或其他的隸屬關(guān)系,在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部就內(nèi)部事物進(jìn)行的管理活動(dòng),比如行政機(jī)關(guān)就機(jī)構(gòu)建制、工作程序、 規(guī)章制度、后勤事務(wù)進(jìn)行的管理及對(duì)公務(wù)員進(jìn)行的獎(jiǎng)懲、任免活動(dòng)均屬于內(nèi)部行政行為,它是對(duì)行政機(jī)關(guān)自身及所屬公務(wù)員產(chǎn)生行政約束力的職權(quán)行為,對(duì)外不具有法律效力。 它可以分為兩類(lèi):一類(lèi)是工作性質(zhì)的,如上級(jí)公務(wù)員對(duì)下級(jí)公務(wù)員發(fā)布的命令、批示和對(duì)下級(jí)的報(bào)告的審批等;另一類(lèi)是人事性質(zhì)的,即行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部行政人員的獎(jiǎng)懲、任免、考核等。行政訴訟法第十二條第(三)項(xiàng)規(guī)定法院不受理“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”,這在原則上把第二類(lèi)內(nèi)部行政行為排除出了行政訴訟受案范圍。而對(duì)于第一類(lèi)行為,則無(wú)明確規(guī)定,行訴法解釋第一條第二款第(六)項(xiàng)只是排除了“對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”。而第一類(lèi)行為不一定不影響公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù),所以不能認(rèn)為其當(dāng)然屬于行政訴訟受案的排除范圍。

外部行政行為,是行政機(jī)關(guān)為實(shí)施行政管理,維護(hù)公共利益,對(duì)其它國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、人民團(tuán)體、公民個(gè)人所采取的以“命令 ——服從”為基本特征的管理行為。其與內(nèi)部行政行為主要區(qū)別在于:

(一)行為與相對(duì)人之間的關(guān)系不同

實(shí)施內(nèi)部行政行為的行政機(jī)關(guān)與該行政行為的相對(duì)人之間,必定存在一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系以及其它隸屬關(guān)系,或者存在一種 監(jiān)督與被監(jiān)督的法定的監(jiān)督關(guān)系。實(shí)施外部行政行為的行政機(jī)關(guān)與該行政行為的相對(duì)人之間,基本上不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的隸屬關(guān)系或者其它隸屬關(guān)系,而只存在管 理與被管理的關(guān)系。這種管理與被管理關(guān)系最終取決于外部行政行為的實(shí)施者所擁有的對(duì)某類(lèi)行政事務(wù)的管理職能而不來(lái)源于該行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職能。

(二)行政行為的作用力不同

內(nèi)部行政行為通常只涉及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政事務(wù),其作用主要和行政機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)有關(guān),不影響外部相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù),外部行政行 為是行政機(jī)關(guān)對(duì)外行使公共權(quán)利的行為,因而直接影響著外部相對(duì)人的利益。

由于這兩種行政行為的上述區(qū)別,內(nèi)部行政爭(zhēng)議由行政機(jī)關(guān)自身解決,外部行政爭(zhēng)議由法院解決。如果將行政內(nèi)部爭(zhēng)議也交由法院解決,一方面法院不熟悉行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù),并缺乏具體的爭(zhēng)議處理手段,另一方面容易造成法院干擾行政機(jī)關(guān)正常工作,影響依法行政的效力。因此,行政訴訟法明確規(guī)定,法院不受理就行政機(jī)關(guān)對(duì)行政工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定提起的訴訟。

二、內(nèi)部行政行為的效力

一般情況下,對(duì)于行政主體內(nèi)部的行為,因?yàn)槠洳恢苯赢a(chǎn)生對(duì)外效力,法院對(duì)就這些內(nèi)部行為提起的行政訴訟是不受理的。但是否就可以得出內(nèi)部行政行為不可訴的結(jié)論了呢? 然而,內(nèi)部行政行為是否可訴,不能一概而論,對(duì)于行政主體的內(nèi)部工作關(guān)系行為應(yīng)進(jìn)行具體分析。因?yàn)樾姓V訟法并未籠統(tǒng)的規(guī)定“內(nèi)部行政行為不可訴”,而是規(guī)定公民不服“行政機(jī)關(guān)對(duì)其工作人員獎(jiǎng)懲、任免等決定”提起訴訟的,法院不予受理。因此,我們必須明確,并不是所有的內(nèi)部行政行為都不可訴,而是只限于“獎(jiǎng)懲、任免等決定”等內(nèi)部行政行為。行政訴訟法第12條第3項(xiàng)所言的“行政機(jī)關(guān)對(duì)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”主要包括以下決定:獎(jiǎng)勵(lì)、記功、表彰、警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、降職、撤職、停職等決定;此外還應(yīng)包括工資、福利、待遇及職稱評(píng)定、住房分配等。對(duì)行政機(jī)關(guān)以上的決定不服,向人民法院起訴的法院不予受理,通常由行政機(jī)關(guān)的人事、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門(mén)及行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)解決。值得思考的是,行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為遠(yuǎn)不止以上行為。由于行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與法律法規(guī)授權(quán)組織之間、行政機(jī)關(guān)與受委托組織之間、行政機(jī)關(guān)與所屬企事業(yè)單位之間存在多種多樣的關(guān)系,產(chǎn)生、變更、消滅這些關(guān)系的事實(shí),均可稱之為內(nèi)部行政行為。

三、內(nèi)部行政行為可訴性思考

判斷某一行政行為是否具有可訴性,首先要看該行為是否是行政主體行使職權(quán)的行為;其次要看該行為是否為法定的不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的情形。根據(jù)《行政訴訟法》和《若干解釋》規(guī)定的精神,擁有行政管理職權(quán)的機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人所實(shí)施的與行使行政管理職權(quán)有關(guān)的,對(duì)行政管理相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生實(shí)際影響的行為及相應(yīng)的不作為,除法律有特別規(guī)定和《若干解釋》特別排除的以外,該行政行為具有可訴性,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍,人民法院應(yīng)當(dāng)受理。

內(nèi)部行政行為是否可訴不可一概而論,要看該內(nèi)部行政行為是否對(duì)行政主體外部的行政相對(duì)人產(chǎn)生了實(shí)際的、最終的行政效力。內(nèi)部人事管理行為因?yàn)椴粚?duì)外部行政相對(duì)人產(chǎn)生效力,因而不可訴;那些不對(duì)外公開(kāi)不對(duì)外發(fā)生效力的內(nèi)部工作關(guān)系行為相應(yīng)的也不可訴;有些外化了的并對(duì)外部行政相對(duì)人產(chǎn)生了最終的行政效力的內(nèi)部工作關(guān)系行為具有外部行政行為的特性,是可訴的;內(nèi)部工作關(guān)系行為中那些雖然外化了但并沒(méi)有最終行政效力的行政行為,相應(yīng)則不可訴。而且事實(shí)上,假如一個(gè)行政行為不對(duì)外直接對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生最終的行政效力,行政相對(duì)人也不會(huì)起訴。

行政行為可訴性的認(rèn)定,關(guān)鍵在于審查其對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)是否產(chǎn)生實(shí)際影響。上級(jí)行政機(jī)關(guān)就特定事項(xiàng)、針對(duì)特定對(duì)象對(duì)下級(jí)所作的批復(fù)、指示、指令、責(zé)令等內(nèi)部行政行為,其雖然不是以外部相對(duì)人為直接相對(duì)人;但如果該行為具有導(dǎo)致下級(jí)為或不為某種行為的強(qiáng)制力,且對(duì)外部相對(duì)人產(chǎn)生了必然的、實(shí)際的和確定的法律效果,也就是說(shuō)內(nèi)部行政行為實(shí)際影響到了外部相對(duì)人的合法權(quán)益時(shí),當(dāng)事人不服提起行政訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)受理,此時(shí)該行為屬于人民法院行政訴訟受案范圍內(nèi)的可訴行政行為。