黃 宏

[摘要] 行政指導(dǎo)是指行政主體在職權(quán)或者其所管轄的事務(wù)范圍內(nèi),為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活需要,基于國(guó)家的法律和法律原則,適時(shí)靈活地采取非強(qiáng)制手段,在行政相對(duì)方的同意或者協(xié)助下,實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。本文首先對(duì)相關(guān)理論進(jìn)行了介紹,然后分析了我國(guó)行政指導(dǎo)方面存在的不足,最后針對(duì)不足,提出了我國(guó)行政指導(dǎo)的相關(guān)法律救濟(jì)措施,希望能夠?qū)?shí)踐有所裨益。

[關(guān)鍵詞] 行政指導(dǎo) 法律救濟(jì) 措施

目前,我國(guó)有關(guān)行政指導(dǎo)的法律規(guī)定較少,且散見于單行法律規(guī)范中,行政指導(dǎo)的法律救濟(jì)問題更是鮮有涉及,倒是有關(guān)司法文件明確將行政指導(dǎo)行為排除在司法救濟(jì)之外。本文期望通過(guò)對(duì)行政指導(dǎo)法律救濟(jì)行為加以研究,分析我國(guó)行政指導(dǎo)法律救濟(jì)制度的存在的一些問題,試圖對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行法律控制,使行政指導(dǎo)朝著良性的方向發(fā)展。

一、理論分析

所謂行政指導(dǎo)法律救濟(jì),是指當(dāng)行政相對(duì)方認(rèn)為在行政指導(dǎo)過(guò)程中因行政主體的責(zé)任造成其合法權(quán)益受到損害時(shí),或者認(rèn)為聽從行政指導(dǎo)后其利益犧牲太大時(shí),通過(guò)法定渠道就該行政指導(dǎo)行為及其后果提出爭(zhēng)議,以求得到及時(shí)有效的裁斷和救濟(jì)的法律制度安排。按照現(xiàn)代法治的要求,有損害必有救濟(jì)。而從國(guó)內(nèi)外的情況看,行政指導(dǎo)目前存在的問題,除了行為透明度較低、行為方式不規(guī)范以外,對(duì)行政指導(dǎo)的法律救濟(jì)制度遠(yuǎn)不完善,甚至有的尚處于空白狀態(tài)的問題比較突出,故亟需加以規(guī)范化、制度化、法定化,系統(tǒng)地建立起行政指導(dǎo)法律救濟(jì)制度,從而保障行政相對(duì)方的合法權(quán)益和行政指導(dǎo)的正確實(shí)施,以適應(yīng)行政法治發(fā)展的要求。

二、我國(guó)行政指導(dǎo)方面存在的不足

(一)行政指導(dǎo)導(dǎo)致法治空洞化

由于許多行政指導(dǎo)在大多數(shù)情況下,是在沒有法律依據(jù)的情況下做出的,依法行政仿佛已逐漸被行政指導(dǎo)所取代,形成法治空洞化,引起法治危機(jī)。于是法治行政原理幾乎已經(jīng)受到來(lái)自現(xiàn)實(shí)行政指導(dǎo)制度的全面沖擊,具體表現(xiàn)在:

1.部分行政指導(dǎo)缺乏組織法上的依據(jù),這與法律優(yōu)先原則相沖突。

2.多數(shù)行政指導(dǎo)缺乏行為法上的依據(jù),有的甚至與法律原則、法律精神相悖,這與法律保留原則形成沖突。

3.行政指導(dǎo)責(zé)任不明確,缺乏法定性,行政指導(dǎo)救濟(jì)與司法審查鞭長(zhǎng)莫及,其與責(zé)任行政難以謀合。

(二)行政指導(dǎo)的自由裁量權(quán)過(guò)于寬泛

實(shí)踐中常常導(dǎo)致行政指導(dǎo)權(quán)的濫用和官員腐敗。法律對(duì)行政指導(dǎo)的要件和內(nèi)容規(guī)定過(guò)于寬泛和抽象,政府官員進(jìn)行行政指導(dǎo)具有很大的自由裁量空間,這就使權(quán)力的濫用成為可能。例如,在一些市場(chǎng)完全可以自主的領(lǐng)域,政府仍然會(huì)進(jìn)行干預(yù),其采用的手段往往就是行政指導(dǎo),而對(duì)那些本應(yīng)采用行政命令的事項(xiàng),政府也以行政指導(dǎo)的方式進(jìn)行。而各個(gè)利益主體為了爭(zhēng)取到更多的利益,也會(huì)采用各種手段對(duì)實(shí)施行政指導(dǎo)的行政主體進(jìn)行拉攏行賄。不加限制的自由裁量權(quán)肯定會(huì)導(dǎo)致種種腐敗,這是毋庸置疑的。如何把握行政指導(dǎo)行為的裁量判斷的約束力度,是擺在我們市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程和轉(zhuǎn)型過(guò)程中的一大難題。不把這個(gè)問題解決好,行政指導(dǎo)過(guò)程中導(dǎo)致的腐敗就不會(huì)減少。

(三)行政指導(dǎo)具有事實(shí)上的強(qiáng)制力

行政指導(dǎo)具有事實(shí)上的強(qiáng)制力,它影響了相對(duì)方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政指導(dǎo)之所以有相當(dāng)廣泛的“群眾基礎(chǔ)”,在于它運(yùn)用非強(qiáng)制性手段勸導(dǎo)、鼓勵(lì)或協(xié)助相對(duì)人從事一定的行為或不從事一定的行為。在實(shí)踐中,除少部分助成性行政指導(dǎo)行為外,調(diào)整性行政指導(dǎo)行為及規(guī)制性行政指導(dǎo)行為都具有事實(shí)上的強(qiáng)制力。特別是規(guī)制性行政指導(dǎo),實(shí)際上對(duì)于行政相對(duì)人具有與權(quán)力性行為相同的拘束力。而且行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)特定的行政目的,提高行政工作效率,其所謂的行政指導(dǎo)往往也會(huì)異化變質(zhì),變非強(qiáng)制力為事實(shí)上的強(qiáng)制力。

三、我國(guó)行政指導(dǎo)的相關(guān)法律救濟(jì)措施

(一)完善苦情處理制度

有一種苦情處理制度(簡(jiǎn)稱苦情制度),在各國(guó)行政法制中有不同形式的表現(xiàn),但都屬于行政救濟(jì)的范疇。設(shè)立這項(xiàng)制度的原因正是基于任何一種救濟(jì)制度都有其局限性,當(dāng)實(shí)踐中出現(xiàn)了已有的行政訴訟、行政賠償、行政復(fù)議等救濟(jì)制度所無(wú)法保障的情形時(shí),例如,在行政執(zhí)法過(guò)程中公民受到執(zhí)法人員的恐嚇或辱罵,公民理應(yīng)獲得行政獎(jiǎng)勵(lì)而未獲得,公民向行政機(jī)關(guān)提出合理的咨詢要求而得不到答復(fù)時(shí),通過(guò)苦情處理制度來(lái)加以救濟(jì)則顯得必要。但現(xiàn)階段,我國(guó)的怨情申訴的法律機(jī)制尚不夠健全,有關(guān)理論研究也大大滯后,也需加以彌補(bǔ)。為適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,行政管理民主化和納稅人需求多樣化的新情況下更好地體現(xiàn)人民政府全心全意為人民服務(wù)的宗旨,積極探索一些新型的和有效的救濟(jì)渠道,可以說(shuō)是在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治不斷發(fā)展的新形勢(shì)下充分保障公民合法權(quán)利的行政法新課題。

(二)把握行政指導(dǎo)行為裁量判斷的約束力度

防止官員利用行政指導(dǎo)權(quán)進(jìn)行尋租。行政指導(dǎo)的自由裁量權(quán)必須得到有效地約束,否則不受控制的權(quán)力就會(huì)成為腐敗的源由。可以考慮通過(guò)這些方式來(lái)約束:首先,通過(guò)法律來(lái)約束。行政指導(dǎo)的有關(guān)法律規(guī)定不要太抽象,要全面明確地進(jìn)行規(guī)范,適當(dāng)?shù)乜s小行政指導(dǎo)的自由裁量權(quán);其次,要加強(qiáng)對(duì)行政指導(dǎo)行為的行政監(jiān)督、公眾監(jiān)督和司法監(jiān)督,通過(guò)社會(huì)全面有效的監(jiān)督,使行政主體不敢隨意濫用自由裁量權(quán)。

(三)謀求司法救濟(jì)

如果行政指導(dǎo)實(shí)際上具有強(qiáng)制性,即行政主體假借行政指導(dǎo)的名義,實(shí)際上卻是給相對(duì)方形成一定的心理壓力而迫使其接受指導(dǎo)的一種帶有強(qiáng)制性的行政行為。依照最高院的司法解釋這種所謂的行政指導(dǎo)行為已成為非行政指導(dǎo)的其他具體行政行為,相對(duì)人可以就其申請(qǐng)復(fù)議或提起行政訴訟,謀求司法救濟(jì)。這樣既有助于防止行政機(jī)關(guān)的行為偏離法治軌道,又可對(duì)因行政指導(dǎo)行為受到權(quán)益損害的相對(duì)人予以司法救濟(jì),是現(xiàn)代法治主義關(guān)于規(guī)制公共權(quán)力和保障公民權(quán)利的雙重要求。

行政指導(dǎo)做出后,受指導(dǎo)者出于自愿接受了該指導(dǎo),結(jié)果由于行政指導(dǎo)內(nèi)容本身的違法而使受指導(dǎo)者遭受損失,行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)因其行為給相對(duì)人造成的損失,給予全部賠償。如果相對(duì)人已識(shí)別判斷出行政指導(dǎo)違法或違反政策,本來(lái)不愿服從該行政指導(dǎo),但事實(shí)上又不得不服從,對(duì)此產(chǎn)生的損害后果,行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任,相對(duì)人可以對(duì)此不利的行政行為提起行政訴訟。

行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政指導(dǎo)時(shí)往往承諾給予相對(duì)人一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或便利條件,正是這種勸誘式利益使得相對(duì)人覺得“有利可圖”而愿意接受指導(dǎo),兌現(xiàn)這種勸誘式利益是行政機(jī)關(guān)在具體的行政指導(dǎo)法律關(guān)系中所承擔(dān)的義務(wù)。在相對(duì)人接受了行政指導(dǎo)后,如果行政機(jī)關(guān)不履行其在做出該指導(dǎo)時(shí)應(yīng)允的優(yōu)惠條件,相對(duì)人可以行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)為由,提起行政復(fù)議或行政訴訟,請(qǐng)求法律救濟(jì)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響下,我國(guó)形成了由上而下的權(quán)力運(yùn)作模式,在這種權(quán)力運(yùn)作模式之下,行政指導(dǎo)就會(huì)成為政府比較青睞的施政手段。在不久的將來(lái),行政指導(dǎo)必將成為我國(guó)政府施政的主要方式。從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)講,我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的巨大變化也賦予了行政指導(dǎo)長(zhǎng)期存在的合理空間。因?yàn)?法律制度的相對(duì)穩(wěn)定性決定了它不可能應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的多變情況,所以,行政指導(dǎo)在我國(guó)的行政管理中的廣泛運(yùn)用有其必然和現(xiàn)實(shí)的意義。因此,探討行政指導(dǎo)的救濟(jì)制度就顯得尤為必要。上述行政和司法方面的救濟(jì)固然從理論層面上提供了法律救濟(jì)的可能,但在具體的推行過(guò)程中,它們離不開相應(yīng)行政體制和法律制度的配套改革,更離不開整個(gè)社會(huì)民眾權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)的增強(qiáng),所以,法律救濟(jì)從理論的可能到真正的現(xiàn)實(shí)還有很長(zhǎng)的路要走。但是可以肯定的是,對(duì)行政指導(dǎo)法律救濟(jì)制度進(jìn)行研究,無(wú)論是在行政指導(dǎo)理論方面,還是在行政實(shí)務(wù)方面都具有重要的價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

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