蔣 蕓

摘要隨著我國城市建設的發(fā)展和城市管理體制改革的不斷深入,社區(qū)在城市政治、文化、社會建設中的基礎地位日益凸顯,其功能明顯增強,在促進流動人口融入社區(qū)方面,其服務和管理起著不可或缺的作用。本文旨在找準流動人口融入社區(qū)的障礙,針對這些障礙提出一些可行的措施有利于促進流動人口融入社區(qū)。

關鍵詞社區(qū)流動人口服務管理融入

中圖分類號:C92文獻標識碼:A

改革開放以來,以市場為導向的整個經(jīng)濟體制改革,加之農(nóng)村人口外出尋找更好的致富機會,多重因素的交互作用,盡管流動的經(jīng)濟成本、心理成本、制度成本越來越高,中國經(jīng)濟型流動人口規(guī)模卻在不斷膨脹。根據(jù)2005年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推斷,全國的流動人口總量接近1.5億,而據(jù)2008年的最新數(shù)字,全國流動人口達到2.01億。城市政府已經(jīng)把對社會流動人口的管理提上重要日程,逐步出臺了相關政策法規(guī)對流動人口進行有步驟有計劃的管理,然而由鄉(xiāng)村人口為主體構(gòu)成的城市流動人口難以融入流入地,流動人口與城市以及城市社會的融合成為目前以及未來一段時間內(nèi)政府同社會不得不關注的社會問題。在城市流動人口政府管理模式收效甚微,市場管理調(diào)節(jié)低效的情況下,探索以城市政府為主導、基層管理組織——以社區(qū)為依托、流動人口積極參與的服務管理模式,是促進流動人口融入流入地的有益嘗試。

1 促進流動人口融入社區(qū)的必要性

社區(qū)作為流動人口管理的基本單位,直接面向流動人口進行服務管理工作,流動人口融入社區(qū)對于流動人口自身的發(fā)展以及流入地的發(fā)展都有不可替代的作用,主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

1.1 幫助流動人口確立歸屬取向

社區(qū)是城市流動人口居住和生活的主要場所,流動人口的衣食住行直接在社區(qū)環(huán)境的影響之下,通過對社區(qū)建設的參與和共同生活環(huán)境下的社會化交往,城市流動人口與社區(qū)原住人群能夠建立起團結(jié)和諧的社區(qū)人際關系,在感情和心理上形成社區(qū)認同感,從而增強流動人口對城市生活的適應能力,促使他們早日融入社區(qū)、融入城市,緩解他們生活和心理壓力,減輕心理上的失衡和危機,保證社會秩序的穩(wěn)定。

1.2 加大對城市流動人口的管理力度

在社區(qū)和城市政府互動的管理過程中,可以發(fā)揮各自的管理優(yōu)勢,政府主導城市流動人口管理有力保證了流動人口管理的規(guī)范和權(quán)威性,同時可以對社會資源進行合理配置,對社會弱勢群體提供政策和資金傾斜。實行城市流動人口的社區(qū)式管理,可以采取屬地化管理,即按照流動人口的居住地對其進行管理,更直接和及時地了解流動人口情況,由社區(qū)內(nèi)居民、自治組織等多元主體共同參與管理,為他們提供更完善的服務和社會保障。

1.3 緩和社會矛盾沖突

部分流動人口認為經(jīng)常有被歧視的感受,在心理上產(chǎn)生對城市居民和城市生活的各種隔閡和防范心理,導致其與本地居民的摩擦性沖突和矛盾經(jīng)常發(fā)生,社區(qū)是流動人口和本地居民共同居住和生活的最小單元,能夠第一時間近距離了解詳情,采取措施解決,將各種摩擦引起的沖突甚至危害扼殺在搖籃中。

2 流動人口融入社區(qū)面臨的障礙

流動人口管理工作是一項系統(tǒng)性工程,是在我國經(jīng)濟社會體制轉(zhuǎn)軌時期的特定背景下產(chǎn)生的特定現(xiàn)象,具有很強的中國特色,流動人口社會融入的障礙與這種獨特的社會背景密不可分。主要存在以下一些障礙:

2.1 以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元體制

城鄉(xiāng)二元體制是計劃經(jīng)濟體制下形成并長期維持著的一種社會格局,改革開放以后,城鄉(xiāng)二元體制受到了沖擊和弱化,但是由于戶籍制度和與戶籍制度有關的社會保障制度、就業(yè)制度、教育和社會福利、醫(yī)療保障等方面依然存在并形成著不可磨滅的障礙,以戶籍制度為核心的一系列社會排斥不僅在空間地域上,而且在社會認同中構(gòu)建了一道邊界。改革開放前僵化的城鄉(xiāng)二元對立轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的流動中的二元對立,由原來分別生活于兩個不同地域社會空間世界的二元對立轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在逐步共同生活于同一地域社會空間的二元對立,這種以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元體制直接構(gòu)成了流動人口融入流入地社會的障礙。

2.2 政治權(quán)利空缺

由于長期處于人戶分離的狀況,在人大代表選舉以及其他重要選舉活動中,很多流動人口無法在流出地參加選舉,制度性的約束又使得他們在流入地無法享有或行使選舉權(quán),在人大和政協(xié)中也沒有代表,對于城市管理和城市發(fā)展沒有參與權(quán)和話語權(quán)。流動人口也沒有作為自己代表的組織,在流入地也被各類正式組織拒之門外,難以依靠集體的力量有效保護自己的合法權(quán)益。盡管與城市職工從事同樣的工作,卻享受不到或者不能完全享受所在單位正式職工和城市居民所應有的福利待遇,以及工傷、醫(yī)療、生育、實業(yè)和養(yǎng)老保障等權(quán)益。流入地政府在制定各種政策法規(guī)時,無意中就會傾向于優(yōu)先考慮或保護本地戶籍人口的利益,而對于流動人口的權(quán)益保護,很多地方政府則做得不好,有些甚至嚴重缺位,很多流動人口既得不到流出地政府的保護,也陷入流入地政府服務的真空之中,如同過著一種沒有政府的生活。

2.3流動人口的整體素質(zhì)低

進入城鎮(zhèn)工作生活的流動人口,主要來自經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后的地區(qū),一般受教育水平都不高,法律觀念淡薄,社會生活圈子相對較為封閉,接受新事物和新環(huán)境的意愿和能力都比較弱。人際交往關系大多還是停留在傳統(tǒng)的親緣和地緣關系方面,社會關系比較內(nèi)向,鄉(xiāng)土性突出,不愿主動突破這一封閉狀態(tài),缺乏理性的判斷能力,客觀上形成了自我隔離狀況,其心理的危機和社會轉(zhuǎn)型時期內(nèi)的種種道德的失衡極易使其中的極少數(shù)人走向犯罪。流動人口表現(xiàn)出來的行為以及內(nèi)心主觀感受與流入地主流社會、主流文化相疏離,非但不能促進和諧社會發(fā)展,還給流入地的管理帶來障礙和困難。

2.4 社區(qū)對流動人口的服務不到位

盡管地方政府制定很了很多相關政策,以保障流動人口的利益,但是在實施過程中,針對流動人口的信息服務、醫(yī)療保健服務、法律援助服務和就業(yè)再就業(yè)等專項服務不到位、不扎實。很多社區(qū)工作人員本身受教育程度也不高,不能充分理解相關政策,依據(jù)自己的想法辦事,更有的是為了執(zhí)行而執(zhí)行,完全放棄了政策的目的,導致權(quán)益保護形同虛設,流動人口的切身利益難以得到維護,難以形成歸屬感,產(chǎn)生信任感。

3 促進流動人口融入社區(qū)的途徑

根據(jù)當前城市社會結(jié)構(gòu)變遷的大趨勢,借鑒國內(nèi)先進城市的成功經(jīng)驗,今后城市流動人口管理模式應為以城市政府為主導、基層管理組織——以社區(qū)為依托、流動人口積極參與的服務管理模式。可以從以下方面加以考慮:

3.1 完善社區(qū)對城市流動人口的服務

政府對城市流動人口的管理既是一種管理又是一種服務,可以是以資金、物質(zhì)等福利形式,解決轄區(qū)內(nèi)流動人口的實際困難,為他們提供社會救濟、社會保障等保護他們的基本生存權(quán)利的保障性服務;也可以是通過為社會流動人口提供的社區(qū)服務,增加他們的社會參與機會和能力,鼓勵他們自力更生、勇于參與競爭,實現(xiàn)社會的整合發(fā)展性服務。具體到社區(qū)包括:

3.1.1 信息服務

依靠社區(qū)簡報、宣傳欄等傳統(tǒng)傳播媒介,為轄區(qū)內(nèi)居民提供商業(yè)信息及勞動力供求信息,以及住房出租、法律咨詢、醫(yī)療保健、衛(wèi)生防疫等,方便社區(qū)內(nèi)流動人口的生活。支持有條件的社區(qū),建設社區(qū)信息綜合服務網(wǎng)絡。普及電腦應用,借助現(xiàn)代化操作設施和手段提供和強化培訓、家政、文化、娛樂等方面的服務。實現(xiàn)社會服務信息聯(lián)動機制,重點組織政務信息、就業(yè)服務、職業(yè)培訓、文藝匯演等社區(qū)服務信息。

3.1.2 醫(yī)療保健服務

倡導社區(qū)衛(wèi)生服務中心定期對社區(qū)內(nèi)流動人口進行檢查、登記,建立健康檔案,為流動人口提供全天候的疾病預防、治療、保健和康復服務,為流動人口解決就醫(yī)難的問題。同時對流動人口進行健康教育和衛(wèi)生知識宣傳,以宣傳與診治相結(jié)合的方法在流動人口育齡婦女中落實計劃生育工作,在控制人口數(shù)量的同時提高社區(qū)內(nèi)流動人口素質(zhì)。

3.1.3 法律援助服務

針對流動人口尤其是農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到有效保護,勞資雙方不平等、拖欠克扣工資、亂收費等現(xiàn)象,社區(qū)內(nèi)設立相應法律咨詢機構(gòu)向流動人口開放,或成立社區(qū)流動人口勞動保障所,當他們受到不合法待遇時,免費或低收費為他們提供法律咨詢和法律援助。由于社區(qū)服務具有互助性質(zhì),社區(qū)流動人口在享受社區(qū)組織及其他居民提供的服務的同時,也可以發(fā)揮自身特長以志愿者的身份參與到社區(qū)服務中去,為社區(qū)的建設和社區(qū)成員做出貢獻,更快地融入到城市生活中去。

3.2 促進流動人口就業(yè)再就業(yè)

流動人口進入城市的主要目的是打工。找工作對于流動人口本身、對于流動人口的服務管理都是關鍵的一環(huán),促進就業(yè)再就業(yè)服務應該單獨提出來以加以重視,可以考慮以下幾個措施:

3.2.1流動人口就業(yè)再就業(yè)問題的國家立法保障

建立合理的產(chǎn)權(quán)法律制度,保障國家宏觀政策的相對公正和相對穩(wěn)定,保持法制的穩(wěn)定性和確定性,大量投資于基礎設施,包括人們的基本物質(zhì)需求和和精神文化建設的投入。在流動人口就業(yè)再就業(yè)的問題上將政府職能加以定位,再從權(quán)利配置上予以協(xié)調(diào),建立健康的運行規(guī)則,減少經(jīng)濟與制度間的摩擦。在執(zhí)行方面,要提高外來務工人員的勞動合同的簽訂率,加強對各類企業(yè)的監(jiān)管力度,防止非法用工;要從制度上解決流動人口中的工資拖欠問題;要通過法制提升教育,讓政府機關領導及企業(yè)領導徹底從思想觀念上和實際行動上改變過去以權(quán)代法的工作方法,以人為本、依法行政,為流動人口的就業(yè)再就業(yè)服務提供良好的法治環(huán)境。

3.2.2發(fā)展專業(yè)性的外來勞動力市場

為了降低流動人口的就業(yè)門檻和就業(yè)成本,要同時在流動人口流出地和流入地建立雙重的就業(yè)前培訓機制,要以綜合性的勞動力市場為基礎,有計劃有目的地培育發(fā)展專業(yè)性的外來勞動力市場,突出市場的勞動力商品針對性特點。專業(yè)性的外來勞動力市場可粗分為建筑裝修類、市政類、機電類、餐館類、家政服務類等,數(shù)量不宜過多。這類市場應在勞動部門、技能測試部門、職業(yè)培訓部門的通力合作下構(gòu)成,應與相應的用人單位建立良好的業(yè)務關系,彼此互通信息、處理信息、協(xié)調(diào)專業(yè)人員的供求關系,還應與綜合性勞動力市場彼此配合、相互補充。政府部門應對這類市場采取優(yōu)惠鼓勵的政策,對被這類市場認定的技術(shù)人員看作是技術(shù)移民,在戶口關系、子女上學等問題上予以關照,以區(qū)別于一般的外來流動人口。

3.2.3構(gòu)建適應性強、規(guī)范的勞動力市場

根據(jù)流動人口的特點,構(gòu)建適應性強、真正能為企業(yè)和打工者服務的勞動力市場。在設計和完善流動人口勞動力市場時要注意:一是“官辦”與“民辦”相結(jié)合"。鼓勵民間資本投入職業(yè)教育培訓領域為流動人口開拓就業(yè)渠道和職業(yè)范圍提供保障。二是流動人口流入地城市與流動人口輸出地相結(jié)合。適當?shù)丶訌娹r(nóng)村基礎教育,考慮減免培訓費用,在農(nóng)民進城務工經(jīng)商之前進行就業(yè)前培訓和在農(nóng)民進城之后進行在職培訓,這樣有利于流動人口流入地城市全面準確地了解當?shù)貏趧恿θ后w的專長,有助于將城市各行業(yè)勞動力供求信息及相關政策準確地傳輸?shù)睫r(nóng)村,供準備來城市打工者參考。三是固定場所與流動場所相結(jié)合。即在流動人口進城高峰期,可主動地在其聚集地設立流動點接受咨詢并提供服務,針對流動人口的勞動力市場應與職業(yè)培訓部門、勞動安全檢查部門、法律咨詢部門、衛(wèi)生部門、公安部門保持密切的聯(lián)系,以保證流動人口的安全與合法權(quán)益為最大出發(fā)點。

3.3 發(fā)揮政府主導、扶持、協(xié)調(diào)功能

以社區(qū)為平臺,為流動人口融入社區(qū)發(fā)揮主導、扶持、協(xié)調(diào)功能,促進社會穩(wěn)定和社區(qū)的和諧發(fā)展,是流入地政府一項不容回避的議題。如何能制定出行之有效的政策,并保證相關政策能夠有效執(zhí)行:首先,政府在保持大方向的同時,允許社區(qū)自己創(chuàng)新的一些管理方法,在取得實效之后,適時推廣;第二、在社區(qū)服務部門展開工作碰到阻礙時,要及時給予幫助,以及向民眾做出解釋,謹防強行下任務,讓服務管理部門孤立面對民眾;第三,工作中涉及到許多行政部門,地方政府應該統(tǒng)一相關政策,協(xié)調(diào)好各個部門的任務工作,使得相關工作順利全面進行。在流動人口密集的地區(qū)可以以人口與計劃生育委員會和公安局為依托,成立流動人口管理辦公室;在流動人口密集的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道可以設置流動人口管理服務站,流動人口的申報登記、困難家庭補助、計劃生育和生殖保健服務等有關的具體事務可以委托社區(qū)辦理,既能因地制宜,又能保持政府的主導地位。

3.4 做好城市流動人口的教育工作

當前對流動人口管理存在的一個很大不足就是“只管其手腳,不管其頭腦”。城市流動人口的分散和不穩(wěn)定性決定了他們很難在傳統(tǒng)正規(guī)教育框架下接受教育,社區(qū)的本質(zhì)特征又決定了社區(qū)在流動人口教育中大有可為。社區(qū)可以以成人教育學校為重心,建立起全面市場化、社會化的社區(qū)流動人口教育運行組織。社區(qū)成人教育組織投入的辦學資金成為社區(qū)流動人口教育的主要經(jīng)費來源,同時吸收社區(qū)各方面的公益性捐款和公司、財團捐贈和學習者繳納的費用,最終形成城市流動人口社區(qū)教育經(jīng)費投入機制。社區(qū)為社會流動人口提供的教育以科學文化知識、法律常識、勞動技能、生活常識為主,課堂教育與課外教育相結(jié)合,并且建立相應的激勵機制,鼓勵社區(qū)流動人口受教育,發(fā)給學習者畢業(yè)證書或結(jié)業(yè)證書,并以此作為依據(jù),在招聘時可獲得優(yōu)先的推薦權(quán)。

3.5 加強流動人口的檔案管理

流動人口進入城市社區(qū)后,相關部門應通過對其進行調(diào)查、登記、查訪、驗證等管理活動后,依據(jù)流動人口的籍貫、職業(yè)進行立卷歸檔,辦理暫住人口登記證、外來人口務工證等,做到及時充分的了解流動人口底數(shù)、分布和變動情況,提高綜合治理的工作效能、控制能力和反應速度,維護流動人口在暫住地的合法權(quán)益,保護其人身財產(chǎn)不受侵犯,及早揭露和處理隱藏在流動人口中的慣犯和傾向性犯罪,并且為計劃生育管理工作的有效執(zhí)行提供依據(jù)。城市流動人口的社區(qū)檔案管理可以分片包組,責任到人,量化管理,由社區(qū)工作人員定期以院壩、家庭為單位逐一進行調(diào)查登記,同時調(diào)動社區(qū)居民、私房出租戶和用工單位的積極參與協(xié)助普查工作。把收集的出租房屋和社區(qū)內(nèi)流動人口的相關檔案材料輸入計算機,建立城市流動人口信息庫,形成嚴密、高效、穩(wěn)定、先進的管理網(wǎng)絡應用平臺。這種信息化管理有利于對本地社會流動人口的管理,還可以實現(xiàn)全國各地的聯(lián)網(wǎng)查詢互訪,實現(xiàn)資源共享,降低管理成本,提高管理效率。

各職能部門應全面理解和準確把握以人為本、執(zhí)法為民的內(nèi)涵,嚴格履行政府部門社會管理和公共服務的職能,堅決杜絕不作為、亂作為現(xiàn)象;正確處理管理與服務的關系,通過實施有效服務,管理與熱情服務相統(tǒng)一;正確處理查處違法與保障人權(quán)的關系,實現(xiàn)打擊與保護相統(tǒng)一;充分運用行政、經(jīng)濟、法律、教育等多種手段,嚴格管理程序,切實做好服務保障工作,流動人口定會自覺認同社區(qū),接受社區(qū),從而融入城市,維持社會穩(wěn)定治安,進一步推動經(jīng)濟繁榮。