楊梅枝

摘要：近20年來(lái)，放松規(guī)制、引入競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)權(quán)私有已成為世界各國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革的主導(dǎo)趨勢(shì)。我國(guó)已開(kāi)始了對(duì)電信、電力和航空等相關(guān)領(lǐng)域的改革，取得了顯著成效，但鐵路業(yè)的規(guī)制改革卻遲遲未能取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。通過(guò)分析我國(guó)鐵路部門(mén)的特殊性質(zhì)和規(guī)制改革的效果論證了鐵路規(guī)制改革的可行性，并建立起我國(guó)鐵路規(guī)制改革的理論框架。

關(guān)鍵詞：政府規(guī)制；行政性壟斷；競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；鐵路業(yè)

中圖分類(lèi)號(hào)：F530文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673-291X(2009)08-０061－03

一、鐵路業(yè)規(guī)制改革的理論基礎(chǔ)

傳統(tǒng)古典福利經(jīng)濟(jì)學(xué)假定政府是一個(gè)企圖利他的外在經(jīng)濟(jì)的元素，這種柏拉圖式的監(jiān)護(hù)人是無(wú)私的，只為全民利益服務(wù)，它把社會(huì)福利最大化作為自己的政策目標(biāo)，向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品及服務(wù)。因而源于傳統(tǒng)古典福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共利益理論認(rèn)為，如果經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在諸如壟斷、外部性和信息不對(duì)稱(chēng)等現(xiàn)象時(shí)，政府的職能可以矯正“市場(chǎng)失靈”，政府規(guī)制便具有潛在的可能。然而，大量的實(shí)證研究表明,政府并不是全能全知、完美無(wú)缺的，甚至?xí)捎谧陨淼娜毕莓a(chǎn)生失誤。如19世紀(jì)末美國(guó)國(guó)際商業(yè)委員會(huì)對(duì)1887年鐵路運(yùn)價(jià)規(guī)制的回顧，揭示出規(guī)制與市場(chǎng)失靈并不相關(guān)，甚至得出結(jié)論：政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制往往是產(chǎn)業(yè)自己爭(zhēng)取來(lái)的，規(guī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為受規(guī)制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的。這些實(shí)證研究導(dǎo)致了政府規(guī)制的“俘虜理論”逐漸取代了規(guī)制的公共利益理論。規(guī)制“俘虜理論”的基本觀點(diǎn)是：不管規(guī)制的方案如何設(shè)計(jì)，規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)某個(gè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制實(shí)際上被這個(gè)產(chǎn)業(yè)“俘虜”，規(guī)制不是為社會(huì)福利服務(wù)的。因此，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，由于政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的干預(yù)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率降低，在西方國(guó)家，政府干預(yù)出現(xiàn)了退縮，表現(xiàn)為放松規(guī)制，比如，鐵路的私有化。

二、我國(guó)鐵路業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）高壟斷低效率

我國(guó)鐵路業(yè)具有典型的政企合一的身份，鐵道部既是行政主管部門(mén)在行使行政職能，又以一個(gè)大型企業(yè)身份向國(guó)家承包經(jīng)營(yíng)鐵路業(yè)，依托這種行政化的資源配置方式，鐵道部濫用其所擁有的行政權(quán)利，實(shí)施限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，為自己營(yíng)造出可供生存的空間，造成無(wú)可匹敵的國(guó)家授權(quán)下的壟斷力量和官本位的烙印。

高壟斷意味著低效率，包括生產(chǎn)低效率和分配低效率。首先，壟斷的存在使得企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中不必達(dá)到成本最小化就能獲得利潤(rùn)，意味著，壟斷企業(yè)在高于它的理論成本曲線上經(jīng)營(yíng)，這進(jìn)一步拉大了現(xiàn)實(shí)成本與潛在最小成本的差距，從而產(chǎn)生的低效率就是生產(chǎn)低效率。例如，鐵路客運(yùn)市場(chǎng)的供求關(guān)系并非常年恒定不變，每當(dāng)節(jié)假日及黃金周的到來(lái)，客運(yùn)市場(chǎng)就會(huì)出現(xiàn)供不應(yīng)求的局面，然而，旺季過(guò)后，客運(yùn)市場(chǎng)又出現(xiàn)淡季，客源不足導(dǎo)致運(yùn)輸資源的閑置與浪費(fèi)。運(yùn)輸資源得不到合理的配置，導(dǎo)致了客運(yùn)業(yè)成本的增加。其次，高壟斷的鐵路業(yè)擁有較強(qiáng)的市場(chǎng)勢(shì)力，是市場(chǎng)價(jià)格的制定者。目前，鐵路業(yè)實(shí)行的是報(bào)批性?xún)r(jià)格機(jī)制，即由鐵道部周期性地向國(guó)家綜合政府部門(mén)申請(qǐng)調(diào)整鐵路運(yùn)輸價(jià)格，這種價(jià)格既不反映運(yùn)輸成本，也不反映運(yùn)輸市場(chǎng)的供求關(guān)系，使鐵路業(yè)不能運(yùn)用價(jià)格機(jī)制來(lái)配置運(yùn)輸資源、調(diào)節(jié)運(yùn)輸市場(chǎng)的供求關(guān)系，導(dǎo)致鐵路業(yè)的分配低效率。

（二）鐵路系統(tǒng)內(nèi)部缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

鐵路是具有一定自然壟斷性的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，國(guó)家賦予鐵道部門(mén)特有的經(jīng)營(yíng)權(quán)，除其他運(yùn)輸方式替代競(jìng)爭(zhēng)的威脅外，鐵路系統(tǒng)內(nèi)部并不存在競(jìng)爭(zhēng)的威脅。有國(guó)家的高度保護(hù)，鐵路業(yè)變得內(nèi)乏動(dòng)力，外乏壓力，鐵路企業(yè)的內(nèi)部人員缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，辦事效率低下。逢年過(guò)節(jié)，火車(chē)站的售票大廳經(jīng)常會(huì)水泄不通，很大程度上，是因?yàn)殍F道部門(mén)缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)造成的。如果提供鐵路運(yùn)輸服務(wù)的主體不只一個(gè)，過(guò)于擁擠的現(xiàn)象是完全可以避免的，不同的主體之間一定會(huì)為爭(zhēng)奪客源而各施其技的。

鐵路業(yè)講規(guī)模效應(yīng)，對(duì)資金的需求很大，再加上鐵路業(yè)的投資與回報(bào)時(shí)間較長(zhǎng)，這加大鐵路投資者的進(jìn)入與退出壁壘。這正是鐵路運(yùn)輸業(yè)與其他運(yùn)輸業(yè)的不同之處。因?yàn)?，進(jìn)入鐵路市場(chǎng)的投資者較少，我國(guó)鐵路業(yè)的最大投資者還是國(guó)家，導(dǎo)致鐵路系統(tǒng)內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)較小。

（三）鐵路運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)不合理

1.鐵道部既是全國(guó)鐵路的行業(yè)主管部門(mén)，同時(shí)又直接經(jīng)營(yíng)管理國(guó)家鐵路運(yùn)輸企業(yè)，并對(duì)國(guó)家鐵路工業(yè)、建筑施工和物資供銷(xiāo)等鐵路非運(yùn)輸企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一計(jì)劃管理；既具有國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督者和管理者的身份，同時(shí)又是國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者，并負(fù)責(zé)全路運(yùn)輸?shù)慕y(tǒng)一調(diào)度指揮，對(duì)全路貨車(chē)實(shí)施統(tǒng)一管理和運(yùn)用，職責(zé)混亂。

2.多頭管理，產(chǎn)權(quán)主體不明確。對(duì)鐵路具有不同控制權(quán)的政府部門(mén)包括鐵道部、計(jì)委、財(cái)政部和物價(jià)局，其中計(jì)委和財(cái)政部的控制顯然與鐵路的國(guó)家所有密切相關(guān)。

3.中央與地方的分工與權(quán)責(zé)不明晰，重復(fù)管理。鐵路企業(yè)具有二級(jí)法人制，即鐵路局和鐵路分局。二級(jí)法人重疊，管理重復(fù)，權(quán)責(zé)不清，相互之間協(xié)調(diào)很困難，且都沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的自主權(quán)，都不能成為完全意義上的市場(chǎng)主體和法人實(shí)體。

三、適合我國(guó)國(guó)情的鐵路業(yè)政府規(guī)制改革

政府規(guī)制理論是伴隨著西方自然壟斷產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而產(chǎn)生并發(fā)展的，尤其在市場(chǎng)失靈時(shí)，政府規(guī)制就發(fā)揮其作用。而在現(xiàn)實(shí)中，正因?yàn)檎畬?duì)鐵路業(yè)的規(guī)制過(guò)多過(guò)緊所導(dǎo)致的行政性壟斷，使鐵路業(yè)發(fā)展成一個(gè)龐大的既得利益集團(tuán)，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的最大的制度性瓶頸。因此，我國(guó)鐵路業(yè)迫切需要打破行政壟斷，進(jìn)行規(guī)制改革。

我國(guó)鐵路業(yè)的政府規(guī)制改革，應(yīng)走松緊結(jié)合的道路。一方面逐步放松原經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期所遺留下來(lái)的高度的計(jì)劃管制，另一方面則逐步建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)制政策和制度。西方規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)表明，放松規(guī)制并不意味所有規(guī)制措施的終結(jié)，西方國(guó)家在放松對(duì)自然壟斷行業(yè)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的同時(shí)，社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量、勞動(dòng)保護(hù)等方面的政府規(guī)制反而得到加強(qiáng)；在自然壟斷領(lǐng)域放松規(guī)劃的同時(shí)，引入競(jìng)爭(zhēng)因素，并以激勵(lì)性方法對(duì)傳統(tǒng)規(guī)制方法進(jìn)行改革?？梢?jiàn)，從西方規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的特殊性看，我國(guó)鐵路業(yè)都必須建立松緊相宜的規(guī)制制度，放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制并重。如何實(shí)現(xiàn)鐵路運(yùn)輸業(yè)經(jīng)濟(jì)體制向“政府主導(dǎo)型充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式”的轉(zhuǎn)變，將成為我國(guó)鐵路改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

（一）政企分開(kāi)

政企分開(kāi)的過(guò)程實(shí)際上是糾正政府和企業(yè)間的職能錯(cuò)位問(wèn)題，原來(lái)由政府行使的企業(yè)職能剝離轉(zhuǎn)交給企業(yè)、由企業(yè)承擔(dān)的政府職能和社會(huì)職能還給政府和社會(huì)的過(guò)程。

鐵路政企分開(kāi)有兩方面的工作：首先，鐵道部門(mén)應(yīng)明確自身的政府職能，使其從政府的行政主管部門(mén)向適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的專(zhuān)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)過(guò)渡，回歸至宏觀調(diào)控的職能范圍，主要是統(tǒng)一組織、指揮、協(xié)調(diào)全路運(yùn)輸生產(chǎn)方面的職能，包括：制定鐵路行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策法規(guī)，檢查監(jiān)督運(yùn)輸安全與服務(wù)質(zhì)量；制定運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入原則及有關(guān)市場(chǎng)規(guī)劃。同時(shí)，政府應(yīng)大力度地削減行政性審批權(quán)。其次，鐵道部應(yīng)將鐵路運(yùn)輸企業(yè)本來(lái)具有的權(quán)利予以歸還，讓市場(chǎng)主體自由進(jìn)出，自主決策，自負(fù)盈虧，使鐵路運(yùn)輸企業(yè)轉(zhuǎn)型為規(guī)范的法人實(shí)體與市場(chǎng)主體，并擁有法人財(cái)產(chǎn)及相應(yīng)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，這有利于提高鐵路運(yùn)輸企業(yè)的積極性，增強(qiáng)其活力。

（二）破除壟斷

鐵道部應(yīng)打破獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)的格局，消除行政性壟斷的非效率。國(guó)外鐵路規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)表明，基礎(chǔ)設(shè)施管理與客貨運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)分離（即“網(wǎng)運(yùn)分離”）、開(kāi)放通路權(quán)、組建區(qū)域性或干線公司、特許權(quán)經(jīng)營(yíng)、部門(mén)制等模式是鐵路改革在不同階段所采取的引入競(jìng)爭(zhēng)的主要手段。我國(guó)鐵路應(yīng)根據(jù)中國(guó)的國(guó)情、路網(wǎng)的結(jié)構(gòu)和客貨流特點(diǎn)在不同階段以不同的方式引入競(jìng)爭(zhēng)，而且在可以引入競(jìng)爭(zhēng)的部分，要盡量實(shí)現(xiàn)充分的競(jìng)爭(zhēng)。在鐵路系統(tǒng)內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)的途徑主要有兩種：一是在客貨運(yùn)輸領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)，如澳洲鐵路，即一國(guó)鐵路路網(wǎng)由一個(gè)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，但向不同的客貨運(yùn)輸公司開(kāi)放，在同一路徑形成不同經(jīng)營(yíng)者之間的競(jìng)爭(zhēng)。二是既有不同鐵路公司之間平行路徑的競(jìng)爭(zhēng)，也有在同一鐵路公司的同一路徑上，以開(kāi)放通路權(quán)的方式而形成的不同鐵路公司之間的競(jìng)爭(zhēng)，如北美鐵路。

（三）重組鐵路運(yùn)輸企業(yè)

中國(guó)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的重組應(yīng)遵循以下管理制度：一是減少管理層次。目前，鐵路局、鐵路分局二級(jí)法人重疊，職責(zé)交叉，管理重復(fù)，利益沖突嚴(yán)重，因此必須調(diào)整。二是鐵路局內(nèi)部機(jī)構(gòu)重組，必須以市場(chǎng)為向?qū)?，以落?shí)經(jīng)營(yíng)責(zé)任、主要是利潤(rùn)責(zé)任為原則，客運(yùn)、貨運(yùn)、基礎(chǔ)設(shè)施都要實(shí)行獨(dú)立核算，都要承擔(dān)利潤(rùn)責(zé)任，建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度。

重組后，新的鐵道部是政府機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)全部的管理職能，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)可與新組建的交通民航等職能相近的部門(mén)合并，成立“運(yùn)輸部”統(tǒng)一行使各種運(yùn)輸方式的交通運(yùn)輸行業(yè)管理職能。同時(shí)，原鐵道部在改革中將一分為二，一部分職能部門(mén)組建為新的鐵道部，另一部分組建為鐵路國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)。另外，鐵路系統(tǒng)內(nèi)部還應(yīng)充分具有適度競(jìng)爭(zhēng)的特色，要積極吸收民間資本和外資參與鐵路業(yè)的股份制改造，各鐵路局分別組建現(xiàn)代股份制公司，各股份公司都是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。待條件成熟后，還應(yīng)嘗試上市?？偟膩?lái)說(shuō)，重組后的組織結(jié)構(gòu)是：各股份公司在“運(yùn)”上充分競(jìng)爭(zhēng)而新鐵道部在“網(wǎng)”上充分監(jiān)管。

（四）引入戰(zhàn)略投資者

一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，鐵路業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口是巨大的。為了吸引更多的資金進(jìn)行鐵路業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府可考慮吸引鐵路系統(tǒng)外部的資本進(jìn)入鐵路。但政府應(yīng)該加大對(duì)他們的激勵(lì)，以保證這些外部投資者能從鐵路業(yè)中獲得正常的回報(bào)和經(jīng)濟(jì)效益，形成一個(gè)“雙贏”的局面。具體有以下措施：

1.對(duì)大宗貨物運(yùn)輸線路的建設(shè)，可以先吸收大用戶(hù)的資本，使其成為該段鐵路的股東之一，不僅可以減免其今后的運(yùn)費(fèi)，還可以使其長(zhǎng)期獲取穩(wěn)定的回報(bào)。這類(lèi)大用戶(hù)主要是煤炭業(yè)、冶金業(yè)和各種大型企業(yè)，他們都是鐵路大宗貨物運(yùn)輸穩(wěn)定的用戶(hù)，對(duì)鐵路貨運(yùn)的需求很大。

2.對(duì)于鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)有較高關(guān)聯(lián)度的公路運(yùn)輸、內(nèi)河航運(yùn)、海運(yùn)、港口運(yùn)輸業(yè)務(wù)，形成戰(zhàn)略聯(lián)盟關(guān)系，可以使其由競(jìng)爭(zhēng)者轉(zhuǎn)為合作者，共同出資建設(shè)運(yùn)輸線路，并獲得長(zhǎng)期的投資效應(yīng)。

3.對(duì)鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)的長(zhǎng)期用戶(hù)，應(yīng)鼓勵(lì)其成為鐵路建設(shè)的主資者之一，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這些外部投資主體可以獲得穩(wěn)定的收益。

4.對(duì)外國(guó)的資本，有選擇地使其進(jìn)入中國(guó)鐵路業(yè)，讓其參股鐵路設(shè)施建設(shè)，政府可在投資及稅收方面給予其優(yōu)惠的待遇。

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