戴天柱 沈佳棟

摘 要:本文在剖析了我國(guó)環(huán)境保護(hù)投融資的發(fā)展現(xiàn)狀與存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上,為形成環(huán)境保護(hù)投融資的有效配置格局,在環(huán)境保護(hù)投融資的政策制定與實(shí)施中,應(yīng)充分運(yùn)用金融對(duì)環(huán)境保護(hù)投融資的功效,來(lái)提升節(jié)能減排和保護(hù)生態(tài)環(huán)境政策的有效性和契合性,促進(jìn)我國(guó)環(huán)境保護(hù)投融資的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞:環(huán)境保護(hù)投融資 金融措施

一、我國(guó)環(huán)境保護(hù)投融資的發(fā)展現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)進(jìn)步的協(xié)調(diào)是可持續(xù)發(fā)展的核心內(nèi)容,已成為世界關(guān)注的發(fā)展焦點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題。近幾年,我國(guó)日益注重生態(tài)環(huán)境保護(hù),在生態(tài)環(huán)境保護(hù)投融資方面采取了一系列重大舉措,積極開(kāi)拓投融資渠道,不斷加大對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的投入力度,對(duì)環(huán)境污染治理的投入不斷增加?！傲濉逼陂g,中國(guó)的環(huán)保投資是150億元,占GDP的0. 5%;“七五”期間的環(huán)保投資為550億元,占GDP的0. 67%;“八五”期間增長(zhǎng)至800多億元,占GDP的0. 8%以上;“九五”期間的環(huán)保投資總額達(dá)到3600億元,占GDP的0. 93%; “十五”期間環(huán)保投資超過(guò)7000億元, 約占同期GDP的1.3% ;“十一五” 期間環(huán)保投資總額預(yù)計(jì)達(dá)到1375O億元,約占同期GDP的1.6% 左右。

在不斷增加對(duì)環(huán)境保護(hù)投資規(guī)模的過(guò)程中,隨著投融資體制的改革深化,環(huán)境保護(hù)投融資的主體、結(jié)構(gòu)、效率方

面以及運(yùn)作機(jī)制中存在的各種矛盾日益突出,引起人們的廣泛關(guān)注與深層次的思考。

二、我國(guó)環(huán)境保護(hù)投融資存在的主要問(wèn)題

我國(guó)在環(huán)境保護(hù)投融資運(yùn)行中取得一定成效的同時(shí),目前尚存在以下主要問(wèn)題:

1.環(huán)境保護(hù)投融資總量不足

與環(huán)境保護(hù)投資的需求來(lái)比較,總體上我國(guó)的環(huán)境保護(hù)投資仍然顯得投入不足,成為制約我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的重要原因。導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)投資總量不足的因素很多,但究其根本,這種狀況的產(chǎn)生有較深的體制性因素,主要包括環(huán)境保護(hù)投資來(lái)源渠道單一,沒(méi)有建立環(huán)保多元化投融資模式和機(jī)制,現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)投融資模式已經(jīng)難以適應(yīng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于環(huán)境保護(hù)的客觀需要。

2.環(huán)境保護(hù)投融資的融資渠道單一狹窄

隨著市場(chǎng)機(jī)制的逐步完善和環(huán)境保護(hù)的發(fā)展,中國(guó)環(huán)境保護(hù)融資渠道和手段呈現(xiàn)出了多元化的趨勢(shì)。但政府投資有限,大多數(shù)環(huán)保企業(yè)規(guī)模也都較小,難以形成規(guī)模效益,資金短缺制約了中小企業(yè)的發(fā)展,極大地影響先進(jìn)環(huán)境保護(hù)設(shè)備的引進(jìn)、技術(shù)的提升、科技人才隊(duì)伍的形成。環(huán)境保護(hù)融資運(yùn)行中的投資主體包括政府、企業(yè)和個(gè)人,但長(zhǎng)期以來(lái),在我國(guó)環(huán)境治理的過(guò)程中,政府一直扮演著主要角色,環(huán)保投資對(duì)政府的依賴(lài)程度嚴(yán)重,市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用,造成民間資本往往游離在環(huán)保投融資領(lǐng)域之外。

3. 環(huán)境保護(hù)投融資的投資結(jié)構(gòu)不合理

目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)投資投入大部分項(xiàng)目是在工業(yè)污染的防治、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上,而農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)水體污染、區(qū)域流域綜合治理等投入太少。目前污水處理廠建設(shè)投資主要集中在富裕地區(qū)、流域的中下游和大中城市,而上游西部地區(qū)相對(duì)投資不足。從投入來(lái)源上,政府投資占據(jù)絕大部分,而民間資本投入較少。環(huán)境投融資渠道不暢,投資結(jié)構(gòu)不合理,也是影響環(huán)境資金投入效率不高的重要因素。

4.環(huán)境保護(hù)投融資的效率較低

我國(guó)環(huán)境保護(hù)投融資的投資效率較低,突出地表現(xiàn)在以下方面:(1)環(huán)境保護(hù)投資成本居高不下。由于沒(méi)有引入市場(chǎng)機(jī)制,沒(méi)有建立必要的投入產(chǎn)出和成本核算體系,環(huán)保投資往往不計(jì)成本,不注重經(jīng)濟(jì)效益,投資項(xiàng)目以事業(yè)單位的方式進(jìn)行管理,加之市場(chǎng)不規(guī)范、透明度不高導(dǎo)致的暗箱操作等,使管理成本居高不下。(2)投資風(fēng)險(xiǎn)軟預(yù)算約束。在政府主導(dǎo)型投融資體制下,環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域投資決策與投資風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)相分離,導(dǎo)致了城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的軟預(yù)算約束,造成投資決策主體和投資經(jīng)營(yíng)主體基本不承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)軟預(yù)算約束又導(dǎo)致了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域政府投資項(xiàng)目的超預(yù)算和重復(fù)建設(shè)。項(xiàng)目監(jiān)理起不到監(jiān)督作用,缺乏有效的執(zhí)行監(jiān)督體系。此外,作為投資主體的各級(jí)地方政府在對(duì)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施工程的投資管理中缺乏自我約束,項(xiàng)目決策中的“長(zhǎng)官意志”色彩較濃,符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的投融資責(zé)任約束機(jī)制難以建立。

5.缺乏社會(huì)資本參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)環(huán)境保護(hù)投融資基本采用的是政府投資建設(shè)、事業(yè)單位管理運(yùn)營(yíng)設(shè)施的模式,這種政府壟斷模式從制度上排擠競(jìng)爭(zhēng),缺乏效率。而在工業(yè)污染治理方面,大部分污染企業(yè)都是自己建設(shè)處理設(shè)施自己運(yùn)行管理,較少考慮通過(guò)委托管理等方式,沒(méi)有利用社會(huì)化分工和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)而讓專(zhuān)業(yè)化企業(yè)治理污染。而中小企業(yè)采取“自己建設(shè)和運(yùn)營(yíng)設(shè)施”的分散治理模式所帶來(lái)的投資效率損失較為嚴(yán)重。因此,在環(huán)境保護(hù)投融資領(lǐng)域以政府投資或政策性金融為壟斷、社會(huì)其他投資主體難以進(jìn)入的配置格局,形成在該投資領(lǐng)域中缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,投資效率較低的狀況。

三、運(yùn)用促進(jìn)環(huán)境保護(hù)投融資發(fā)展的金融措施

環(huán)境保護(hù)投融資實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)過(guò)初期快速擴(kuò)張后在面對(duì)新出現(xiàn)的發(fā)展瓶頸和挑戰(zhàn)時(shí)為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而必須重點(diǎn)予以解決的金融資源配置。構(gòu)建適應(yīng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)要求的金融體系,對(duì)促進(jìn)環(huán)境保護(hù)投融資發(fā)展至關(guān)重要。

——建立多渠道、多元化的環(huán)境保護(hù)投融資體系,是生態(tài)環(huán)境保護(hù)投融資改革和發(fā)展的方向。在形成市場(chǎng)化的投融資體系的構(gòu)建和轉(zhuǎn)換中,政策性金融和商業(yè)性金融共同發(fā)揮重要作用。完善政策性銀行金融為生態(tài)環(huán)境保護(hù)投融資的重要渠道,積極完善商業(yè)性金融進(jìn)入的環(huán)境條件,合理劃分商業(yè)性金融和政策性金融的進(jìn)退領(lǐng)域。構(gòu)建政策性金融和商業(yè)性金融互相融合、互相補(bǔ)充、共同發(fā)展的金融體系,以適應(yīng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)發(fā)展的需要和要求。

——注重發(fā)揮政策性金融的功能,確立政策性金融的主導(dǎo)地位,加大改革和支持力度,采取多種措施發(fā)展政策性金融:(1)確立國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)在環(huán)境保護(hù)投融資中的金融支持地位,加大政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)保投資項(xiàng)目的投資力度;(2)在政策性銀行設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)優(yōu)惠貸款,作為生態(tài)環(huán)境和循環(huán)經(jīng)濟(jì)型重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的配套資金; (3)組建專(zhuān)門(mén)面向生態(tài)環(huán)境保護(hù)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的政策性銀行,并適當(dāng)放寬其獲得再貸款的條件。(4)改革政策性金融體制,進(jìn)一步改革環(huán)境保護(hù)投融資的投入與運(yùn)營(yíng)方式,拓寬融資渠道,增加政策性銀行資金來(lái)源;并提升政策性貸款的效率和風(fēng)險(xiǎn)管理。世界銀行和貨幣基金組織在對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供援助和低息貸款的過(guò)程中,將較大注意力放在對(duì)環(huán)境保護(hù)的投資項(xiàng)目應(yīng)用,并強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化和投資效率。

——在完善政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境保護(hù)投融資功能的同時(shí),逐步促進(jìn)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入,不斷加大商業(yè)性金融對(duì)環(huán)境保護(hù)的支持力度,采取多種運(yùn)作方式,擴(kuò)大商業(yè)性金融向環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域滲透,明確劃分商業(yè)性金融和政策性金融的進(jìn)退領(lǐng)域。并建立政府、政策性銀行對(duì)商業(yè)性銀行環(huán)保貸款的補(bǔ)貼,以引導(dǎo)與扶持商業(yè)性銀行采取有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信貸活動(dòng)。并對(duì)生態(tài)項(xiàng)目和循環(huán)型經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的貸款條件和折舊等實(shí)行優(yōu)惠政策,以?xún)?yōu)惠的利率政策等鼓勵(lì)商業(yè)性銀行向生態(tài)環(huán)境投資項(xiàng)目和循環(huán)經(jīng)濟(jì)投資項(xiàng)目投入。在傾斜的金融政策下,發(fā)揮市場(chǎng)配置資金的作用,促使商業(yè)性金融在生態(tài)工程和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的投融資體制中發(fā)揮積極作用,形成在政府引導(dǎo)下的市場(chǎng)化投融資機(jī)制。

——積極利用資本市場(chǎng)融資功能,通過(guò)發(fā)行中長(zhǎng)期債券等形式,籌集大型生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目和循環(huán)經(jīng)濟(jì)型項(xiàng)目建設(shè)所需的資金。制定資本市場(chǎng)傾斜政策,通過(guò)股票等融資形式支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目及其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)型企業(yè)的股票上市、債券發(fā)行額度上給予傾斜;發(fā)揮資本市場(chǎng)對(duì)生態(tài)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金籌措的作用。并積極引入民間資本和外資進(jìn)入環(huán)境保護(hù)投融資領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)投資主體多元化和融資多渠道。

參考文獻(xiàn):

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注:本文是上海市教委重點(diǎn)研究項(xiàng)目(課題編號(hào):07ZS155)的階段性成果;并受上海市教委重點(diǎn)學(xué)科金融學(xué)(J51201)資助。