鄧啟峰 藍文興 陳太玉

摘要:隨著金融體制改革的不斷深入,對相關(guān)配套法律法規(guī)的需求不斷增大。目前我國金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度尚未正式出臺,不利于風(fēng)險防范和金融效率的提高。本文著重介紹和分析美國金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度,并從中借鑒對我國金融機構(gòu)破產(chǎn)立法有益的內(nèi)容。

關(guān)鍵詞:金融機構(gòu) 破產(chǎn) 管理人

一、美國的金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度

根據(jù)美國法律,被保險的銀行和儲蓄機構(gòu)破產(chǎn)適用于《聯(lián)邦存款保險法》中的一個單獨法律。相反,非銀行的公司破產(chǎn)則受美國破產(chǎn)法典管轄。因此,美國單獨的金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度則主要是指美國的銀行破產(chǎn)法律制度。美國設(shè)置單獨的銀行破產(chǎn)法律在破產(chǎn)標(biāo)準、破產(chǎn)申請人,破產(chǎn)管理人等各方面都不同于普通破產(chǎn)法。

(一)破產(chǎn)標(biāo)準

破產(chǎn)標(biāo)準又稱為破產(chǎn)原因,是指認定債務(wù)人喪失清償能力,主管當(dāng)局據(jù)以啟動破產(chǎn)程序的法律事實。除了一般破產(chǎn)法中規(guī)定的流動性標(biāo)準和資產(chǎn)負債標(biāo)準外,美國還創(chuàng)造性地引入了第三個認定銀行破產(chǎn)的標(biāo)準——監(jiān)管性標(biāo)準(regulatory insolvency)。1991年《聯(lián)邦存款保險改進法案》 (以下簡稱FDICIA)中的即時矯正行動(prompt corrective action)規(guī)定,針對“資本嚴重不足銀行” (critical undercapitalized banks,資本充足率在2%以下),不必等到它耗盡資本,在其進入資本嚴重不足狀態(tài)9O天內(nèi)就可以采取接管措施,提前將其關(guān)閉。該破產(chǎn)標(biāo)準的理由為: 由于會計上的缺陷,資本充足率為2%的銀行實際上已經(jīng)破產(chǎn)了,因為銀行在賬面上的資產(chǎn)總是低于市場價值。

監(jiān)管性標(biāo)準是衡量銀行破產(chǎn)的特有標(biāo)準,出現(xiàn)這種標(biāo)準的原因也很簡單,假如主管當(dāng)局必須等到銀行不能清償?shù)狡趥鶆?wù)或資不抵債時,才采取相應(yīng)的破產(chǎn)措施,而此時銀行失敗的損失已經(jīng)不可避免地發(fā)生了,重整銀行的時機也很可能早已錯過。因此,為了防止銀行破產(chǎn)給債權(quán)人、存款保險機構(gòu)所帶來的損失,就應(yīng)

建立一個特別的銀行破產(chǎn)標(biāo)準,其目的在于確保主管當(dāng)局早期介入,將銀行倒閉所招致的損失降至最低。也就是說,在銀行實際破產(chǎn)(按照普通破產(chǎn)法的破產(chǎn)標(biāo)準)前應(yīng)早期介入以避免損失的擴大。由此可見,監(jiān)管性標(biāo)準的引入。實質(zhì)上蘊含著監(jiān)管價值。同時,監(jiān)管性標(biāo)準以十分復(fù)雜的資本評估與風(fēng)險測量為基礎(chǔ),而實際上只有監(jiān)管當(dāng)局才能切實掌握評估信息及規(guī)則。因此,從某種意義上說,銀行什么時候破產(chǎn),由監(jiān)管者說了算。

(二)破產(chǎn)程序

由于銀行和儲蓄機構(gòu)涉及眾多的中小存款人的利益,貿(mào)然破產(chǎn)會給金融體系帶來系統(tǒng)性風(fēng)險,不利于金融穩(wěn)定。而且如果銀行破產(chǎn)程序啟動的權(quán)力被賦予給了債權(quán)人和債務(wù)人,有可能產(chǎn)生過多的破產(chǎn)申請,損害銀行的聲譽。在這種情況下,盡管有存款保險制度的保護,但存款人為了資金的流動性,仍然會把資金轉(zhuǎn)移到其他銀行,致使銀行遭到“擠兌”危機。因此,美國銀行破產(chǎn)程序的啟動權(quán)力則排他性地給予了銀行監(jiān)管當(dāng)局。由于美國實行的是雙層多頭銀行監(jiān)管體系,美國多家監(jiān)管當(dāng)局都具有啟動破產(chǎn)程序的權(quán)力。即OCC針對國民銀行、州銀行監(jiān)管當(dāng)局及聯(lián)邦儲備局針對聯(lián)邦儲備系統(tǒng)成員的州銀行、州銀行管理當(dāng)局及FDIC針對非聯(lián)邦儲備系統(tǒng)成員的州銀行。

(三)破產(chǎn)管理人

1.賦予聯(lián)邦存款保險公司破產(chǎn)銀行資產(chǎn)負債的所有權(quán)。在聯(lián)邦存款保險法中,美國聯(lián)邦存款保險機構(gòu)一旦被指定為接管人,就擁有對失敗銀行和儲蓄機構(gòu)的資產(chǎn)負債擁有完全權(quán)力。這種權(quán)力允許接管人安排迅速出售資產(chǎn)和轉(zhuǎn)移受保險的存款給其他銀行。接管人被迅速賦予對失敗銀行資產(chǎn)的所有權(quán),能迅速形成決議達成出售,而不需要等待法庭、債權(quán)人或股東的同意。

2.聯(lián)邦存款保險公司擁有彈性和有效的法律效力。美國聯(lián)邦存款保險公司作為破產(chǎn)銀行的接管人,已經(jīng)被賦予廣泛的法律權(quán)力去幫助快速處理破產(chǎn)銀行,提高效率,相反就限制了股東對破產(chǎn)銀行的參與和控制。賦予這些權(quán)力的目的在于給銀行接管人最大化保障破產(chǎn)銀行債權(quán)人和存款保險基金的利益過程中提供靈

活性。這種彈性或靈活性對在面對瞬息萬變的環(huán)境下處理破產(chǎn)銀行起到至關(guān)重要的作用。

3.終止請求權(quán)的公正程序。一個有效率的政府的重要內(nèi)容是維持公眾對政府公平的信心。有效率的破產(chǎn)法必須包括對結(jié)束請求權(quán)的公平程序。在美國的體系里,接管人的請求過程提供了接管人結(jié)束針對破產(chǎn)銀行和儲蓄機構(gòu)的請求的機會,并且如果不滿意這個結(jié)果,它為申請人提供了不受約束的進入法庭的權(quán)力。接管程序包括設(shè)計好的時間程序公告所有潛在的申請人和記錄請求權(quán)。這種成文的程序也載明時期,在這一時期申請人必須在一個獨立的特殊法庭開堂之前向法庭登記自己的請求權(quán)。那些之前存在的訴訟必須延遲到接管程序完成。

4.在成本最小化的情況下對存款的立即支付。在美國,支付給存款者的資金由FDIC的存款保險基金支付。一旦它為失敗機構(gòu)中被保險的存款提供保護,存款保險基金就有了被保險存款者的代位求償權(quán),并且和未保險的存款者一起通過存款的優(yōu)先償付權(quán)恢復(fù)。

二、對我國的借鑒和啟示

(一)金融機構(gòu)立法需要特殊規(guī)則

對金融機構(gòu)實施特別法的主要理由在于兩點:一是金融機構(gòu)不能輕言破產(chǎn)。金融機構(gòu)特別是存款類金融機構(gòu)的支付風(fēng)險具有傳導(dǎo)和擴散效應(yīng),對不能支付到期債務(wù)的商業(yè)銀行斷然采取破產(chǎn)還債措施可能會引發(fā)系統(tǒng)性或局部性的金融風(fēng)險。正是由于銀行的特殊地位,各國都對銀行破產(chǎn)持相當(dāng)謹慎的態(tài)度。二是存款類金融機構(gòu)的清算難度大。銀行往往跨地區(qū)有眾多的分支機構(gòu),某一個地區(qū)的法院很難承擔(dān)銀行的破產(chǎn)清算程序;銀行的破產(chǎn)財產(chǎn)多為不良貸款,不易分配給債權(quán)人;銀行的清算專業(yè)性很強,臨時性的清算組織和一般的破產(chǎn)管理人通常難以勝任。因此,金融機構(gòu)破產(chǎn)應(yīng)該有一定的特殊規(guī)則。

(二)金融機構(gòu)的破產(chǎn)標(biāo)準更為嚴格

從前文的介紹中可以知道,美國對金融機構(gòu)的破產(chǎn)更為嚴格,除了流動性標(biāo)準和資產(chǎn)負債標(biāo)準之外,還有監(jiān)管性標(biāo)準。監(jiān)管性破產(chǎn)標(biāo)準包含著監(jiān)管價值,當(dāng)

銀行的資本充足率降到最低線以下,實際上向監(jiān)管者傳遞一種危機信號,促使監(jiān)管當(dāng)局提前介入,及時采取相應(yīng)的破產(chǎn)措施,或者救助重整,或者關(guān)閉清算,以求將銀行失敗的損失降至最低。在實踐中,監(jiān)管性破產(chǎn)標(biāo)準往往是引發(fā)救助重整等銀行破產(chǎn)預(yù)防程序的重要原因。事實上,我國銀行監(jiān)管當(dāng)局也存在著面對即將發(fā)生的銀行危機動作相對遲緩和寬容問題。為了促使監(jiān)管者早期干預(yù).及時采取措施,我國的銀行破產(chǎn)制度亦應(yīng)將監(jiān)管性標(biāo)準作為銀行破產(chǎn)尤其是銀行重整程序的啟動原因之一,充分體現(xiàn)其監(jiān)管價值。

(三)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)作為金融機構(gòu)的破產(chǎn)申請人

從破產(chǎn)的及時性考慮,銀行監(jiān)管當(dāng)局作為破產(chǎn)申請人是必要的。第一,銀行監(jiān)管人是各銀行的業(yè)務(wù)監(jiān)管機構(gòu),其監(jiān)管活動貫穿銀行始終;而且,銀行監(jiān)管機構(gòu)的雇員也是熟識銀行專業(yè)的專業(yè)人員,銀行監(jiān)管機構(gòu)作為專業(yè)機關(guān)可以利用自身獨特的地位和能力,準確查明銀行的真實經(jīng)營狀況,及時決定是否申請銀行破產(chǎn)。而銀行自身作為債務(wù)人通常不愿意申請破產(chǎn),銀行的主要債權(quán)人為數(shù)眾多,且由于信息不對稱,難以準確觀察到銀行的真實經(jīng)營狀況,盡快做出是否申請破產(chǎn)的決定;第二,由于銀行監(jiān)管人地位相對超脫,其業(yè)務(wù)著眼點也不僅限于保護銀行債權(quán)人利益,還包括對國家宏觀經(jīng)濟環(huán)境的影響。因此銀行監(jiān)管人的決定會考慮到當(dāng)時金融形勢及需要,所以更

為理性。

(四)建立專門的金融機構(gòu)破產(chǎn)接管組織

處理金融機構(gòu)破產(chǎn)需要專業(yè)化的知識,而專門的金融機構(gòu)破產(chǎn)管理人的專業(yè)化不僅有利于提高破產(chǎn)清算的效率,而且有助于保持破產(chǎn)管理人的獨立性,有助于清算程序的公平。在美國,美國銀行接管則主要由FDIC統(tǒng)一承擔(dān),FDIC享有超級權(quán)力,具有相當(dāng)規(guī)模的專家群體、處置破產(chǎn)銀行多樣化的技術(shù)、操作規(guī)程和經(jīng)驗,以上種種均有助于提高其處置破產(chǎn)銀行的效率,而快速處置破產(chǎn)銀行無疑是整個銀行破產(chǎn)體制的關(guān)鍵。

參考文獻:

[1]吳軍梅、李良雄,“我國金融機構(gòu)破產(chǎn)法律制度研究”,《福建金融》2009年第3期。

[2]張繼紅,“美國銀行破產(chǎn)若干法律問題探究及啟示”,《國際金融研究》2006年第3期。