賈　棟

[摘 要]非政府組織在我國(guó)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中能夠有效的分擔(dān)政府部門的行政負(fù)擔(dān)，為社會(huì)提供大量的公共服務(wù)，發(fā)揮著積極的作用。但是，現(xiàn)行的非政府組織登記管理政策作為重要的管理手段，卻嚴(yán)重的限制了非政府組織的發(fā)展，阻礙了其積極作用的擴(kuò)展，因此本文在法律缺失、職能劃分、行政色彩濃厚、監(jiān)督制度四個(gè)阻礙因素對(duì)非政府組織登記管理進(jìn)行分析，并提出有效的應(yīng)對(duì)策略。

[關(guān)鍵詞]非政府 組織 登記

本文是2009年中國(guó)社會(huì)組織建設(shè)與管理部級(jí)課題《基于新公共管理理論的異地商會(huì)登記管理政策研究》的研究成果之一。課題編號(hào)為：2008MZACR001-0908

作者簡(jiǎn)介：賈棟（1986-），男，蒙古族，山東聊城人，中南民族大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生。研究方向：政府人力資源開發(fā)。

一、關(guān)于非政府組織的衍生與登記管理現(xiàn)狀

（一）非政府組織的衍生

非政府組織最早起源于一些非盈利性的、自愿的社會(huì)活動(dòng)，這些活動(dòng)組織化、長(zhǎng)期化后就形成了一些公民團(tuán)體，構(gòu)成了早期的非政府組織。現(xiàn)代意義上的非政府組織最早誕生在19世紀(jì)的歐洲，二戰(zhàn)后獲得了跳躍式發(fā)展。非政府組織一詞最初是在1945年6月簽訂的聯(lián)合國(guó)憲章第71款正式使用的。該條款授權(quán)聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)“為同那些與該理事會(huì)所管理的事務(wù)有關(guān)的非政府組織進(jìn)行磋商作出適當(dāng)安排”。1952年聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)在其決議中將非政府組織定義為“凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國(guó)際組織都可被看作非政府組織”，在當(dāng)時(shí)，這主要是指國(guó)際性的民間組織。

非政府組織是英文Non-Government Organizations的意譯，英文縮寫NGO。非政府組織這一概念主要是指處于政府與私營(yíng)企業(yè)之間的那塊制度空間，它是現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)分化的產(chǎn)物，是一個(gè)社會(huì)政治制度與其他非政治制度不斷趨向分離過(guò)程中所衍生的社會(huì)自組織系統(tǒng)的重要組成部分。與非政府組織相似的概念還有“非營(yíng)利組織”、“第三部門”等。

（二）非政府組織的特征及分析

薩拉蒙和安海爾在綜合比較研究的基礎(chǔ)上，提出了非政府組織所具備的五個(gè)特征：組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性和志愿性。政治學(xué)者王紹光在此基礎(chǔ)上又提出了第六個(gè)特征，即公益性。其中公益性和非營(yíng)利性是區(qū)分非政府組織與利益集團(tuán)的最重要區(qū)別。與追求特屬于本集團(tuán)的、其利益具有強(qiáng)烈排他性的利益集團(tuán)不同的是，非政府組織從事的是社會(huì)公益事業(yè)，提供的是公共物品，其涉及的領(lǐng)域也相當(dāng)廣泛，包括環(huán)境保護(hù)、社會(huì)救濟(jì)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等領(lǐng)域。說(shuō)非政府組織具有民間性和自治性，只是意味著這種組織在體制上獨(dú)立于政府，它們不屬于政府建制的一部分，也不直接受制于政府權(quán)威，但并不意味著非政府組織與政府或政治不發(fā)生任何關(guān)系。事實(shí)上，同利益集團(tuán)一樣，非政府組織也時(shí)常介入政治，力圖影響政府有關(guān)政策，只不過(guò)它們通過(guò)政治參與傳達(dá)給政府的政策意愿的性質(zhì)具有某種公益性。由于非政府組織自身的非營(yíng)利性特征，其活動(dòng)的資金來(lái)源若僅僅依靠志愿者的主動(dòng)捐助是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而且這些組織本身的資金動(dòng)員能力相當(dāng)有限，而政府在動(dòng)員資金方面的特殊優(yōu)勢(shì)使得它稱為各種非政府組織財(cái)力上的主要依靠對(duì)象。

（三）非政府組織的登記管理現(xiàn)狀

我國(guó)非政府組織的登記政策遵循民政部現(xiàn)行的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》進(jìn)行管理。在管理?xiàng)l例的第六條和第七條中規(guī)定，國(guó)務(wù)院民政部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門是本級(jí)人民政府的社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門、國(guó)務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位。法律、行政法規(guī)對(duì)社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督管理另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。另外，全國(guó)性的社會(huì)團(tuán)體，由國(guó)務(wù)院的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理；地方性的社會(huì)團(tuán)體，由所在地人民政府的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理；跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體，由所跨行政區(qū)域的共同上一級(jí)人民政府的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理。

除了國(guó)家的登記管理?xiàng)l例，一些地方政府為了應(yīng)對(duì)地方性的社會(huì)團(tuán)體登記問(wèn)題，也出臺(tái)了一些管理意見(jiàn)。

二、非政府組織登記管理的現(xiàn)狀分析

當(dāng)前非政府組織登記管理中存在的問(wèn)題主要有以下四個(gè)方面：

（一）法律法規(guī)的欠缺。非政府組織登記管理中普遍存在無(wú)法可依無(wú)章可循，僅憑一些臨時(shí)管理?xiàng)l例在運(yùn)作。法律地位不明確是制約NGO發(fā)展的關(guān)鍵性問(wèn)題。盡管有些地方出臺(tái)一些相關(guān)的法規(guī)來(lái)解決這樣的問(wèn)題，但是作為地方性的行政規(guī)章，其仍然受制于國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》以及其他一系列法規(guī)?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》將商會(huì)、福利組織等多種多樣第三部門組織都納入了同一個(gè)法律框架之中。實(shí)踐證明，這種體制不符合所有非政府組織的特性，是造成非政府行政化、與政府關(guān)系不清的主要原因。

（二）職能劃分的錯(cuò)位。現(xiàn)行的非政府組織登記實(shí)行雙重管理體制，即必須由民政部和主要部門共同管理，實(shí)際上賦予了主管部門對(duì)非政府組織幾乎無(wú)限的權(quán)力，造成非政府組織與政府官員的密切關(guān)系，很大程度上強(qiáng)化政治權(quán)力和私人資本之間的結(jié)合，形成一種新的利益共同體。以簡(jiǎn)便、快捷的程序公正、公開地執(zhí)行非政府組織登記管理法律法規(guī)，完成組織的登記注冊(cè)和注冊(cè)后的主體資格監(jiān)管就是登記機(jī)關(guān)職能的本職。過(guò)去強(qiáng)調(diào)“執(zhí)法與服務(wù)相結(jié)合”對(duì)轉(zhuǎn)變作風(fēng)起到了積極的作用，但這種提法本身也容易形成將執(zhí)法和服務(wù)作為兩種不同職能對(duì)立起來(lái)的誤區(qū)。

（三）行政色彩濃厚，管理方式陳舊。各政府職能部門對(duì)非政府組織的工作方式基本上等同于對(duì)機(jī)關(guān)處室的管理，信息的傳遞方式是自上而下的行政命令形式。“官”的特性使得本地個(gè)別非政府組織有可能導(dǎo)致尋租行為的產(chǎn)生，表現(xiàn)在實(shí)際工作中為登記機(jī)關(guān)犧牲法律的嚴(yán)肅性和公共利益，對(duì)本地非政府組織特殊對(duì)待，犧牲行政效率?，F(xiàn)行的社會(huì)團(tuán)體登記管理仍然屬于官僚式管理。如何由官僚式管理向企業(yè)式管理轉(zhuǎn)變，提高效率，優(yōu)化機(jī)制是亟待探討和解決的問(wèn)題。

（四）監(jiān)管機(jī)制存在漏洞。目前登記機(jī)關(guān)對(duì)非政府組織的登記只注重形式審查，不注重實(shí)質(zhì)性審查。由于監(jiān)管的不到位和執(zhí)法措施的缺乏，大多數(shù)組織不按照法律規(guī)定辦理，工商機(jī)關(guān)缺乏有效的處罰。社會(huì)團(tuán)體登記制度不健全，缺乏有效的激勵(lì)、監(jiān)督和約束機(jī)制，不能充分調(diào)動(dòng)非政府組織會(huì)員參與組織的積極性，不能充分發(fā)揮非政府組織的應(yīng)有作用。

三、解決非政府組織登記問(wèn)題的有效措施

（一）完善NGO登記的制度法律環(huán)境，建立健全各地行政部門對(duì)非政府組織的監(jiān)督、評(píng)價(jià)等相關(guān)制度體系。完善法律制度，還要從以下幾個(gè)具體方面入手。首先，針對(duì)立法工作滯后于非政府組織的發(fā)展、在許多方面無(wú)法可依的狀況，快速解決單行法缺失、“一法統(tǒng)攬”的問(wèn)題，為不同的組織制定不同的法規(guī)，并采取不同的監(jiān)督管理方式。第二，強(qiáng)化法律追懲制度，弱化行政預(yù)防，使行政部門以法律為準(zhǔn)繩，依法管理。第三，建立統(tǒng)一的資格審批制度，從法律上明確NGO的設(shè)立條件和標(biāo)準(zhǔn)，并且要具有可操作性。第四，制定相關(guān)行政訴訟法、復(fù)議法和程序法，完善對(duì)政府非法干預(yù)的訴訟途徑，為維護(hù)NGO的合法權(quán)益提供相關(guān)法律救濟(jì)。第五，制定非政府組織登記管理相關(guān)的法律法規(guī)時(shí)，要充分體現(xiàn)出公開、便民和限期的原則，真正的從法律視角體現(xiàn)出服務(wù)型政府的確切服務(wù)性。

（二）造成職能劃分錯(cuò)位的根本原因是我國(guó)對(duì)社團(tuán)的雙重管理體制，也即一種政治把關(guān)和共擔(dān)責(zé)任的分權(quán)機(jī)制，因此解決職能劃分錯(cuò)位的問(wèn)題有以下三點(diǎn)對(duì)策：第一，政府需要轉(zhuǎn)變觀念，改變既有的籠統(tǒng)化和消極型的行政控制體制，在承認(rèn)并肯定NGO的存在及其不可替代的重要作用基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建分類監(jiān)管、資源引導(dǎo)和行為控制的新型管理體制。第二，加強(qiáng)政府非政府組織登記管理部門的職能和內(nèi)容，提高其管理的綜合素質(zhì)。該機(jī)構(gòu)除了負(fù)責(zé)NGO的登記注冊(cè)外，還應(yīng)承擔(dān)起各項(xiàng)針對(duì)NGO的專門綜合管理職責(zé)。第三，適當(dāng)降低NGO準(zhǔn)入門檻，簡(jiǎn)化登記手續(xù)，提高辦事效率。政府可以通過(guò)聯(lián)合辦公，減少程序，減少障礙，服務(wù)于廣大社會(huì)團(tuán)體組織，并利用電子政務(wù)等先進(jìn)手段，提高商會(huì)等社會(huì)組織的登記管理效率。對(duì)非政府組織在本地的登記，可以采取開通綠色通道，建立服務(wù)大廳，或在政務(wù)大廳開設(shè)專門窗口，并在大廳內(nèi)設(shè)置電子顯示屏和登記指南，登記場(chǎng)所建設(shè)不斷規(guī)范，使社會(huì)組織登記服務(wù)成為各級(jí)政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容。給予適當(dāng)優(yōu)惠政策等方式，讓非政府組織能更便捷地加入到本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系中來(lái)，積極改進(jìn)登記服務(wù)方式。

（三）祛除行政色彩，改善管理方式。正是由于部分非政府組織聘請(qǐng)一些退休的老干部和社會(huì)知名人士做顧問(wèn)，因此在獲得有利資源的同時(shí)也蒙上了一層行政色彩。為了維護(hù)本地NGO的利益，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門通常會(huì)設(shè)置壁壘，限制其他非政府組織的進(jìn)入，形成對(duì)本地非政府組織的地方保護(hù)主義。因此，為了消除非政府組織登記管理中濃厚的行政色彩，破解地方保護(hù)主義，首先應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府的行政執(zhí)法觀念，把與NGO的關(guān)系從直接領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接指導(dǎo)，同時(shí)加強(qiáng)NGO的法人治理，讓NGO擺脫身上的行政色彩，減少對(duì)行政機(jī)關(guān)的依賴。其次，加強(qiáng)中央對(duì)地方政府的垂直管理，維護(hù)中央關(guān)于非政府組織登記管理政令的暢通，減少地方有關(guān)部門的干擾。第三，開辟新的登記手段。開辟市場(chǎng)準(zhǔn)入新途徑。開辟網(wǎng)上NGO注冊(cè)，即在網(wǎng)上進(jìn)行NGO登記的預(yù)受理，通過(guò)后將書面材料報(bào)登記部門，從而更大程度地為市場(chǎng)準(zhǔn)入提供了方便。

（四）改進(jìn)政府監(jiān)督體制，使監(jiān)管體制合理化。改進(jìn)政府監(jiān)督體制主要體現(xiàn)在二個(gè)方面：一是變革政府管理重審批，輕監(jiān)管的模式為輕審批，重監(jiān)管的模式。從這方面入手，既可以進(jìn)一步降低NGO的準(zhǔn)入門檻，將NGO登記工作的手續(xù)繁瑣及其它困難問(wèn)題迅速解決，真正做到NGO登記工作的一次性完成。還可以通過(guò)較為簡(jiǎn)單的審批制度減輕行政部門的繁重任務(wù)，有利于將注意力及其工作重心轉(zhuǎn)移到監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)方面。二是建立完善的監(jiān)督體系，加強(qiáng)監(jiān)督工作落實(shí)。在過(guò)去的監(jiān)督工作中，由于非政府組織具有產(chǎn)出和服務(wù)難以測(cè)量，利益相關(guān)者具有多樣性等特點(diǎn)，政府對(duì)非政府組織的監(jiān)督往往存在缺位現(xiàn)象，政府往往只是對(duì)其進(jìn)行“年檢”，日常工作則放任自流?；诖耍?dāng)前一方面應(yīng)該建立一個(gè)以民政部門為主體，業(yè)務(wù)主管部門、媒體、公眾和獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)為輔助的監(jiān)督和評(píng)估體系，以強(qiáng)化非政府組織的公共責(zé)任機(jī)制;另一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)其日常工作的監(jiān)督。一則要加強(qiáng)非政府組織的信息公開，便于公眾和輿論對(duì)非政府組織的監(jiān)督，二則政府應(yīng)逐步建立科學(xué)、公正、權(quán)威的NGO誠(chéng)信評(píng)估指標(biāo)體系，并通過(guò)誠(chéng)信評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)非政府組織是否保持公益性，是否在登記注冊(cè)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)活動(dòng)，是否具有合法性等進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)那些誠(chéng)實(shí)守信的NGO給予表彰，對(duì)那些失信的NGO給予批評(píng)和曝光，以促進(jìn)非政府組織更好的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]保羅·C·納特羅伯特·W·巴可夫。公共和第三部門組織的戰(zhàn)略管理：領(lǐng)導(dǎo)手冊(cè)[M]，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年

[2]潘左華。轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)第三部門缺失與構(gòu)建[J]。公共管理學(xué)報(bào)。2005(1)

[3]余暉。行業(yè)協(xié)會(huì)及其在中國(guó)的發(fā)展：理論與案例[M]。北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2002年

[4]李建琴。民間商會(huì)與地方政府：權(quán)力博弈、互動(dòng)機(jī)制與現(xiàn)實(shí)局限[J]。中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)。2005(5)

[5]任溶。論政府與第三部門關(guān)系的不同視角[J]。鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)。 2005年(1)