朱　敏

我國西部的環(huán)境問題相當(dāng)嚴重。在全國367萬平方公里的水土流失面積中，西部約占80%。黃河流域上游的黃土高原，水土流失面積達45萬平方公里，青海省水土流失面積占全省面積的46.32%，陜西省為66%，而甘肅省的比例競高達86%；四川西部地區(qū)的水土流失面積已達11萬平方公里，占了整個長江流域水土流失面積的20%，由于缺乏植被的保護，滑坡和泥石流等自然災(zāi)害相當(dāng)嚴重。西部水土流失給長江和黃河帶來的泥沙每年達20多億噸，這不僅導(dǎo)致大量表層肥土流失，還導(dǎo)致下游江河湖庫泥沙淤積，1998年的特大洪災(zāi)就與此有關(guān)聯(lián)，整個水災(zāi)損失達2000多億元，使我國GDP增長率降低了二個百分點。

水體污染和水資源短缺是西部地區(qū)存在兩個嚴重的水環(huán)境問題，在西北部干旱和半干旱地區(qū)淡水資源相當(dāng)匱乏；岷江、渭河等河流污染也相當(dāng)嚴重。由于過度抽取地下水，大部分城市和地區(qū)地下水水位連續(xù)下降，有些地方形成了不同規(guī)模的地下水位降落漏斗，包頭、西安、庫爾勒等城市的地下水污染也比較嚴重；由于二氧化硫和煙塵等過度排放，酸雨在西部地區(qū)城市中相當(dāng)嚴重。此外，西北草地還存在過度放牧、過度采樵以及過度采集中藥等現(xiàn)象，導(dǎo)致草地嚴重退化；西南森林存在著濫砍濫伐的現(xiàn)象，導(dǎo)致森林資源的減少。所以，有進一步加強保護的必要。在西部大開發(fā)的過程中，嚴重的環(huán)境問題還將使西部的投資硬環(huán)境惡化，影響外來資金的進入，從而影響西部大開發(fā)的進程。

環(huán)境是由人破壞的，也是由人保護的，現(xiàn)行西部的環(huán)境問題是人類長期活動的結(jié)果。在人與環(huán)境的關(guān)系上，由于過分注重人的權(quán)利而忽視了大自然的“權(quán)利”，人往往表現(xiàn)出明顯的經(jīng)濟人特性，為了獲取更多的利益，作為大自然的主宰的經(jīng)濟人會過度地索取而不顧及環(huán)境及其他人的利益，這在總體上形成了一種非持續(xù)發(fā)展的模式?；哪瘑栴}的形成就源于人類的濫墾、濫牧、濫伐、濫采以及濫用水資源。現(xiàn)在的環(huán)境狀況與制度有相當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)，一些制度根本沒有發(fā)揮出對環(huán)境的保護功能，一些制度甚至激勵了對環(huán)境的破壞，在某些方面還存在著制度缺失的現(xiàn)象。環(huán)境保護的制度可分為與環(huán)保直接相關(guān)的制度和與環(huán)保間接相關(guān)的制度，前者屬于傳統(tǒng)環(huán)保法的范圍，而后者則不屬于傳統(tǒng)環(huán)保法的范圍，但能夠發(fā)揮出環(huán)保的功能。目前我國環(huán)保制度的不合理性主要表現(xiàn)在：首先過分強調(diào)與環(huán)保直接相關(guān)的制度的建設(shè)。其次對與環(huán)保間接相關(guān)的制度缺乏關(guān)注。政府在進行制度建設(shè)時，往往忽視這些制度的環(huán)保功能。最后與環(huán)保直接相關(guān)的制度也存在著一些缺陷。由于對經(jīng)濟人的本質(zhì)缺乏領(lǐng)悟，現(xiàn)行與環(huán)保直接相關(guān)的制度重規(guī)制而輕激勵，重收費而輕防治，重懲罰而輕獎勵，重行政手段而經(jīng)濟手段。這也是現(xiàn)行環(huán)保制度與經(jīng)濟人之間在環(huán)境問題上關(guān)系緊張的主要原因。制度的缺陷及缺失直接導(dǎo)致了環(huán)境的惡化，故需要進行制度創(chuàng)新。有效的制度創(chuàng)新需要以協(xié)調(diào)人的利益為中心，并且應(yīng)該重視不同產(chǎn)權(quán)的環(huán)保功能，引入市場機制，重視對環(huán)保的激勵，以及改變政府行為的目標模式。

一般而言，行為人對其任何行為都要承擔(dān)因其行為所導(dǎo)致的任何成本或獲得因其行為所帶來和任何收益，只有這樣，才會對行為人產(chǎn)生良好行為的激勵，資源配置也會高效率；但由于制度的不健全和非萬能性，在現(xiàn)實生活中，往往會有外部性的普遍存在。外部性是指行為人的私人成本與社會成本、私人收益與社會收益不相一致的情形。根據(jù)外部性對社會的影響，可以分為正外部性和負外部性，正外部性是指行為人的私人成本大于社會成本，私人收益小于社會收益的情形，由于行為人對社會貢獻過多而獲益過少，所以，在此情形下，對行為人產(chǎn)生正外部性行為的激勵就會嚴重不足；而負外部性是指行為人的私人成本小于社會成本，私人收益大于社會收益之情形，由于行為人可以把其成本轉(zhuǎn)嫁給其他社會主體，通過損人而利己，所以，如果沒有有效制度對其規(guī)制，負外部性的行為將會泛濫。對外部性問題的克服主要有私力和公力兩種途徑，對其有效克服將有助于激勵行為人守法，從而實現(xiàn)制度的目標。

我們的立法應(yīng)該考慮如何使農(nóng)民守法，而不僅僅考慮違法以后如何處理；我們的制度應(yīng)該立足于對不良行為的預(yù)防，而不僅僅是對行為人的處罰；我們的立法者應(yīng)該對個人利益和社會秩序進行協(xié)調(diào)，而不偏廢任何一方；還應(yīng)該對法律的效率有一個全盤的量化的科學(xué)分析，而不能僅僅關(guān)注目前的支出最后我覺得西部地區(qū)的環(huán)保問題還是應(yīng)該由政府牽頭。首先、水資源共享。黃河等河流的斷流已導(dǎo)致相當(dāng)嚴重環(huán)境、生態(tài)和經(jīng)濟問題，斷流與河流中上游一些地區(qū)過度截水有相當(dāng)?shù)年P(guān)系，一些地區(qū)仍沿用落后的大水漫灌方式，既造成了土地鹽漬化，又浪費了水資源，造成中下游地區(qū)缺水。在西北的一些河流和流經(jīng)西北部的一些河流中，實現(xiàn)水資源的共享是擺在政府面前的新課題。對跨省河流，由中央政府進行協(xié)調(diào)和總量分配，省內(nèi)河流由省一級政府進行協(xié)調(diào)和總量分配。對目前用水多的地區(qū)，政府應(yīng)該鼓勵改變用水方式，減少棉花和其它耗水植物的種植面積，改種其它耐旱作物等。其次，對特定產(chǎn)品需求和出口的控制和禁止。政府需要對有害環(huán)保的產(chǎn)品從需求的環(huán)節(jié)進行控制，抑制供給，從而減少對環(huán)境的破壞；對有害環(huán)保的低附加值產(chǎn)品（如出口到日本的木筷和竹筷、出口到東南亞的發(fā)菜等）更需要由政府規(guī)定禁止出口。這是相當(dāng)必要的，因為發(fā)達地區(qū)對這些產(chǎn)品的需求要一直在增加，如不對需求和消費加以有效抑制，控制這些有害環(huán)保的產(chǎn)品的供給是不可能的。再次，對外來企業(yè)投資污染密集產(chǎn)業(yè)的規(guī)制。西部開發(fā)存在大量的資金短缺，故容易產(chǎn)生“饑不擇食”的現(xiàn)象，外來的污染密集產(chǎn)業(yè)有可能趁虛而入，所以，中央政府在制定西部的產(chǎn)業(yè)政策時，應(yīng)該嚴格限制高污染密集產(chǎn)業(yè)，對中低污染產(chǎn)業(yè)作適當(dāng)?shù)南拗疲晃鞑康胤秸谖廴久芗a(chǎn)業(yè)的準入問題上，應(yīng)該考慮這些產(chǎn)業(yè)的生態(tài)成本和環(huán)境代價；政府還應(yīng)對污染企業(yè)運行過程中污染治理作出嚴格規(guī)定。最后，對環(huán)境產(chǎn)業(yè)的投資優(yōu)惠。政府對環(huán)境產(chǎn)業(yè)的投資優(yōu)惠應(yīng)該優(yōu)于對其它行業(yè)的優(yōu)惠。因為環(huán)境產(chǎn)業(yè)存在相當(dāng)大的正外部性。如外商對森林業(yè)投資的主要目的在于獲得森林產(chǎn)品，而植樹造林有利于環(huán)境的優(yōu)化，并且這種生態(tài)效率是相當(dāng)大的；沙漠的治理對治理者而言，可以獲得相關(guān)產(chǎn)品，而對社會來說，則不僅可以減少荒漠土地的面積，還可以防止和減少沙塵暴的發(fā)生，減少沙漠對良田的侵犯。正因正外部性的存在，社會在環(huán)境產(chǎn)業(yè)中獲得了相當(dāng)多的利益，其程度是其它產(chǎn)業(yè)所不可比擬的。此外，環(huán)境產(chǎn)業(yè)的投資周期相對較長，投資硬環(huán)境相對較差，所以，政府應(yīng)該給予環(huán)境產(chǎn)業(yè)更多的優(yōu)惠，以增強對環(huán)境產(chǎn)業(yè)投資的激勵。政府對環(huán)境產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠主要包括更優(yōu)的稅收政策、更少的土地使用費、更長的土地使用期限、更優(yōu)的融資政策和更強的產(chǎn)權(quán)保護制度等。