牛冬軍

[摘要]政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的作用是不容忽視的，但政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)只有在一定的范圍內(nèi)才是有效的。目前，我國正處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)階段，需要政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起到一定作用，但政府的作用不應(yīng)過于積極，其作用的主要著力點(diǎn)應(yīng)在于彌補(bǔ)市場失靈以及通過制度和秩序建設(shè)來促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制的完善等方面。

[關(guān)鍵詞]市場失靈；產(chǎn)業(yè)政策；制度建設(shè)

[中圖分類號(hào)]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009-2234(2009)02-0046-02

一、政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用

(一)關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)職能的各種觀點(diǎn)

本文主要論述在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，因此首先對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行討論。長期以來，關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)職能問題的研究一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要課題。盡管不同的經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)于這一問題有著不同的看法，但歸結(jié)起來，主要有三種觀點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)自由主義的觀點(diǎn)，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)以及介于兩者之間的“調(diào)和主義”的觀點(diǎn)。

1、經(jīng)濟(jì)自由主義的觀點(diǎn)

經(jīng)濟(jì)自由主義主張最大限度地利用價(jià)格機(jī)制和競爭機(jī)制，完全由市場來調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。政府只充當(dāng)“守夜人”的角色。這派觀點(diǎn)認(rèn)為市場(“看得見的手”)可以自動(dòng)調(diào)節(jié)供給和需求，能使各種資源達(dá)到最優(yōu)配置，從而使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)保持平衡。因此除市場之外的任何制度安排都是無效的，政府對(duì)市場的干預(yù)是不合理的，也是不必要的。主要代表人物為古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的斯密、薩伊和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的馬歇爾等。

2、政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論

所謂政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論指的是主張削弱市場作用的范圍和力度，加強(qiáng)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)的思想。這一觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)自由主義只要市場而無需政府干預(yù)的結(jié)論是建立在競爭充分、信息完全、交易成本為零等假設(shè)條件基礎(chǔ)上的，而在現(xiàn)實(shí)生活中這些假設(shè)條件根本不存在，所以他們得出的結(jié)論也是不科學(xué)的。此外由于市場在外部性、公共物品的提供、社會(huì)公平和壟斷等問題上存在著其固有缺陷，因此經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)不能通過市場自動(dòng)達(dá)到平衡，相反現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)供需失衡、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等現(xiàn)象。這就需要政府通過一系列政策對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)。主要代表人物為李斯特、凱恩斯等。

3、“調(diào)和主義”的觀點(diǎn)

凱恩斯學(xué)派的出現(xiàn)意味著經(jīng)濟(jì)自由主義的坍塌，而20世紀(jì)70年代的石油危機(jī)和“滯脹”現(xiàn)象的出現(xiàn)又是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論無法解釋的。因此，一些西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家試圖將這兩個(gè)理論體系調(diào)和起來，即把政府干預(yù)和市場機(jī)制結(jié)合起來。這就出現(xiàn)以薩繆爾森為主要代表人物的“新古典綜合派”。薩繆爾森把市場經(jīng)濟(jì)分為“公有經(jīng)濟(jì)”和“私有經(jīng)濟(jì)”兩個(gè)部分?！八接薪?jīng)濟(jì)”部分主要依靠市場機(jī)制來調(diào)節(jié)，“公有經(jīng)濟(jì)”部分由政府進(jìn)行干預(yù)，“公有”部分的作用可以改正“私有”部分的缺點(diǎn)，從而使市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行。

(二)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能的思考

通過對(duì)各派觀點(diǎn)的介紹以及對(duì)歷史和現(xiàn)實(shí)生活的思考，我們可以清楚地認(rèn)識(shí)到：市場和政府都不是完美的，兩者各有利弊。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是市場和政府共同作用的結(jié)果。問題不在于政府要不要在經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮作用，而在于政府發(fā)揮作用的范圍和力度。

在認(rèn)識(shí)市場和政府的關(guān)系時(shí)，我們應(yīng)該把握住幾個(gè)原則：一是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)資源配置起基礎(chǔ)作用的是市場，經(jīng)濟(jì)生活的大部分領(lǐng)域都應(yīng)該交給市場機(jī)制來調(diào)節(jié)，二是政府的作用只是對(duì)“市場失靈”或市場固有缺陷的糾正，其作用的范圍應(yīng)該是單純依靠市場無法使其順利運(yùn)行的領(lǐng)域；三是政府作用的準(zhǔn)確界限是沒有的，不同的國家、不同的地區(qū)在不同的發(fā)展階段政府的作用范圍也是不相同的，政府究竟應(yīng)該起什么作用也不存在固定的模式。

二、產(chǎn)業(yè)政策的有效性

(一)產(chǎn)業(yè)政策的含義及實(shí)質(zhì)

迄今為止，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的概念及其所包含的內(nèi)容尚未達(dá)成共識(shí)。在這里，為了論述方便，我們傾向于從寬泛的角度對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行定義，即產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實(shí)現(xiàn)某種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)而制定的有特定產(chǎn)業(yè)指向的政策的總和。產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)質(zhì)是政府通過其壟斷性的權(quán)力直接對(duì)資源配置進(jìn)行干預(yù)，有目的地對(duì)某一產(chǎn)業(yè)的活動(dòng)進(jìn)行援助或管制，屬于政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的范圍。

(二)產(chǎn)業(yè)政策的有效性

由于產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)質(zhì)是政府對(duì)資源配置的直接干預(yù)，屬于政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的范疇，因此討論產(chǎn)業(yè)政策的有效性就像討論政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的有效性一樣，不能一概而論，而應(yīng)區(qū)別對(duì)待不同領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策。

對(duì)于那些“外部性”較強(qiáng)和對(duì)市場導(dǎo)向的靈敏度較差而本身又對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要作用的領(lǐng)域，如公共部門、基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)領(lǐng)域，政府為主體的資源配置應(yīng)居于主導(dǎo)地位。由于這些產(chǎn)業(yè)部門的“外部性”較強(qiáng)，對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大的促進(jìn)作用，而本身卻投資巨大、盈利性低、資本回收期長，對(duì)市場導(dǎo)向的敏感性較差，完全依靠市場的力量無法在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)這些部門的發(fā)展，可以說這些部門的落后很可能成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。因此，需要政府通過補(bǔ)貼、貸款、稅收等工具來實(shí)施產(chǎn)業(yè)傾斜政策，以促進(jìn)其快速發(fā)展。而對(duì)于那些對(duì)市場導(dǎo)向反應(yīng)比較靈敏的部門，如大部分的工業(yè)部門和服務(wù)性部門等，政府就不應(yīng)該也沒必要進(jìn)行太多的干預(yù)或?yàn)槠渲贫ㄌ囟ǖ漠a(chǎn)業(yè)政策。這些部門的資源配置問題應(yīng)主要交給市場，由市場決定其優(yōu)勝劣汰。

相對(duì)于其他宏觀經(jīng)濟(jì)政策，產(chǎn)業(yè)政策具有更主動(dòng)、更深刻地干預(yù)資源配置的特點(diǎn)，其實(shí)施可能會(huì)扭曲價(jià)格(市場)配置資源的規(guī)律，使市場機(jī)制的作用受到限制?？梢哉f，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施在一定程度上破壞了市場的價(jià)格機(jī)制和競爭機(jī)制，是以犧牲市場的調(diào)節(jié)作用為代價(jià)的。因此，一個(gè)國家的政府在確定產(chǎn)業(yè)政策作用的范圍時(shí)。一定要權(quán)衡利弊，綜合考慮。

三、我國政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用

通過前兩部分對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能和產(chǎn)業(yè)政策有效性的分析，我們認(rèn)為中國政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中應(yīng)該起到一定作用，但其作用不應(yīng)該過于積極，以防止政府干預(yù)破壞市場調(diào)節(jié)。政府作用的主要著力點(diǎn)應(yīng)在于市場做不到(市場失靈)、市場做不好的領(lǐng)域以及通過制度和秩序建設(shè)來促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制的完善。此外，政府還需要進(jìn)行必要的宏觀指導(dǎo)、宏觀調(diào)節(jié)、宏觀監(jiān)督和宏觀管理。

(一)彌補(bǔ)市場失靈和市場做不好的領(lǐng)域

經(jīng)過幾百年的選擇，在計(jì)劃和市場之間，人們最終選擇了市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本模式。應(yīng)該說市場是迄今為止最有效的資源配置手段，沒有市場是萬萬不能的。但同時(shí)我們也要承認(rèn)，市場又不是萬能的。由于壟斷、公共產(chǎn)品、外部性、信息不對(duì)稱等問題的存在，市場機(jī)制又存在其固有的缺陷，僅僅依靠市場機(jī)制是無法避免壟斷行為、不正當(dāng)競爭、基礎(chǔ)設(shè)施投資不足、環(huán)境污染等現(xiàn)象的存在。因此。政府需要通過采取一系列措施(包括制定法律、政策等)來限制壟斷的發(fā)生和蔓延，促進(jìn)有效競爭的形成，加速基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)的建設(shè)和公共產(chǎn)品的提供。防止和治理環(huán)境污染和生態(tài)失衡，以克服市場固有的缺陷。

在第二部分談到產(chǎn)業(yè)政策的有效性時(shí)，我們把基礎(chǔ)工

業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)業(yè)部門劃定為產(chǎn)業(yè)政策有效發(fā)揮作用的范圍。在這里，需要單獨(dú)指出農(nóng)業(yè)部門，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)在各個(gè)國家，尤其在中國有著特殊重要的地位，涉及到包括社會(huì)公平、經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展等更為廣泛的問題。應(yīng)該說，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，每個(gè)產(chǎn)業(yè)都希望資源流向自己所處的領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)也不例外。但由于農(nóng)業(yè)本身的低盈利性、弱質(zhì)性等特征，使得農(nóng)業(yè)在吸收資源的產(chǎn)業(yè)間的競爭中同工業(yè)相比存在劣勢，因此，對(duì)這個(gè)對(duì)中國的發(fā)展有著基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用而本身又存在著明顯弱勢的產(chǎn)業(yè)來說，需要政府制定特殊的產(chǎn)業(yè)傾斜政策來促進(jìn)其更快發(fā)展。

(二)通過制度和秩序建設(shè)完善市場經(jīng)濟(jì)體制

什么是“制度”呢?應(yīng)該說在經(jīng)濟(jì)學(xué)界，對(duì)制度有著不同的定義。比如，根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思的界定，“制度是社會(huì)的博弈規(guī)則，或更為嚴(yán)格地說，是人類的設(shè)計(jì)制約人們相互行為的約束條件?！笔鏍柎恼J(rèn)為，制度是涉及到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及政治的行為規(guī)則。撇開這些定義的不同點(diǎn)。我們可以找到其中的共同點(diǎn)，即制度是社會(huì)游戲的規(guī)則，人們根據(jù)這些規(guī)則做出自己的選擇。

合理的制度安排有利于降低人們之間進(jìn)行交易的成本，可以為人們的合作創(chuàng)造條件，可以提供有效的激勵(lì)機(jī)制，有助于抑制人們的機(jī)會(huì)主義行為，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著巨大的促進(jìn)作用。發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，要想建立成熟完善的市場經(jīng)濟(jì)體制，必須要有與之相配套的制度環(huán)境。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯所指出的：“尚未出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的國家的法律和慣例往往不適合經(jīng)濟(jì)增長。因此在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，花許多時(shí)間來為經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造比較適合的新的法律和行政機(jī)構(gòu)是大有裨益的?！倍c這些發(fā)達(dá)國家相比，中國缺乏的就是一個(gè)有利于市場機(jī)制不斷完善的制度環(huán)境。因此，我們需要建立一個(gè)有利于公平競爭和市場經(jīng)濟(jì)完善的制度環(huán)境。那么如何形成這樣的制度環(huán)境呢?

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為制度形成(變遷)有兩種類型，一種是需求引致型，一種是供給主導(dǎo)型。前者主要由市場需求自發(fā)形成，后者則需要政府來提供。對(duì)于有著長期集權(quán)而且市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的中國來說，供給主導(dǎo)型的制度變遷將是其主要作用。針對(duì)目前我國市場秩序混亂問題以及建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的要求，我國政府建立有效的市場經(jīng)濟(jì)制度和秩序應(yīng)主要包括：形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系；不斷完善土地、勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素市場；打破行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷，促進(jìn)商品和生產(chǎn)要素在全國市場中自由流動(dòng)，健全現(xiàn)代市場體系所需要的社會(huì)信用體系等。

(三)政府須對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行必要的宏觀調(diào)控

歷史和現(xiàn)實(shí)都告訴我們，市場經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)從來都是由私人企業(yè)的預(yù)期錯(cuò)誤、對(duì)利潤的強(qiáng)烈追求動(dòng)機(jī)推動(dòng)而產(chǎn)生的。因此在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，需要政府進(jìn)行必要的宏觀指導(dǎo)、宏觀調(diào)節(jié)、宏觀監(jiān)督和宏觀管理，以保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。政府應(yīng)該根據(jù)國家的實(shí)際情況制定短期和長期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，對(duì)總供給和總需求進(jìn)行調(diào)節(jié)以實(shí)現(xiàn)總量平衡，制定合理的政策來引導(dǎo)各個(gè)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

四、小結(jié)

政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的作用是不可忽視的，但政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)只有在一定的范圍內(nèi)才是有效的。正如阿瑟·劉易斯所說：“政府的失敗可能是由于他們做得太少，也可能由于他們做得太多?！币虼耍谔接懻诋a(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用時(shí)。應(yīng)該根據(jù)不同國家、不同地區(qū)在不同發(fā)展階段的具體情況(經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、資源稟賦等)來確定政府干預(yù)的有效范圍。

責(zé)任編輯：李曉麗