劉永啟　崔　純　王　鵬

本文在分析制度變遷理論的基礎(chǔ)上，提出了“制度環(huán)境約束下的利益集團(tuán)博弈理論”，認(rèn)為我國(guó)的農(nóng)村土地制度變遷是在制度環(huán)境的約束甚至主導(dǎo)下，利益集團(tuán)為了內(nèi)化外部利潤(rùn)而相互博弈，最終在某個(gè)利益集團(tuán)的主導(dǎo)下達(dá)成博弈均衡的結(jié)果。基于這一理論，本文認(rèn)為在維護(hù)土地集體所有的基礎(chǔ)上推動(dòng)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)才是符合制度環(huán)境，能夠內(nèi)化現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的外部利潤(rùn)和獲得各利益集團(tuán)一致同意的制度選擇，是我國(guó)農(nóng)村土地制度的發(fā)展方向。

研究并解釋中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的原因與績(jī)效，能為我國(guó)今后農(nóng)村土地制度的改革提供堅(jiān)實(shí)的理論和實(shí)證基礎(chǔ)。本文力圖建立一個(gè)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架，將推動(dòng)農(nóng)村土地制度變遷的一般性因素提煉出來(lái)，以期能準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地制度變遷的一般規(guī)律，并以此來(lái)審視我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策和法規(guī)的合理有效。

一、中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的分析框架——制度環(huán)境約束下的利益集團(tuán)博弈理論

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：制度的創(chuàng)新是因?yàn)橛性S多外在性的變化促進(jìn)了潛在利潤(rùn)的形成。為了獲取潛在利潤(rùn)，在原有制度下的一些經(jīng)濟(jì)主體就會(huì)嘗試對(duì)既有制度安排的創(chuàng)新和變革，從而導(dǎo)致了新的制度安排產(chǎn)生。而制度創(chuàng)新總是各經(jīng)濟(jì)主體根據(jù)收益最大化或成本最小化原則來(lái)進(jìn)行決策的。

除了追求利益的動(dòng)力，制度變遷也受到意識(shí)形態(tài)、各種壓力集團(tuán)和政府關(guān)于什么對(duì)公眾最有利的判斷的影響。外生變遷并不是改變游戲規(guī)則以適應(yīng)游戲變化的要求，相反，是改變游戲使之適應(yīng)于為某特定利益集團(tuán)所偏愛(ài)的規(guī)則。因此，關(guān)于中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的分析框架可以稱(chēng)之為“制度環(huán)境約束下的利益集團(tuán)博弈理論”，即在制度環(huán)境的約束甚至主導(dǎo)下，利益集團(tuán)為了內(nèi)化外部利潤(rùn)而相互博弈，最終會(huì)在某個(gè)利益集團(tuán)的主導(dǎo)下達(dá)成博弈的均衡，實(shí)現(xiàn)制度變遷。

(一)制度環(huán)境的約束與影響

這里制度環(huán)境是指影響交易成本的各種因素構(gòu)成的外部環(huán)境。制度環(huán)境制約著制度選擇的集合，同時(shí)影響著具體制度安排的交易成本。對(duì)于我國(guó)的農(nóng)村土地制度變遷而言，制度環(huán)境主要包括正式制度和非正式制度。

正式制度是指由政治權(quán)力機(jī)構(gòu)制定出來(lái)并依靠國(guó)家權(quán)力保障實(shí)施的一系列規(guī)則，包括法律法規(guī)、政治、經(jīng)濟(jì)體制、國(guó)家政策等。非正式制度主要包括意識(shí)形態(tài)、傳統(tǒng)觀念與習(xí)俗等，其中意識(shí)形態(tài)居于核心的地位。與正式制度是通過(guò)正式有組織的機(jī)制來(lái)保障其實(shí)施不同，非正式制度對(duì)違規(guī)行為的懲罰是分權(quán)化的、自發(fā)的社會(huì)反饋。與新的制度具有一致價(jià)值取向的非正式制度會(huì)降低制度變遷的成本，反之，則會(huì)增加制度變遷的成本。

(二)利益集團(tuán)博弈的推動(dòng)

制度變遷必然由人的行動(dòng)來(lái)推動(dòng)。在制度變遷過(guò)程中，不同的利益集團(tuán)會(huì)根據(jù)各自的利益取向采取不同的行動(dòng)，推動(dòng)制度向著有利于本集團(tuán)利益的方向發(fā)展，各個(gè)利益集團(tuán)相互博弈并達(dá)成均衡，從而形成新的制度。對(duì)于利益集團(tuán)而言，只要制度變遷為本集團(tuán)帶來(lái)的預(yù)期收益大于推動(dòng)制度變遷的預(yù)期成本，就有動(dòng)力推動(dòng)制度變遷，而且在行動(dòng)過(guò)程中，利益集團(tuán)會(huì)根據(jù)成本收益的變化調(diào)整其行動(dòng)。

對(duì)于解釋中國(guó)的農(nóng)村土地制度變遷，中央與微觀主體之間二元博弈的框架不能反映地方政府在制度變遷中的重要作用，對(duì)于中國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷，應(yīng)該將地方政府納入制度分析的框架，構(gòu)建三元(中央政府、地方政府和農(nóng)民集團(tuán))博弈的制度變遷分析框架。外部利潤(rùn)的存在能否導(dǎo)致制度供給，取決于支持和推動(dòng)這種制度變遷的利益集團(tuán)是否處于優(yōu)勢(shì)地位。

其一，中央政府。此處的中央政府可廣義理解，等同于諾斯所說(shuō)的國(guó)家。中央政府是制度變遷中最重要的行動(dòng)集團(tuán)，對(duì)于所有制度的確立擁有最后的決定權(quán)。中央政府的利益取向更為宏觀和具有綜合性，會(huì)從整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)決定農(nóng)村土地制度的選擇。在行為方式上，中央政府由于擁有國(guó)家權(quán)力的保障，并且受到意識(shí)形態(tài)、組織結(jié)構(gòu)等多方面的有力支持，可以采取強(qiáng)制性手段推進(jìn)制度變遷。這一點(diǎn)在我國(guó)的農(nóng)村土地制度變遷中表現(xiàn)得尤為明顯。

其二，地方政府。地方政府具有雙重身份和利益取向，一方面它是中央政府的代理人，有義務(wù)維護(hù)中央政府的利益，落實(shí)中央政府制定的各項(xiàng)政策；另一方面作為相對(duì)獨(dú)立的利益主體，地方政府又有著不同于中央政府的自主利益。具體到農(nóng)村土地制度，地方政府的利益取向是希望通過(guò)農(nóng)村土地制度安排能夠帶來(lái)當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的增加、促進(jìn)農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移、帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展等。當(dāng)自身利益與中央政府的利益不一致時(shí)，地方政府會(huì)利用自身資源，努力影響中央政府的決策，使其自主行為或制度合法化，推動(dòng)制度變遷。

其三，農(nóng)民集團(tuán)。農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的主體，主要通過(guò)其行為對(duì)于制度運(yùn)行的交易成本的影響而影響制度變遷，雖然間接，但有時(shí)卻能起到?jīng)Q定性的作用。如果農(nóng)村土地制度安排能夠滿足農(nóng)民對(duì)于公平和私人產(chǎn)權(quán)的偏好，就會(huì)得到農(nóng)民集團(tuán)的認(rèn)同并自覺(jué)執(zhí)行，從而降低制度運(yùn)行的交易成本；反之，則會(huì)遭到抵制，導(dǎo)致交易成本的增加。

(三)交易成本的約束

制度環(huán)境通過(guò)影響交易成本影響制度變遷，利益集團(tuán)的博弈同樣要受到交易成本的制約，交易成本的約束貫穿制度變遷的始終。由于將制度環(huán)境和利益集團(tuán)博弈引入了制度變遷的分析，交易成本可以分為環(huán)境成本和博弈成本兩個(gè)部分，環(huán)境成本是指受到制度環(huán)境約束而產(chǎn)生的交易成本，主要包括信息成本及制度正常運(yùn)作的成本。從長(zhǎng)期來(lái)看，制度變遷的目的在于降低環(huán)境成本。博弈成本是指由于不同利益集團(tuán)進(jìn)行博弈而產(chǎn)生的交易成本，包括組織成本、談判成本等，博弈成本的重要意義在于確定了利益集團(tuán)行動(dòng)的限度，當(dāng)利益集團(tuán)之間的博弈成本超過(guò)了制度變遷帶給某一利益集團(tuán)預(yù)期收益，則該利益集團(tuán)會(huì)采取妥協(xié)，停止行動(dòng)。因此，博弈成本構(gòu)成利益集團(tuán)行動(dòng)的約束，制約著制度變遷的方向和程度。

(四)中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的實(shí)施時(shí)序

在分析了交易成本、制度環(huán)境和利益集團(tuán)對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷影響及其相互關(guān)系的基礎(chǔ)上。本文認(rèn)為農(nóng)村土地制度變遷分為三個(gè)階段：

第一階段，產(chǎn)生外部利潤(rùn)。外部利潤(rùn)主要來(lái)自兩個(gè)方面：一是制度環(huán)境的變化導(dǎo)致制度選擇集合或制度運(yùn)行成本的改變而產(chǎn)生外部利潤(rùn)，即由于新的制度被納入選擇的集合，或者制度環(huán)境中某些因素的改變而降低交易成本，從而促使外部利潤(rùn)的產(chǎn)生。二是技術(shù)的進(jìn)步導(dǎo)致外部利潤(rùn)的產(chǎn)生。由于技術(shù)的進(jìn)步會(huì)產(chǎn)生規(guī)模報(bào)酬遞增效益，并降低某些制度安排的操作成本，使得大規(guī)模經(jīng)營(yíng)制度的建立變得有利。

第二階段，內(nèi)化外部利潤(rùn)，利益集團(tuán)展開(kāi)博弈。外部利潤(rùn)產(chǎn)生后，中央政府、地方政府、農(nóng)民會(huì)根據(jù)制度變遷的預(yù)期利潤(rùn)和變遷成本選擇制度方案，并推動(dòng)制度變遷，博弈成本隨之產(chǎn)生。利益集團(tuán)會(huì)不斷調(diào)整制度方案以降低博弈成本，當(dāng)博弈的邊際效益為零時(shí)，博弈就會(huì)停止。

第三階段，主導(dǎo)利益集團(tuán)促成博弈均衡。由于一些集團(tuán)可以運(yùn)用自身優(yōu)勢(shì)對(duì)另一些集團(tuán)施加影響，因此農(nóng)村土地制

度變遷往往是在某個(gè)利益集團(tuán)的主導(dǎo)下進(jìn)行。在確立了農(nóng)村土地制度變遷的主導(dǎo)集團(tuán)后，主導(dǎo)集團(tuán)會(huì)在制度環(huán)境的約束下，綜合自身和其他利益集團(tuán)的利益，調(diào)整和完善制度方案，并且利用自身的實(shí)力支配或影響其他利益集團(tuán)，確定達(dá)成博弈均衡，完成制度變遷。

二、我國(guó)農(nóng)村土地制度的發(fā)展方向

我國(guó)未來(lái)的集體土地制度應(yīng)該立足維護(hù)集體所有、明晰土地權(quán)利的基礎(chǔ)上推動(dòng)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即從法律上確認(rèn)和保護(hù)集體的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地使用權(quán)，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下允許集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。之所以選擇這樣的制度安排是基于下列理由：

其一，這樣的制度安排符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求和憲法的基本規(guī)定，也與國(guó)家發(fā)展理念的調(diào)整保持一致。黨的十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展理念，這標(biāo)志著我國(guó)工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新階段正在到來(lái)。隨著新的發(fā)展觀念和政策取向的轉(zhuǎn)變，要求逐步改變集體土地和國(guó)有土地的不平等現(xiàn)狀，提高集體土地資源配置的市場(chǎng)化程度和效率將成為必然的選擇。

其二，這一制度安排能夠最大限度內(nèi)化現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的外部利潤(rùn)，法律上對(duì)權(quán)利的清楚界定和相應(yīng)保護(hù)機(jī)制能夠增強(qiáng)集體和農(nóng)民對(duì)于權(quán)利穩(wěn)定的預(yù)期，穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)具有“擔(dān)保效應(yīng)”，即當(dāng)農(nóng)民覺(jué)得能長(zhǎng)期使用土地，并且保存和增強(qiáng)土地肥力的長(zhǎng)期投資能夠帶來(lái)的回報(bào)很高的時(shí)候，他們就有更強(qiáng)積極性去進(jìn)行這種投資。

其三，這一制度安排是變遷成本最低，最容易獲得各利益集團(tuán)同意一致性的制度選擇，從交易成本的角度而言，保持集體所有制前提下推進(jìn)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)無(wú)疑是制度變遷成本最低的方案。從利益集團(tuán)博弈的角度而言，這一方案也符合中央政府、地方政府和農(nóng)民的利益取向。集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，對(duì)中央政府而言，有利于解放農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，提高農(nóng)民的生活水平；對(duì)地方政府而言，雖然會(huì)損失部分土地出讓收益，但可以開(kāi)拓新的建設(shè)用地來(lái)源，降低工業(yè)化的門(mén)檻，顯化資產(chǎn)，節(jié)約交易成本，增加新的財(cái)政收入，綜合權(quán)衡，地方政府仍將獲得凈收益；對(duì)農(nóng)民而言，可以使其按照自己的利益選擇利用土地的方式，并且通過(guò)抵押等形式提高自身的融資能力，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化。

因此，明晰集體土地權(quán)利的基礎(chǔ)上允許集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度方案使得政府、集體和農(nóng)民都能通過(guò)制度變遷獲得外部利潤(rùn)，能夠取得各利益集團(tuán)的“同意一致性”，屬于典型的“帕累托改進(jìn)”。

(作者單位：遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)