摘 要：近年來，我國各類公共危機(jī)事件不斷出現(xiàn)，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活造成了巨大影響。由于市場機(jī)制在公共危機(jī)應(yīng)對領(lǐng)域的“失靈”，使得政府必須承擔(dān)起公共危機(jī)處置與管理的責(zé)任。而政府這一切活動(dòng)的背后都需要財(cái)政的支持，所以對應(yīng)急財(cái)政管理相關(guān)問題的研究就愈發(fā)地重要而緊迫。本文正是從這一視角出發(fā)，界定了應(yīng)急財(cái)政管理的基本概念，通過介紹我國應(yīng)急財(cái)政管理的現(xiàn)狀，著重分析了其不足之處，并在此基礎(chǔ)上提出了進(jìn)一步加強(qiáng)我國應(yīng)急財(cái)政管理的對策建議。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)事件；政府財(cái)政；應(yīng)急財(cái)政管理

中圖分類號：F812．2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X（2009）03-0105-05

近年來，我國各類公共危機(jī)事件不斷出現(xiàn)，從2003年的“非典”疫情，到2005年的禽流感疫情，直至2008年的南方地區(qū)冰雪災(zāi)害和5．12汶川大地震。在這些公共危機(jī)事件的處置和善后工作中，政府財(cái)政扮演著至關(guān)重要的角色。在這一背景下，如何使政府財(cái)政在公共危機(jī)管理活動(dòng)中更好地發(fā)揮作用，如何進(jìn)一步提高應(yīng)急資金的使用效率等應(yīng)急財(cái)政管理相關(guān)問題的破解就成為當(dāng)前現(xiàn)實(shí)而緊迫的任務(wù)。

一、應(yīng)急財(cái)政管理的概念界定

所謂應(yīng)急財(cái)政管理，是指各級政府應(yīng)對各類公共危機(jī)事件所采取的財(cái)政政策措施和財(cái)政管理手段的總稱。具體說來，成熟、適用的應(yīng)急財(cái)政管理體系應(yīng)該包含這樣一些內(nèi)容：應(yīng)急預(yù)算管理、應(yīng)急財(cái)政支出管理、應(yīng)急財(cái)政政策安排、應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督以及應(yīng)急財(cái)政績效評估。

公共危機(jī)管理是無法通過市場途徑加以解決的。盡管保險(xiǎn)市場可以在一定程度上規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，但其面對公共危機(jī)事件的管理則有致命的缺陷：（1）保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具有追求利潤最大化的訴求，因此沒有外部性的領(lǐng)域才是保險(xiǎn)市場關(guān)注的領(lǐng)域，一旦所屬領(lǐng)域具有很強(qiáng)的外部性，往往會(huì)造成市場供給的不充分。（2）保險(xiǎn)是分散風(fēng)險(xiǎn)、互助共濟(jì)的一種機(jī)制，是需要投保人支付一定的保費(fèi)的。但是對于弱勢群體和弱勢產(chǎn)業(yè)而言，他們支付保費(fèi)的能力比較差，往往無力支付高額保費(fèi)，那么這部分人應(yīng)對公共危機(jī)事件的需要只能由政府財(cái)政予以解決。

從本質(zhì)上說，政府的公共危機(jī)管理就是一種公共物品，涉及人民群眾財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要組成部分。政府提供公共物品的外在表現(xiàn)就是成本由財(cái)政支付。財(cái)政作為掌管社會(huì)資源再分配的重要部門，應(yīng)當(dāng)通過完善制度，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，整合資源的方式，保證危機(jī)管理準(zhǔn)備和救援工作資金。

二、我國應(yīng)急財(cái)政管理的現(xiàn)狀

針對公共危機(jī)事件，我國預(yù)算管理中有專門處理這類事件的財(cái)政支出項(xiàng)目。在預(yù)算管理中，政府撥款可分為預(yù)算撥款、專項(xiàng)撥款和總預(yù)備費(fèi)三類?？傤A(yù)備費(fèi)是財(cái)政應(yīng)對公共危機(jī)事件最常用的手段，一般按照預(yù)算支出的1%—3%的比例提取。從2003年的“非典”疫情，到2005年的禽流感疫情可看出，在公共危機(jī)事件爆發(fā)蔓延后，政府在資金保障、政策保障和措施保障三個(gè)方面發(fā)揮了重要作用。當(dāng)時(shí)不僅動(dòng)用大量中央預(yù)算中的“預(yù)備費(fèi)”，各級財(cái)政部門還安排了逾百億元的“專項(xiàng)基金”和各類經(jīng)費(fèi)支出，同時(shí)各項(xiàng)稅收減免措施也紛紛出臺(tái)，這些隱性的財(cái)政支出與中央和地方的各項(xiàng)財(cái)政撥款一起，在危機(jī)應(yīng)對機(jī)制中發(fā)揮著主要的財(cái)力保障作用。

當(dāng)前，財(cái)政部門積極落實(shí)黨中央、國務(wù)院有關(guān)決定，按照依法理財(cái)、為民理財(cái)?shù)囊?，推進(jìn)應(yīng)急財(cái)政管理機(jī)制的建設(shè)，注重對應(yīng)急管理公共產(chǎn)品和服務(wù)的投入，完善財(cái)政應(yīng)急管理體系建設(shè)。具體包括：

（1）財(cái)政應(yīng)急預(yù)案體系基本形成。按照“一案三制”建設(shè)的有關(guān)要求，財(cái)政部于2004年制定了《突發(fā)事件財(cái)政應(yīng)急保障預(yù)案》，規(guī)定了應(yīng)急管理中財(cái)政部門的具體職責(zé)及工作程序。第一，根據(jù)突發(fā)公共事件的影響程度，確定采取不同的財(cái)政收支政策以及快速撥付資金方式進(jìn)行支持。第二，確立了按照現(xiàn)行事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分原則，分級負(fù)擔(dān)。屬于中央政府事權(quán)的，經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)；屬于地方政府事權(quán)的，經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。第三，按照“特事特辦、急事急辦”的原則，及時(shí)撥付處置突發(fā)公共事件的資金，?？顚Ｓ?，禁止挪用截留。

（2）加大危機(jī)管理工作投入，保障危機(jī)管理能力建設(shè)。第一，中央財(cái)政投入大量資金，重點(diǎn)加強(qiáng)了應(yīng)急物資儲(chǔ)備和應(yīng)急隊(duì)伍裝備、災(zāi)害監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)、災(zāi)害恢復(fù)重建能力建設(shè)等工作。第二，財(cái)政部門安排專項(xiàng)資金，用于支持危機(jī)管理部門的日常工作需求，推進(jìn)危機(jī)管理工作的法制化、規(guī)范化建設(shè)，支持應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)。第三，支持國家防汛抗旱、抗震減災(zāi)、森林防火、安全生產(chǎn)、核應(yīng)急、公共衛(wèi)生、公安、反恐怖、反劫機(jī)等專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)急指揮能力的建設(shè)。

（3）初步建立了部門協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)《國家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》的要求，財(cái)政部門按照“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的原則，在應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一部署下，推進(jìn)應(yīng)急管理制度建設(shè)，完善規(guī)章制度，明確財(cái)政部門在應(yīng)急管理中的職責(zé)定位。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部門積極與有關(guān)部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，建立健全部級協(xié)調(diào)機(jī)制，確保應(yīng)急管理工作協(xié)調(diào)有序地開展，保障應(yīng)急管理資金的及時(shí)撥付到位，滿足應(yīng)急管理工作的資金需求^[1]。

三、我國應(yīng)急財(cái)政管理現(xiàn)存的問題

雖然近年來公共財(cái)政在應(yīng)對突發(fā)性的“非典”疫情和禽流感疫情等公共危機(jī)事件中提供了充足的財(cái)力保障，但這些成就很大程度上是依靠政府的行政手段強(qiáng)制安排的應(yīng)急財(cái)政支出換來的，而不是依靠公共財(cái)政中制度化的預(yù)算資金安排實(shí)現(xiàn)的。長期來看，單純依靠臨時(shí)性的行政命令來安排財(cái)政資金不可能保證每一次危機(jī)管理的成功，我們必須從我國應(yīng)急財(cái)政管理體系中查找問題，進(jìn)而找出解決問題的方法。

（一）體制上的欠缺

我國應(yīng)急財(cái)政管理體系的不完善，一方面是由于宏觀上我國危機(jī)管理體系的欠缺所造成的，另一方面又受限于我國公共財(cái)政體制本身的缺陷。具體來說，目前我國的政府危機(jī)管理體系主要還是依賴于各級政府的現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，對于危機(jī)的處理經(jīng)常是遇到危機(jī)就臨時(shí)成立一個(gè)危機(jī)管理委員會(huì)指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組，具有濃厚的臨時(shí)色彩。這種臨時(shí)管理體系對于財(cái)政的要求，僅僅停留在被動(dòng)執(zhí)行決策和滿足要求的層面上，忽略了公共財(cái)政體系本身所具有的應(yīng)對危機(jī)的主動(dòng)功能，限制了其作用的發(fā)揮。

同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的特殊背景，我國公共財(cái)政體制整體框架的搭建還不夠成熟，仍存在職能欠科學(xué)、管理不規(guī)范、結(jié)構(gòu)未完善等一系列問題。

（二）應(yīng)對突發(fā)事件的財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不合理

應(yīng)對公共危機(jī)的財(cái)政救濟(jì)機(jī)制涉及的是一個(gè)龐大的體系，包括事前預(yù)警、事中救濟(jì)、事后追加三個(gè)部分。目前，在我國政府預(yù)算中，針對突發(fā)性公共事件的事前預(yù)防性財(cái)政支出，主要分布在各部門預(yù)算支出的具體科目和各級地方政府預(yù)算中相應(yīng)的部門預(yù)算內(nèi)外支出中。但轉(zhuǎn)軌以來，我國政府預(yù)算對突發(fā)性公共事務(wù)預(yù)防的輕視、預(yù)算執(zhí)行中對預(yù)防性財(cái)政撥款的擠占及原有的社會(huì)保障系統(tǒng)的瓦解，使公共事務(wù)領(lǐng)域普遍存在對事前預(yù)防的忽視。現(xiàn)階段財(cái)政救濟(jì)的投入困境并不是總量問題，而是結(jié)構(gòu)性的質(zhì)量問題。

在我國，由于應(yīng)對公共危機(jī)的財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不合理，當(dāng)突發(fā)性公共事件爆發(fā)后，財(cái)政支出驟然增加，使得相應(yīng)年度財(cái)政支出的壓力驟然增大。2003年“非典”疫情爆發(fā)后，財(cái)政應(yīng)急支出大幅度增加，各級政府倍感財(cái)政支出壓力就是實(shí)例。如將事后投入資金的一部分用于逐年事前的防御體系的建設(shè)，當(dāng)年財(cái)政壓力將大大緩減。

（三）預(yù)備費(fèi)流量式管理不利于年度間的調(diào)度和平衡

我國預(yù)備費(fèi)實(shí)行的是與年度預(yù)算一同安排的流量式管理，而非可累積的基金式管理，這樣造成了預(yù)備費(fèi)不能在年度之間進(jìn)行調(diào)度和平衡，限制了預(yù)備費(fèi)在化解突發(fā)性支出方面的作用。由于預(yù)備費(fèi)與年度預(yù)算一并捆綁，沒有實(shí)行單獨(dú)的項(xiàng)目管理，即使當(dāng)年沒有發(fā)生突發(fā)性支出，預(yù)備費(fèi)也要被調(diào)整使用完而不可結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度累計(jì)使用，使得預(yù)備費(fèi)規(guī)模小、應(yīng)急能力差。一旦真正發(fā)生了數(shù)額較大的突發(fā)性支出，并不能發(fā)揮太大作用。以“非典”疫情嚴(yán)重的2003年為例，當(dāng)年中央預(yù)算本級支出7 201億元，按照當(dāng)時(shí)的預(yù)備費(fèi)提取比例，中央總預(yù)備費(fèi)的法定提取額在72—216億元之間，地方預(yù)算總支出為15 891億元，法定提取地方總預(yù)備費(fèi)為159—477億元，兩項(xiàng)合計(jì)為231—693億元。而2003年用于突發(fā)性公共事務(wù)的實(shí)際財(cái)政支出就超出6 500億元^[2]。由此可見，我國現(xiàn)行預(yù)算制度中關(guān)于預(yù)備費(fèi)的相關(guān)管理規(guī)定已不能滿足新形勢下應(yīng)急財(cái)政管理體系的要求。

（四）監(jiān)督機(jī)制與效益評價(jià)機(jī)制缺位

目前，我國應(yīng)急財(cái)政資金使用中出現(xiàn)的問題，即在財(cái)政資金總量有限甚至不足的情況下，存在一定程度的資金浪費(fèi)現(xiàn)象。由于目前我國應(yīng)對公共危機(jī)的應(yīng)急措施基本是臨時(shí)制定，缺乏系統(tǒng)科學(xué)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，在這種局面下，不可避免地出現(xiàn)了“亂花錢、錯(cuò)花錢”的現(xiàn)象。公共財(cái)政資金的應(yīng)急支出，其總體目標(biāo)是為盡快化解危機(jī)和進(jìn)行災(zāi)后恢復(fù)，但不同類型的公共危機(jī)中存在不同的利益問題，導(dǎo)致財(cái)政資金的使用效益受到一定影響。為規(guī)范預(yù)算管理，充分發(fā)揮現(xiàn)有資金的效力，應(yīng)當(dāng)在資金使用的績效和監(jiān)管方面進(jìn)行深入研究。通過規(guī)范資金撥付程序、加強(qiáng)項(xiàng)目資金監(jiān)管、建立項(xiàng)目績效評價(jià)體系，積極推進(jìn)政務(wù)公開，借助社會(huì)力量進(jìn)行監(jiān)督。各級政府部門，尤其是財(cái)政部門，在關(guān)注資金投入的同時(shí)，要將更多的注意力轉(zhuǎn)向公共資源使用的影響和效果上來，更多地關(guān)注應(yīng)急財(cái)政管理服務(wù)體系的質(zhì)量和效率，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出和效益。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)我國應(yīng)急財(cái)政管理對策

（一）加強(qiáng)應(yīng)急財(cái)政管理的法制、體制和機(jī)制的建設(shè)，為財(cái)政應(yīng)對公共危機(jī)提供制度保障

1．構(gòu)建應(yīng)急財(cái)政管理的法律體系

首先，把對公共危機(jī)的管理提高到憲法的高度，要在憲法中對危機(jī)、危機(jī)狀態(tài)的確認(rèn)、危機(jī)狀態(tài)的應(yīng)對原則、政府危機(jī)管理權(quán)等做出明確規(guī)定。其次，制定統(tǒng)一的危機(jī)狀態(tài)管理法，明確下列具體問題：危機(jī)狀態(tài)的確認(rèn)和宣布；政府的危機(jī)管理權(quán)；政府在危機(jī)狀態(tài)下的回應(yīng)措施；危機(jī)狀態(tài)下的法律責(zé)任等。最后，制定、完善應(yīng)對各種各樣危機(jī)突發(fā)事件的專門法律法規(guī)^[3]。這里要強(qiáng)調(diào)的是，關(guān)于應(yīng)急財(cái)政管理體系的搭建，也必須納入法律法規(guī)的覆蓋范圍，并針對性地制定一系列相關(guān)制度，強(qiáng)化法律和制度對于應(yīng)急財(cái)政管理在實(shí)踐運(yùn)行中的明確指導(dǎo)和剛性約束，提高財(cái)政部門職能履行的效率。

2．完善應(yīng)急財(cái)政管理機(jī)制

從“制度”層面來看，我國財(cái)政部門按照相關(guān)規(guī)定，已基本建立起應(yīng)對公共危機(jī)相關(guān)制度機(jī)制。財(cái)政部于2004年制定了《突發(fā)事件財(cái)政應(yīng)急保障預(yù)案》，規(guī)定了公共危機(jī)管理中財(cái)政部門的具體職責(zé)，規(guī)范了財(cái)政部門在應(yīng)急管理中的具體工作程序。同時(shí)，各級財(cái)政部門也逐步推進(jìn)應(yīng)急財(cái)政管理工作的法制化進(jìn)程，建立健全應(yīng)對公共危機(jī)的管理體制，形成了比較完備的應(yīng)對公共危機(jī)的管理體系。

一方面我們可以通過對公共財(cái)政體制的完善，加強(qiáng)應(yīng)急財(cái)政管理體系的搭建。首先，在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立危機(jī)事件管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，為應(yīng)急財(cái)政管理提供組織保證。其次，建立危機(jī)管理的財(cái)政預(yù)警機(jī)制，根據(jù)預(yù)警系統(tǒng)框架對突發(fā)事件發(fā)生前的政府收支進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)測和分析。另一方面，我們要營造開放的管理環(huán)境，促使應(yīng)急財(cái)政管理體系發(fā)揮主動(dòng)功能，加強(qiáng)財(cái)政部門與專門危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的雙向溝通，財(cái)政部門要根據(jù)實(shí)際情況，確保在危機(jī)事前、事中、事后財(cái)政資源的調(diào)度效率，確保發(fā)揮公共財(cái)政對危機(jī)管理的支撐功能。

3．建立應(yīng)急預(yù)算制度，保障危機(jī)管理資金的供給

《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中明確提出：“要保證所需突發(fā)公共事件應(yīng)急準(zhǔn)備和救援工作資金。對受突發(fā)公共事件影響較大的行業(yè)、企事業(yè)單位和個(gè)人要及時(shí)研究提出相應(yīng)的補(bǔ)償或救助政策?！豹?/p>

各級政府部門要在建立健全危機(jī)管理機(jī)構(gòu)體系和對相關(guān)職能部門進(jìn)行調(diào)整整合的基礎(chǔ)上，把應(yīng)急管理部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算體系之中，并建立相應(yīng)的應(yīng)急管理預(yù)算。可按照項(xiàng)目支出滾動(dòng)管理的要求，每年編制，滾動(dòng)修改。既要保證支出項(xiàng)目的連續(xù)性和年度之間的銜接，又要偏重于可能的公共危機(jī)狀態(tài)下的安排。針對事前預(yù)警階段，在編制預(yù)算時(shí)需有風(fēng)險(xiǎn)管理意識，增加突發(fā)性公共事務(wù)日常管理資金的投入，在中央預(yù)算、地方預(yù)算和各部門預(yù)算中細(xì)化預(yù)算科目，為構(gòu)建突發(fā)性公共事務(wù)事前預(yù)警機(jī)制和日常防控體系的軟硬環(huán)境提供資金保障^[4]。比如，可建立突發(fā)性公共事務(wù)匯報(bào)制度和危機(jī)評價(jià)系統(tǒng)的預(yù)算支出、預(yù)警系統(tǒng)及其迅速激活的預(yù)算支出、居民培訓(xùn)、訓(xùn)練和專業(yè)防護(hù)人員的訓(xùn)練及演習(xí)費(fèi)用支出、專業(yè)機(jī)構(gòu)的預(yù)防性科研支出等，這都是編制事前預(yù)算的重要內(nèi)容。由于事前防控是降低突發(fā)性公共事務(wù)危害程度的最佳策略，所以預(yù)防性預(yù)算支出的編制應(yīng)該予以充分重視。針對事后的反應(yīng)和恢復(fù)階段，政府在編制預(yù)算時(shí)需要確立資金快速到位的觀念，增加突發(fā)性公共事務(wù)爆發(fā)后可動(dòng)用資金的總量供給，將預(yù)備費(fèi)的流量式管理改為基金式管理，豐富政府財(cái)政投入的手段，在編制預(yù)算的過程中進(jìn)行總量平衡，在財(cái)政總支出水平約束的前提下合理安排應(yīng)急預(yù)算支出，以便更好地發(fā)揮財(cái)政資金在消除突發(fā)性公共事務(wù)危害和災(zāi)后重建中的積極作用。制度化的預(yù)算安排可以克服行政命令對財(cái)政支出秩序的過度干擾，在預(yù)算資金投入形成保障的基礎(chǔ)之上，也可以適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用行政命令作為資金投入不足時(shí)的補(bǔ)充手段，這樣既可以提高政府應(yīng)對突發(fā)性公共事務(wù)的管理能力，也可以維護(hù)正常的財(cái)政支出秩序。

（二）完善預(yù)備費(fèi)制度，合理調(diào)整應(yīng)急財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率

1．預(yù)備費(fèi)基金式管理

針對目前我國突發(fā)性公共事務(wù)爆發(fā)后，年度預(yù)算資金總量供應(yīng)不足和依靠行政力量強(qiáng)制安排追加財(cái)政支出的特點(diǎn)，筆者比較贊同對預(yù)備費(fèi)進(jìn)行基金式管理這一觀點(diǎn)。

我國現(xiàn)階段對突發(fā)性公共事務(wù)的預(yù)算資金采用流量式、年度余額為零的管理方式，沒有形成專門的基金制度。而預(yù)備費(fèi)資金的基金式管理，則是在預(yù)算管理中，將突發(fā)性公共事務(wù)預(yù)防和治理資金實(shí)行單獨(dú)的項(xiàng)目管理。如果當(dāng)年安排的預(yù)備費(fèi)留有結(jié)余，將結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度累計(jì)使用，形成專項(xiàng)基金，專門用于應(yīng)對突發(fā)性公共事務(wù)的不時(shí)之需，以保證突發(fā)性公共事務(wù)治理資金的總量供應(yīng)和預(yù)算管理的規(guī)范性，減少突發(fā)性事件爆發(fā)時(shí)行政命令對預(yù)算資金管理的過度調(diào)整，以保證其他各項(xiàng)預(yù)算資金和財(cái)政支出的正常運(yùn)轉(zhuǎn)秩序。為防止專項(xiàng)基金在使用率不高的年度資金累積過多，可以設(shè)定一個(gè)基金數(shù)額上限，當(dāng)預(yù)備費(fèi)金額超過這一限度后則可以將超額部分或其一定比例轉(zhuǎn)作可動(dòng)用的其他預(yù)算科目資金，這里可以考慮將超額部分資金轉(zhuǎn)為下年度預(yù)防性資金，這樣就可以不斷增加預(yù)防性投入總額且同時(shí)又不會(huì)憑空增加財(cái)政壓力。

預(yù)備費(fèi)的基金式管理有助于克服目前我國預(yù)備費(fèi)流量式管理中由于年度零余額引起的基金總量過小進(jìn)而導(dǎo)致的突發(fā)性公共事件爆發(fā)時(shí)財(cái)政資金供應(yīng)不足問題，可以增強(qiáng)我國政府在緊急狀態(tài)下處理公共事務(wù)的能力。

2．合理界定事前預(yù)警，事中救濟(jì)和事后追加財(cái)政投入之間的比例

前文提到，公共危機(jī)事件的財(cái)政救濟(jì)并不是短期行為，而是貫穿事前預(yù)警、事中救濟(jì)、事后追加全過程的長期行為。因此事前預(yù)警、事中救濟(jì)和事后追加三者之間的比例關(guān)系是否合理，決定著整個(gè)財(cái)政救濟(jì)資金的配置效率，也在一定程度上決定著政府應(yīng)對突發(fā)性公共事件的應(yīng)急管理能力。

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。公共危機(jī)事件的一個(gè)最大特征就是爆發(fā)的突然性和危害的巨大性。上述的三部分投入中，事前預(yù)警支出極為重要，而且所需資金總量也十分龐大。當(dāng)然，由于事前預(yù)警支出耗時(shí)長，需要連續(xù)的跨年度投入與建設(shè)，所以盡管資金投入總量很大，但具體到每一年度的投入量則并不太大。另外，相對于因事前預(yù)警支出不足而引發(fā)的事后投入增大、危害程度加大以及事后重建成本增大而言，這種投入的重要性更是顯而易見。在確保公共危機(jī)事件事前預(yù)警支出過程中，筆者認(rèn)為以下兩種方式比較可行：第一，在現(xiàn)有的財(cái)政救濟(jì)性支出存量中，盡量使事中處置和善后處理的部分資金前移，保證預(yù)警支出占據(jù)絕對的比例。第二，在以后的財(cái)政救濟(jì)性支出的增量中確保事前預(yù)警支出占據(jù)支配性的比例，使整個(gè)財(cái)政的救濟(jì)功能最終從被動(dòng)的“救濟(jì)”轉(zhuǎn)移到主動(dòng)的“防治”中來，讓財(cái)政成為應(yīng)對突發(fā)性公共事件的真正意義上的“防線”^[5]。

（三）加強(qiáng)績效管理和資金監(jiān)管，不斷提高資金使用效率

近年來，在政府的應(yīng)急財(cái)政資金撥付后存在著資金浪費(fèi)挪用現(xiàn)象。由于公共危機(jī)事件發(fā)生以后，需要及時(shí)進(jìn)行處理，在資金的調(diào)配上普遍存在只算政治賬，不算經(jīng)濟(jì)賬的現(xiàn)象，而且一些單位借危機(jī)管理之名，超預(yù)算申請財(cái)政性資金，造成大量資金閑置在部門，不利于提高資金的使用效益。為了規(guī)范預(yù)算管理，發(fā)揮資金效益，提高資金效力，應(yīng)當(dāng)在資金鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)對資金的監(jiān)管^[1]。

1．按照適度原則，從嚴(yán)從緊控制預(yù)算規(guī)模

將應(yīng)急管理的日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)納入年度部門預(yù)算，按照部門預(yù)算管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，嚴(yán)格控制該類項(xiàng)目的支出規(guī)模。將應(yīng)急管理的事中控制和恢復(fù)重建等經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入預(yù)備費(fèi)進(jìn)行核算。同時(shí)，建立收益—成本支出核算模型。這樣，在考慮應(yīng)急管理預(yù)算支出時(shí)，既要考慮項(xiàng)目的短期效益，又要兼顧項(xiàng)目的長期效益；既要考慮項(xiàng)目的收益，又要考慮項(xiàng)目的成本，就能科學(xué)合理地核定項(xiàng)目支出預(yù)算。

2．規(guī)范資金撥付程序，推行應(yīng)急管理經(jīng)費(fèi)國庫集中收付制度

同時(shí)要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，建立健全財(cái)政國庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，這樣就可以確保財(cái)政資金使用的規(guī)范性。

3．加大項(xiàng)目資金監(jiān)管力度，提高透明度

建立和完善應(yīng)急管理資金監(jiān)管工作機(jī)制，加強(qiáng)對預(yù)算編制、執(zhí)行的監(jiān)督。對應(yīng)急財(cái)政資金實(shí)行事前、事中、事后全過程的監(jiān)督，保證財(cái)政資金的規(guī)范性、安全性和有效性。同時(shí)，積極推行政務(wù)公開，對非涉及國家秘密的應(yīng)急管理資金的分配使用以及財(cái)政預(yù)決算等內(nèi)容，要向全社會(huì)公開，接受社會(huì)各界和廣大人民群眾的監(jiān)督。

4．建立項(xiàng)目績效評價(jià)體系，提高應(yīng)急管理相關(guān)公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量

各級政府部門，尤其是財(cái)政部門，在關(guān)注資金投入的同時(shí)，更多地將注意力轉(zhuǎn)向關(guān)注公共資源使用的影響和效果，更多地關(guān)注應(yīng)急管理服務(wù)體系的質(zhì)量和效率。強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出和效益。財(cái)政部門可以考慮通過調(diào)查的方式，讓普通百姓對應(yīng)急管理工作進(jìn)行評價(jià)，并將結(jié)果向社會(huì)公布，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。同時(shí)，將績效考評的結(jié)果，作為日后安排相關(guān)預(yù)算的依據(jù)。

參考文獻(xiàn)：

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［2］ 溫海瀅．論我國突發(fā)性公共事務(wù)的財(cái)政投入方面存在的問題與對策［J］．經(jīng)濟(jì)縱橫，2006，(7)：37-38．

［3］ 郝曉薇，陳娜．論公共財(cái)政體系優(yōu)化與我國政府危機(jī)管理［J］．當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2008，(8)：27-28．

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［6］ 蘇明，劉彥博．我國加強(qiáng)公共突發(fā)事件應(yīng)急管理的財(cái)政保障機(jī)制研究［J］．經(jīng)濟(jì)與管理研究，2008，(4)．

［6］ 葉青，鄢圣鵬．應(yīng)急管理中的政府責(zé)任及邊界［J］．云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，（3）．

On Chinas Public Finance Management in Emergencies

CUI Jun，MENG Jiu-feng

(School of Public Admimistration，Renmin University of China，Beijing 100872，China)

Abstract：In recent years， many sorts of Public Crisis Events happened more frequently， and created negative effects to economy and society in China. As the market fails in the field of crisis management， the government must shoulder the responsibility. Essentially， government crisis management is to provide public goods paid by public finance. So， it is necessary to research on emergency response mechanism of public finance which can help control and reduce disaster effectively. This thesis defines the notion of the Public Finance management for Solving Public Crisis Events， analyses the status quo and existing problems， and gives the suggesting on enhancing the Public Finance management for Solving Public Crisis Events in China.

Key words:Public Crisis Events；Public Finance；Public Finance management for Solving Public Crisis Events

（責(zé)任編輯：于振榮）