摘 要：中國在20世紀90年代中期進行了分稅制改革以及政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度改革，建立了較為規(guī)范的預算管理體制和政府間財政轉(zhuǎn)移支付體系。分稅制改革對地方財政收入產(chǎn)生了深遠影響。本文以陜西省為例，對1994—2006年陜西省財政收入數(shù)據(jù)進行實證分析，并依據(jù)分析結(jié)論評價分稅制對地方財政收入的影響。本文的結(jié)論是：分稅制改革促進了地方財政收入增長，但財政集中程度不高；地方財政收入和財政集中程度差異明顯；財政收入在各級政府間分配不平均，轉(zhuǎn)移支付政策調(diào)節(jié)作用不顯著。

關鍵詞：分稅制；轉(zhuǎn)移支付；財政收入；地區(qū)差異

中圖分類號：F810．2文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2009）03-0100-05

一、引 言

中國于1994年進行了分稅制改革，于1995年進行了政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度改革，建立了較為規(guī)范的政府間財政轉(zhuǎn)移支付體系。分稅制是指在各級政府之間明確劃分事權(quán)及支出范圍的基礎上，按照事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的原則并結(jié)合稅種的特性，劃分中央與地方的稅收管理權(quán)限和稅收收入，輔之以補助制的預算管理體制模式。分稅制財政體制經(jīng)過10年多的運行，表現(xiàn)出了積極效應，規(guī)范了政府間財政分配關系，建立了財政收入穩(wěn)定增長機制，強化了各地區(qū)對中央財政的依賴度。但分稅制改革也較大地沖擊了地方政府尤其是貧困地區(qū)政府的既得利益，對貧困地區(qū)的財力財源結(jié)構(gòu)等產(chǎn)生重大影響，甚至在某種程度上加重了貧困地區(qū)財政困難。

在這樣的背景下，實證分析分稅制對地方財政收入的影響，無疑具有重要意義。一方面，這有利于總結(jié)分稅制改革的得失，從而將改革推向深入。另一方面，分稅制改革為財政分權(quán)理論提供了一個鮮活案例，對該案例進行深入剖析，可以增進我們對財政分權(quán)理論的認識。

本文以陜西省為例，對分稅制改革以來的地方財政收入情況進行了實證分析。選擇陜西省的部分原因是，該省屬于中國的西部地區(qū)，經(jīng)濟相對落后。同時，近10余年來經(jīng)濟發(fā)展迅速，是西部大開發(fā)中重要的經(jīng)濟支撐力量，其整體的財政收入和支出、分配體系在西部地區(qū)具有代表意義。本文對1994—2006年陜西省的數(shù)據(jù)進行細致分析，試圖據(jù)此以評價分稅制對地方財政收入的影響。

二、分稅制下陜西省財政收入的總量分析

1．陜西省自1994年來全省財政總收入的基本情況

近10余年是陜西省經(jīng)濟發(fā)展最快的時期，其經(jīng)濟總量和財政收入的情況以及與全國財政相比較的情況如表1所示。

陜西省1994—2006年財政收入的總體情況有以下特點：（1）陜西財政收入絕對量呈擴張態(tài)勢。由表1可以發(fā)現(xiàn)，2006年總收入是1994年的8．36倍，年平均增長19．62%，高出全國財政收入18．23%的增長水平，特別是2003年以來增速較快。（2）陜西財政收入總量規(guī)模占全國財政總規(guī)模的比例較小，平均占1．54%，整體波動幅度較大。（3）財政總收入占GDP的比重總體呈上升平緩趨勢，但各年度的這一比例均低于全國平均水平。總之，陜西省近幾年經(jīng)濟發(fā)展加速和財政收入增多，經(jīng)濟實力不斷增強，這與西部大開發(fā)的帶動密不可分，但整體經(jīng)濟發(fā)展在全國較為落后。

2．陜西省自1994年來地方財政收入的基本情況

按照分稅制的要求，各級政府的財政收入總額中，有一部分是按一定的標準上劃給中央，即地方財政統(tǒng)計上存在“財政總收入”、“地方財政收入”之分，“財政總收入”由“地方財政收入”與“地方上劃中央收入”組成，“地方財政收入”由“地方一般預算收入”和“政府基金收入”組成。由于地區(qū)經(jīng)濟差異，各地區(qū)上劃規(guī)模不同，同時中央也給予不同程度的轉(zhuǎn)移支付支持該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。陜西省的具體情況如表2所示。

從表2的數(shù)據(jù)來看，1994—2006年期間地方財政收入占全省財政總收入的比例在50％—60％之間浮動，呈弓形狀，這說明整體比例變化不大，側(cè)面反映陜西省經(jīng)濟發(fā)展平穩(wěn)，各級財政收入穩(wěn)定。

圖1則給出了陜西省地方財政凈上劃率?！柏斦羯蟿澛省泵枋鲋醒雽Φ胤降膶嶋H轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，主要表明地方財政對國家財政的實際的貢獻程度，其計算方法為：

地方財政凈上劃率＝地方財政凈上劃數(shù)/全省財政總收入(1)

地方財政凈上劃數(shù)＝全省上劃中央收入－上級轉(zhuǎn)移支付收入(2)

上級轉(zhuǎn)移支付收入＝陜西省可支配財力－地方財政收入(3)

該指標近10幾年來平均為-25．38，說明陜西是中央轉(zhuǎn)移支付的重要地區(qū)。2000—2002年該比例絕對數(shù)上升，正是西部開發(fā)環(huán)境下，中央加大了對陜西經(jīng)濟發(fā)展支持。2003—2006年該比例發(fā)展均衡，陜西接受上級轉(zhuǎn)移支付較為均衡平穩(wěn)。

3．陜西省1994—2006年財政總收入與GDP彈性分析

根據(jù)相關文獻，財政收入增長是否合理以及財政體制是否健全與完善，可以用財政收入彈性來分析。收入增長速度與GDP增長速度的比率稱之為收入對GDP的彈性系數(shù)，其經(jīng)濟意義是分析判斷財政體制是否有利于財政收入的增長，彈性系數(shù)大表明有利于財政收入增長，反之不利于財政收入增長。1994—2006年的陜西省財政總收入彈性系數(shù)情況如圖2所示。

從圖2可以發(fā)現(xiàn)，陜西省財政總收入對GDP彈性系數(shù)在1994—2006年間的大多數(shù)年度均大于1，即陜西省財政總收入的增速快于當年GDP的增速，表明現(xiàn)行財政體制有利于促進財政收入的增長，但各年度的彈性波動較大，呈現(xiàn)振蕩走勢，最高彈性系數(shù)為1．99，最低為0．6。全國這一指標10年來也呈現(xiàn)振蕩態(tài)勢，但陜西省財政總收入彈性系數(shù)絕大多數(shù)年份低于全國水平，通過計算陜西省與全國收入彈性的年平均水平，也可以發(fā)現(xiàn)前者低于后者，這說明陜西省經(jīng)濟雖然得到發(fā)展，但財政收入增長速度總體低于全國水平，分稅制財政體系有待于進一步發(fā)展完善。

三、分稅制下陜西省財政收入結(jié)構(gòu)分析

1．財政收入來源結(jié)構(gòu)分析

從中國歷年來財政收入的統(tǒng)計口徑來看，財政收入被定義為納入預算管理的政府收入，其來源主要由稅收收入和其他收入構(gòu)成?！捌渌杖搿笔秦斦杖氚词杖胄问絹韰^(qū)分的一種除稅收收入以外的其他形式財政收入的總體，是有特定范圍的。

表3統(tǒng)計了自2000年來的陜西省財政總收入構(gòu)成情況。從其顯示的結(jié)果看，一是陜西省財政收入中稅收收入占主體地位，平均占94%，符合中國目前財政收入形式現(xiàn)狀，稅收所占比重高于全國水平92．55%；二是陜西省財政收入來源結(jié)構(gòu)變化不大，經(jīng)濟形式單一，自1994年以來，國家多次對預算內(nèi)外資金的范圍進行了調(diào)整，逐步擴大了預算內(nèi)收入的范圍，將“政府基金”納入預算管理，但陜西省財政收入中政府基金所占比重微小。

2．財政收入的區(qū)域構(gòu)成分析

陜西省地理緯度跨度大，省內(nèi)經(jīng)濟、社會、文化等方面區(qū)域差異較大，囊括了三大顯著經(jīng)濟區(qū)域，即陜南、關中、陜北三大區(qū)域。陜西省財政收入的區(qū)域結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)以下特點：第一，地區(qū)財政總量差異大。表4顯示，陜南五年來財政收入以及地區(qū)人均財政收入變化不大，總量遠低于關中和陜北；陜北5年來地區(qū)財政收入和人均財政收入階梯式增長，2005年是2000年的5倍；關中地區(qū)財政收入總量雖呈上升趨勢，但人均財政收入增長幅度較小。第二，地區(qū)財政集中程度和財力貢獻程度有較大差異。表4數(shù)據(jù)顯示，2000—2005年陜南和關中的財政集中程度是遞減的（即地區(qū)財政收入占地區(qū)GDP的比利是下降的），而陜北地區(qū)的財政集中程度遞增。從圖4可以看到，關中和陜南的貢獻率是遞減的（即地區(qū)財政收入占全省地方財政收入的比例是下降的），陜北逐年上漲，2005年所占比例為25％。第三，從表4可以看到，各地都不同程度地接受了財政轉(zhuǎn)移支付（比例均大于0），但陜南接受的財政轉(zhuǎn)移支付資金總量和相對規(guī)模最高，比例均值大于0．5，而且接受比例逐年增長，說明陜南地區(qū)財政較為依賴上級的轉(zhuǎn)移支付。

3．財政收入的政府級次構(gòu)成分析

按照現(xiàn)行分稅制財政體制，一級地方政府應有較固定的財政收入滿足本級政府履行各項職能的需要，如財力不足以滿足需要，規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付辦法。本文根據(jù)陜西省2001—2005年相關的財政數(shù)據(jù)，對省、市、縣鄉(xiāng)級政府本級財政收入占省財政收入的比重，以及本級財政接受轉(zhuǎn)移支付收入占其可支配財力的比重進行了計算，具體結(jié)果如表5所示。

表5的數(shù)據(jù)顯示，從各級政府財政收入、可用財力上分析，總體上各級政府都有來源于財政轉(zhuǎn)移支付的收入。2001—2005年省本級獲財政轉(zhuǎn)移支付比例逐年下降；縣鄉(xiāng)級政府其次，市本級獲得的轉(zhuǎn)移支付最低，轉(zhuǎn)移支付制度并不規(guī)范，“基數(shù)法”把財政包干體制下形成的財力不均帶入了新的分稅制體制中。陜西省財政收入在各級政府之間的分配中，省本級政府比例最高，5年中有4個年度的比例超過總收入的50％；市本級財政收入自2001年來逐年增長；本文將縣、鄉(xiāng)兩級合并為一級，2001—2005年縣鄉(xiāng)財政收入的比重在22％—27％之間波動，2003—2005年呈下降趨勢。根據(jù)中國現(xiàn)行的地方財政體制推測，縣本級財政收入可以占到省財政收入的20％左右，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財政收入占不到10％。

四、分稅制對地方財政收入的影響

通過對1994年分稅制改革以來陜西省財政收入的實證分析，初步得出以下基本結(jié)論：第一，陜西財政收入總量逐年擴大，但財政集中程度總體低于全國水平。1994年以來陜西省財政總收入占其GDP比重一直低于全國水平，近5年差距進一步拉大，相對于經(jīng)濟總量而言，陜西省的財政集中程度不高。從國內(nèi)平均水平來看，陜西省財政總量還有一定增長潛力。第二，陜西省財政收入彈性系數(shù)的平均水平低于全國平均水平，這說明陜西財政收入增長速度總體低于全國水平，分稅制財政體系有待于進一步發(fā)展完善。第三，陜西省三大區(qū)域在財政收入上的差異，總體上是由于經(jīng)濟總量的差異所導致的，但財政集中程度的差異也不可忽視。陜南財政集中程度大大低于關中、陜北地區(qū)，這與陜南地區(qū)的三大產(chǎn)業(yè)構(gòu)成密切相關。因此，在對關中、陜南地區(qū)進行財政轉(zhuǎn)移支付上，要充分考慮到這些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成等因素，不能沿襲傳統(tǒng)的基數(shù)法來確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。第四，陜西省財政總量過于集中在市級政府層次，縣鄉(xiāng)財政規(guī)模小。通過上文分析可知，陜西省市級財政集中了全省財政總收入的50％以上，而作為擔負許多基層事務的縣鄉(xiāng)兩級財政平均僅為25％，要調(diào)整這一格局，還須提高縣鄉(xiāng)財政收入比重，并且要大力發(fā)展縣鄉(xiāng)經(jīng)濟，改革地方財政體制。

陜西省在西部大開發(fā)中具有重要的經(jīng)濟支撐力，其整體的財政收入和支出、分配體系具有代表意義，通過對陜西財政收入的實證分析，我們可以總結(jié)出分稅制對西北地區(qū)地方財政收入的影響：

（1）西北地區(qū)財政總收入逐年增長，不僅得益于西部大開發(fā)帶動經(jīng)濟的發(fā)展，同時分稅制的實施也促進了各政府財政收入的增長，但與全國財政收入彈性系數(shù)的平均水平相比，西北地區(qū)分稅制財政措施的實施有待進一步完善。此外，財政收入的集中程度低于全國水平。

（2）西北地區(qū)總體財政收入對中央財財政收入貢獻不高，是中央轉(zhuǎn)移支付的重要地區(qū)，特別是2000年西部大開發(fā)之后轉(zhuǎn)移支付力度加大，但近3年，轉(zhuǎn)移支付力度趨緩平穩(wěn)，這與中國轉(zhuǎn)移支付政策的均等化目標相符。

（3）地區(qū)間財政收入差異較大，通過上述實證分析，地區(qū)經(jīng)濟總量的差異是主要原因，而分稅制在縮小地區(qū)財政收入差距上作用不顯著。地區(qū)間財政集中程度也不同，主要是各地區(qū)三大產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成不同，所以不能沿襲傳統(tǒng)的“基數(shù)法”稅收返還政策。

（4）分稅制對規(guī)范省以下各級政府之間的財政分配尚不夠合理。陜西省財政收入的級次格局與分稅制倡導的事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一是相悖的。這一分析結(jié)果在其他省份也是如此?？梢?，中國現(xiàn)行分稅制的財政體制的依然有缺陷，轉(zhuǎn)移支付政策對西部地區(qū)地方財政分配的調(diào)節(jié)作用不明顯。

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（責任編輯：孟 耀）