摘 要：本文依據(jù)對(duì)1993—2007年大連市搬遷的被拆遷人進(jìn)行的問卷調(diào)查和有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，測(cè)算了城市改造中引致移民因拆遷補(bǔ)償不足而承擔(dān)的似稅重負(fù)。這種稅負(fù)具有或然性、非普適性和不易回避性?！凹{稅人”無法進(jìn)行主觀規(guī)避，稅負(fù)又不容易轉(zhuǎn)嫁，遭遇了轉(zhuǎn)嫁阻滯的被拆遷人，除了與購買其房屋的開發(fā)商或地方政府討價(jià)還價(jià)外，再無他途。但在既定的拆遷管理框架和運(yùn)作流程下，“納稅人”的談判砝碼極其有限，一般都依賴于制度外方式來解決糾紛，這恰恰使沖突向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)推動(dòng)，而其流變后的形式特征又在向現(xiàn)行的制度框架挑戰(zhàn)。因此本文建議，提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，消弭拆遷稅負(fù)；發(fā)揮司法調(diào)節(jié)作用，杜絕強(qiáng)制拆遷；政府提前收購列入拆遷計(jì)劃的房屋用于廉租。

關(guān)鍵詞：拆遷稅負(fù)；轉(zhuǎn)嫁阻滯；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范

中圖分類號(hào)：F810．42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X(2009)03-0086-08

一、引 言

隨著城市化進(jìn)程的加快，越來越多的居民因城市擴(kuò)張和改造而遷出原居住地，成為引致移民，在我國又稱為被拆遷人。①與主動(dòng)移民不同，引致移民的被動(dòng)性本身即具有一種無奈與悲壯的色彩。為了公共利益，他們不得不離開家園、失去原有的生存空間，去適應(yīng)一個(gè)新的未知環(huán)境。而且，在拆遷補(bǔ)償不足的情況下，還要承受額外的經(jīng)濟(jì)損失。引致移民與開發(fā)商、地方政府之間的拆遷糾紛越來越多，國內(nèi)的相關(guān)研究大都認(rèn)為拆遷補(bǔ)償不足是一個(gè)普遍的原因（朱明芬，2005；蘆笙，2005；梁鐵中，2006^[1]）。本人所進(jìn)行的一項(xiàng)社會(huì)調(diào)查也顯示，有21．7%（可多選）的被調(diào)查者認(rèn)為城市房屋拆遷補(bǔ)償不足是導(dǎo)致低收入者陷入貧困的一條路徑。方耀楣等人擔(dān)憂在城市拆遷的社會(huì)再分配環(huán)節(jié)中，因補(bǔ)償結(jié)構(gòu)不夠合理引起的矛盾可能會(huì)轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)^[2]。劉祥元(2007)則認(rèn)為拆遷這種強(qiáng)迫交易是公權(quán)侵犯私權(quán)的典型表現(xiàn)。何虹(2006)分析了我國城市房屋拆遷補(bǔ)償不足中的土地使用權(quán)沒有完全補(bǔ)償?shù)膯栴}。

如何評(píng)價(jià)補(bǔ)償不足還是補(bǔ)償充分，拆遷補(bǔ)償?shù)睦碚摌?biāo)準(zhǔn)是什么？本人曾運(yùn)用多人合作博弈理論進(jìn)行了論證，認(rèn)為拆遷補(bǔ)償應(yīng)由房屋交易價(jià)格、相關(guān)損失、土地使用費(fèi)退還和違約賠償四個(gè)部分組成，這四部分補(bǔ)償之和不低于被拆遷房屋同期、同類、同地段新建商品房的市場(chǎng)價(jià)格^[3-4]。廣東、浙江、山東等省以新建商品房的市場(chǎng)價(jià)格作為拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的做法，也支持了這種觀點(diǎn)。（1）房屋交易價(jià)格。即作為居住之用的舊房屋本身的價(jià)格。（2）相關(guān)損失。被拆遷人是被動(dòng)卷入拆遷交易的，主動(dòng)交易者須向其支付拆遷所引起的相關(guān)損失。（3）土地使用費(fèi)退還。被拆遷人所持房產(chǎn)證本身意味著一種承諾與認(rèn)可，承認(rèn)住戶擁有對(duì)該土地的居住使用權(quán)，默認(rèn)了住戶已經(jīng)向政府繳納了若干年的土地使用費(fèi)（盡管許多住房根本就沒有收取這項(xiàng)費(fèi)用），現(xiàn)在土地要另做他用，應(yīng)予以退還。（4）違約賠償。因?yàn)椴疬w本身是一種土地所有者（由政府代理）的違約行為，是將原來允諾用于某些居民居住的土地改變了用途，如改為商業(yè)用地、城市公共用地，或者是用于新建居民小區(qū)但原住民不享受優(yōu)惠等等，這都損害了原住民的利益，作為土地所有者代理人的政府需要對(duì)違約行為做出賠償，費(fèi)用當(dāng)然是由土地的最終使用者支付。在拆遷實(shí)踐中，往往只考慮第一和第二部分，而沒將第三和第四部分納入補(bǔ)償范圍，這也是拆遷糾紛產(chǎn)生的一個(gè)癥結(jié)所在。因此，在本文的下述討論中，均以被拆遷房屋同期、同類、同地段新建商品房的價(jià)格(簡稱為周邊房價(jià))作為拆遷補(bǔ)償?shù)膮⒄?。?/p>

被拆遷人與開發(fā)商或地方政府之間所爭執(zhí)的利益究竟有多大呢？本文第二部分依據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)和有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料進(jìn)行測(cè)算，分析了引致移民拆遷損失的似稅性質(zhì)，以及拆遷收益并未納入政府預(yù)算而是由房地產(chǎn)開發(fā)商、地方政府、某些官員和參與者共同分割的問題；在文章的第三部分討論被拆遷人轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)降低拆遷損失的可能性，不難發(fā)現(xiàn)，他們會(huì)遭遇轉(zhuǎn)嫁阻滯問題；第四部分我們分析在既定的拆遷管理框架和運(yùn)作流程下，被拆遷人對(duì)制度外解決糾紛方式的依賴，以及這種依賴的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題；最后是結(jié)論與對(duì)策。

二、“拆遷稅”：本文中的“拆遷稅”是指在拆遷活動(dòng)中，因拆遷補(bǔ)償不足導(dǎo)致被拆遷人所付出的似稅負(fù)擔(dān)。引

致移民的沉重負(fù)擔(dān)

拆遷活動(dòng)本身是一個(gè)資源再配置過程，是一個(gè)普通的經(jīng)濟(jì)交易。但既是土地所有者代理人、又是社會(huì)管理者和政策制定者的政府介入后，這項(xiàng)交易變得復(fù)雜。特別是在政策不當(dāng)?shù)那闆r下，政府與開發(fā)商發(fā)起的交易，反而由被動(dòng)卷入交易的被拆遷人付費(fèi)，形成引致移民的似稅負(fù)擔(dān)。

（一）拆遷負(fù)擔(dān)定量測(cè)算

筆者對(duì)大連市拆遷進(jìn)行調(diào)研，本調(diào)查始于2003年，筆者多次到大連市相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)研，收集拆遷案例，并對(duì)1 193位在1993—2007年搬遷的被拆遷人進(jìn)行了問卷調(diào)查。并結(jié)合媒體的有關(guān)我國拆遷問題的報(bào)道發(fā)現(xiàn)，排除零補(bǔ)償和過度補(bǔ)償?shù)奶厥馐吕?，僅以被拆遷房屋原地所建的同類商品房同期價(jià)格作為參照，我國的實(shí)際拆遷補(bǔ)償率平均約為80%，有些拆遷個(gè)案甚至達(dá)20%之低。而且，隨著房價(jià)的上漲，補(bǔ)償率逐步降低（如圖1所示）。

我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有政府官員擔(dān)心“提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)推動(dòng)房價(jià)上漲”。提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不是房價(jià)上漲的推動(dòng)因素呢？我們對(duì)拆遷補(bǔ)償費(fèi)和周邊房價(jià)之間的相關(guān)性進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果如表1所示。



從表1可以看出，1993—2007年大連市房屋拆遷費(fèi)與周邊房價(jià)兩個(gè)變量之間的相關(guān)性很強(qiáng)，相關(guān)系數(shù)達(dá)到0．9811105。那么，這兩個(gè)變量之間，一個(gè)變量的變化是否是另一個(gè)變量變化的原因呢？下面我們對(duì)這兩個(gè)變量進(jìn)行Granger因果關(guān)系檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果如表2所示。

表2顯示，房屋拆遷費(fèi)不能Granger引起周邊房價(jià)，其P值達(dá)到0．14637，而周邊房價(jià)能Granger引起房屋拆遷費(fèi)，其P值為0．09203，也就是在10%的顯著性水平下，周邊房價(jià)是引起房屋拆遷費(fèi)變化的原因，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不是推動(dòng)房價(jià)上漲的因素，這與該市實(shí)施的房屋拆遷的政策是相吻合的。在1994年以前采取實(shí)物補(bǔ)償（換房）的方式，之后則逐步改為貨幣補(bǔ)償方式，而且是由政府給定標(biāo)準(zhǔn)，在房價(jià)上漲幅度較大時(shí)再適度提高補(bǔ)償幅度，到2006年，又改為政府給定最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以評(píng)估價(jià)作為補(bǔ)償依據(jù)的辦法。與高昂的房價(jià)相比，最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)通常只及周邊房價(jià)的一半甚或更低，而且在執(zhí)行中，最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又往往被解釋成政府標(biāo)準(zhǔn)，通常開發(fā)商只支付比最低標(biāo)準(zhǔn)略高一點(diǎn)的拆遷補(bǔ)償費(fèi)。

假設(shè)X和Y分別表示周邊房價(jià)和房屋拆遷費(fèi)，利用最小二乘法做回歸分析，得到的結(jié)果如表3所示。

由此可見，回歸方程（1）很顯著，但D-W統(tǒng)計(jì)量的值表明，兩個(gè)變量的自相關(guān)程度很高。從圖1中也可以發(fā)現(xiàn)1993—2007年大連市拆遷補(bǔ)償與周邊房價(jià)變化，即房價(jià)呈線性上升趨勢(shì)，拆遷補(bǔ)償則表現(xiàn)為階梯式上調(diào)走勢(shì)，除1995年以前外，總是低于周邊房價(jià)而且差距越來越大。

周邊房價(jià)與拆遷補(bǔ)償之間的差額呈不斷擴(kuò)大之勢(shì)，這對(duì)于開發(fā)商與政府來說是拆遷收益增加，對(duì)于引致移民來說則是拆遷損失遞增。我們利用有關(guān)數(shù)據(jù)測(cè)算如下，2002年，該市的拆遷收益為44億元，隨著拆遷規(guī)模的擴(kuò)大以及補(bǔ)償與周邊房價(jià)之間差距的增大，至2006年達(dá)到376億元；被拆遷居民的拆遷損失在2002年戶均7．2萬元，為同期城市戶均可支配年收入的2．9倍，是同期農(nóng)村戶均可支配年收入的5．8倍；到2006年每戶引致移民的損失平均達(dá)到29．2萬元，為同期城市戶均可支配年收入的7．3倍，是同期農(nóng)村戶均可支配年收入的13．9倍（如表4所示）。

表中的“戶均損失/戶均可支配收入”是指被拆遷家庭每戶平均拆遷損失與該家庭年可支配收入之比，家庭以3口之家計(jì)，年收入以該市的人均可支配收入計(jì)算。

（二）拆遷負(fù)擔(dān)的似稅性質(zhì)分析

如此巨額的拆遷收益并沒有全部進(jìn)入政府預(yù)算，而是由房地產(chǎn)開發(fā)商、地方政府、某些官員和參與者共同分割了。但在被拆遷人看來，它仍然是一種由政府行為引起的“稅收負(fù)擔(dān)”，它具備了現(xiàn)行的稅收定義特征，即具有稅收的強(qiáng)制性、無償性和一定程度的固定性特征，是引致移民無法逃避、無法收回的經(jīng)濟(jì)支出，是地方政府通過各種手段和路徑迫使被拆遷居民最終承擔(dān)下來的“稅負(fù)”。

1．拆遷是引致移民不可拒絕的交易，具有強(qiáng)制性

城市房屋拆遷雖然是建設(shè)單位根據(jù)城市建設(shè)規(guī)劃要求和政府批準(zhǔn)的用地文件，在取得政府拆遷許可證的情況下進(jìn)行的，但拆遷是政府以國家名義批準(zhǔn)的一種政府行為，具有國家意志性與強(qiáng)制性。被拆遷人在房屋的拆與不拆問題上與政府主管部門、開發(fā)商沒有協(xié)商的余地，沒有拒絕的權(quán)利，沒有選擇新的談判對(duì)象的權(quán)利，沒有退出談判的自由，甚至連提出反要約的空間也很有限。一旦談判破裂，就造成了事實(shí)上的強(qiáng)買強(qiáng)賣交易方式。

2．地產(chǎn)收入成為許多城市財(cái)政收入的重要來源，具有無償性

地方政府基于利益最大化原則，采取低價(jià)拆房高價(jià)賣地的方式積累城市建設(shè)資金，地產(chǎn)收入成為許多城市財(cái)政收入的重要來源。政府與地產(chǎn)商人出現(xiàn)了越來越多的共謀。任何人都無法回避地方政府憑借公共權(quán)力試圖壟斷經(jīng)濟(jì)進(jìn)步、城市價(jià)值增長收益的事實(shí)，即使政策開明的城市也不例外。

3．地方政府私下給房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)定盤子，使引致移民的經(jīng)濟(jì)損失具有一定的固定性

這是政府迫使引致移民承擔(dān)“拆遷稅”的另一手段。在拆遷操作中，搖號(hào)產(chǎn)生有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)、科學(xué)評(píng)估集體土地房屋及建筑物、公正補(bǔ)償被拆遷農(nóng)戶，是政府拆遷行為規(guī)范化的具體體現(xiàn)。但拆遷人事先給評(píng)估機(jī)構(gòu)（人）框定一個(gè)補(bǔ)償總盤子，使拆遷評(píng)估成為既定方案下的分項(xiàng)數(shù)字游戲。

三、稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁阻滯

拆遷稅是發(fā)生于拆遷活動(dòng)中由引致移民承擔(dān)的稅收，具有或然性和非普適性特點(diǎn)，類似于行為稅。這是由于并不是所有的房屋都要拆遷，拆遷的房屋不一定都有同樣的拆遷損失，對(duì)于單個(gè)市民來說，成為被拆遷人、繳納“拆遷稅”是偶然的，對(duì)于全社會(huì)來說，拆遷稅是不普遍的。這種非普適性和偶然性，使拆遷稅看上去像稅收家族中的行為稅類，只在發(fā)生某種行為時(shí)才納稅。但它又與一般的行為稅不同：拆遷稅是被動(dòng)的，不能像其他行為稅那樣通過減少或消除行為來有效地避免納稅。拆遷稅的納稅人之所以被“征稅”，并不是由于其主動(dòng)行為，而是因?yàn)樗课菟诘乇荒硞€(gè)開發(fā)商選中，或者是因城市規(guī)劃改造而征用。雖然被拆遷人可以在拆遷之前將房屋賣出，但預(yù)期的拆遷補(bǔ)償水平會(huì)嚴(yán)重地影響成交價(jià)格，難以有效轉(zhuǎn)嫁。我們對(duì)不同城市的二手房價(jià)格與該地拆遷補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)間關(guān)系的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，后者對(duì)前者的影響重大：補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的城市二手房價(jià)格偏低；同一城市中，可能被拆遷的房屋價(jià)格偏低。而且，為了規(guī)范管理，許多城市禁止納入拆遷規(guī)劃的房屋再進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易。

引致移民支付的“拆遷稅負(fù)”能否轉(zhuǎn)嫁出去呢？稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的方式一般有前轉(zhuǎn)、后轉(zhuǎn)、消轉(zhuǎn)和資本化四種，前轉(zhuǎn)是納稅人通過提高商品銷售價(jià)格的方式轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)，后轉(zhuǎn)是通過壓低原材料購進(jìn)價(jià)格轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)，消轉(zhuǎn)是納稅人通過改進(jìn)技術(shù)、提高管理水平等途徑來消化稅負(fù)，稅收資本化則是納稅人以壓低資本品購買價(jià)格的方法將所購資本品可預(yù)見的未來應(yīng)納稅款，從所購資本品的價(jià)格中一次扣除，從而將未來應(yīng)納稅款全部或部分轉(zhuǎn)嫁給資本品出賣者?？梢?，這些轉(zhuǎn)嫁方式都是生產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)的常用途徑。在拆遷交易中，引致移民不是生產(chǎn)者，不購買原材料，不能通過后轉(zhuǎn)的方式轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)；也不存在通過改進(jìn)技術(shù)、提高管理水平來消化稅負(fù)進(jìn)行消轉(zhuǎn)的可能性；在拆遷交易中引致移民只是一個(gè)出售住房的角色，不具備賦稅折入資本轉(zhuǎn)嫁方式的基本條件——購買資本品，況且賦稅折入資本還要求必須具備其他條件：課稅對(duì)象必須是資財(cái)，每年均有相同的稅負(fù)，另有不予課稅或輕稅的資財(cái)可購，課稅品必須具有資本價(jià)值等，這些都是引致移民無法滿足的。

遭遇轉(zhuǎn)嫁阻滯的被拆遷人，除了與購買其房屋的開發(fā)商討價(jià)還價(jià)外，再無他途。但在既定的拆遷管理框架和拆遷運(yùn)作流程下，他們的談判砝碼極其有限。

我國實(shí)行土地國有制，由政府主要是地方政府代理代行所有者職能，地方政府是主要的土地出讓人，而城市房屋的所有者大多歸居住者個(gè)人所有，土地所有權(quán)與房屋所有權(quán)是分離的，拆遷交易有開發(fā)商（C）、土地出讓人（Sl）和房屋所有人（Sa）三方參與，構(gòu)成一個(gè)拆遷系統(tǒng)，組成一個(gè)合作博弈。對(duì)系統(tǒng)中參與人的外部公正性約束有行政仲裁（G）和司法裁決（L）。在現(xiàn)行拆遷法規(guī)下，開發(fā)商實(shí)現(xiàn)拆遷活動(dòng)的運(yùn)作路線如圖2所示（圖中箭頭表示溝通的方向，Xi表示合同關(guān)系或潛在合同關(guān)系）。其中，X0是政府關(guān)于城市房屋拆遷管理的有關(guān)規(guī)定，是一個(gè)外生合同，一般地說，與開發(fā)商的介入和努力無關(guān)。但開發(fā)商與房屋所有者的合同X₂要受X0的影響，拆遷糾紛的解決路徑也要受到X0的影響。

由于地方政府是城市規(guī)劃建設(shè)政策的主要出臺(tái)者，又是地方性事務(wù)的行政管理者，還是具壟斷性質(zhì)的土地出讓人，這多重身份使地方政府在系統(tǒng)中具有完全的勢(shì)力，開發(fā)商和被拆遷人淪為可憐的“啞元”。啞元即在博弈中徒有其名的參與者，對(duì)博弈的最終結(jié)果幾乎沒有任何影響力。但開發(fā)商與被拆遷居民不同的是他擁有退出權(quán)，而被拆遷居民卻無權(quán)退出，進(jìn)入博弈也是被動(dòng)的，拆遷系統(tǒng)處于失衡狀態(tài)。系統(tǒng)中對(duì)強(qiáng)勢(shì)參與人約束不力和對(duì)弱勢(shì)參與人援助機(jī)制缺失，是被拆遷人以演變?yōu)椤搬斪討簟钡姆绞絹砗粲跎鐣?huì)關(guān)注的根本原因。

注：本合同路線是依據(jù)新的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例釋義》的解釋列示。該解釋規(guī)定拆遷糾紛在經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決后，法院方可受理。

首先，被拆遷人退出機(jī)制缺失使拆遷糾紛難以在經(jīng)濟(jì)范疇內(nèi)解決。

進(jìn)入自愿退出自由是經(jīng)濟(jì)交易達(dá)成和減少經(jīng)濟(jì)糾紛的基本條件。由于政府對(duì)拆遷活動(dòng)進(jìn)行行政性規(guī)范，拆遷交易變成了一項(xiàng)帶有行政色彩的活動(dòng)。被拆遷人必須在既定的條件下、規(guī)定的時(shí)間內(nèi)遷出，沒有退出的權(quán)利。房屋對(duì)土地的依賴性決定了房屋所有人對(duì)土地所有人的高度依賴性，在開發(fā)商與被拆遷人進(jìn)行談判前，開發(fā)商與作為土地出讓人的政府就土地用途、價(jià)格、面積、期限等問題達(dá)成協(xié)約，已經(jīng)成為地方政府的合作伙伴，被拆遷人是被拖入交易談判的。進(jìn)入意愿不強(qiáng)、沒有退出自由的被拆遷人，在利益受損時(shí)的第一反應(yīng)是尋求法律的支持。

其次，司法約束缺失使拆遷糾紛更加復(fù)雜。

我國拆遷法規(guī)規(guī)定，拆遷糾紛須先經(jīng)行政機(jī)關(guān)仲裁，對(duì)仲裁不服方可申請(qǐng)司法裁決，即法院不能直接受理拆遷糾紛案件。我國城市房屋拆遷的行政裁決部門為當(dāng)?shù)胤课莶疬w管理部門，是地方政府的一個(gè)職能部門，由政府機(jī)關(guān)裁定涉及政府利益的經(jīng)濟(jì)糾紛本身缺乏公信力。實(shí)踐中出現(xiàn)只有拆遷人選擇到拆遷管理部門進(jìn)行裁決，被拆遷人并不選擇裁決的情況也證明了這一點(diǎn)。

在我國，自從建立了由行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭議做出行政裁決的制度以來，因程序相對(duì)簡略且不收費(fèi)，解決糾紛的成本低而很受民眾歡迎。但在城市房屋拆遷糾紛中，拆遷裁決制度卻關(guān)閉了通過民事訴訟解決拆遷糾紛的大門。被拆遷人不愿選擇行政裁決，對(duì)行政裁決工作持不合作態(tài)度，拒絕提供相關(guān)的證據(jù)材料，使行政管理部門裁決難以進(jìn)行，也無法裁決到位，一旦裁決，又不服裁決提起行政訴訟。在不服拆遷裁決訴訟過程中，法院對(duì)行政裁決進(jìn)行合法性審查，按現(xiàn)行的行政審判制度必然導(dǎo)致兩種結(jié)果：一是維持行政裁決，盡管拆遷管理部門的行政裁決得到維持，拆遷糾紛并沒有得到徹底解決；二是撤銷行政裁決，責(zé)令拆遷管理部門重新做出決定。行政裁決不但沒有解決原有的拆遷民事爭議反而增加了新的拆遷行政爭議（龔琪虎，2004）。

理論上講，法院可以做出獨(dú)立的司法裁決，但可行性差。地方法院的人事、經(jīng)費(fèi)都要依賴于地方政府，需要按地方政府的意愿事行，地方政府也習(xí)慣于把地方司法機(jī)構(gòu)視為行政附屬機(jī)構(gòu)。地方法院無法追求獨(dú)立于地方政府代理人利益的公正的價(jià)值觀念，它只能機(jī)械地按照政府有關(guān)規(guī)定做出糾紛裁決，或者是選擇退出，不受理有關(guān)拆遷糾紛的案件，利益受損的被拆遷人更加困苦無告。

最后，開發(fā)商與地方政府合謀實(shí)現(xiàn)第三方付費(fèi)。

在政府介入的拆遷系統(tǒng)中，開發(fā)商是除地方政府外惟一有退出權(quán)的參與人，但這種權(quán)利對(duì)維護(hù)被拆遷人的利益于事無補(bǔ)，反而增強(qiáng)了他與地方政府的談判優(yōu)勢(shì)，具備了與地方政府合謀實(shí)現(xiàn)第三方付費(fèi)的條件：與地方政府的特殊伙伴關(guān)系、地方政府低補(bǔ)償意愿及信息不對(duì)稱等。在許多強(qiáng)制拆遷案例中，地方政府出于招商引資的需要，開出“零地租”即土地出讓金為零。等優(yōu)惠條件并刻意壓低對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償，實(shí)行“一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”的做法，均顯示出開發(fā)商在博弈中的強(qiáng)勢(shì)地位。

從理論上來說，開發(fā)商也可以不損害被拆遷人的利益，一是用腳投票；二是調(diào)整其努力水平，但現(xiàn)實(shí)的可行性差。當(dāng)損害房屋所有人利益的行為與開發(fā)商道德準(zhǔn)則發(fā)生沖突時(shí)，開發(fā)商或者是退出系統(tǒng)，或者提高努力水平以增加對(duì)房屋所有人的補(bǔ)償。但逐利是企業(yè)活動(dòng)的基本目的，“偷懶”又是其理性策略，在不突破政府政策底線情況下，開發(fā)商是不會(huì)做出偏離逐利軌跡的行為的。

四、稅負(fù)歸宿與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）“拆遷稅負(fù)”歸宿定性分析：低收入者承擔(dān)得更多

拆遷損失這種似稅負(fù)擔(dān)的歸宿如何，最終由哪些人承擔(dān)呢？經(jīng)過考察我們不難發(fā)現(xiàn)，低收入者承擔(dān)了更多的稅負(fù)，“拆遷稅”加速了社會(huì)的貧富分化。這是由于城市房屋拆遷中存在著財(cái)富的逆向轉(zhuǎn)移問題，即存在著社會(huì)財(cái)富因拆遷活動(dòng)而發(fā)生了從窮人向富人的轉(zhuǎn)移。這種逆向轉(zhuǎn)移是由如下四個(gè)方面促成的。

1．“拆遷稅”的承擔(dān)者多為低收入者而受益者多為高收入者

從“拆遷稅”的征收與使用看，拆遷引起的財(cái)富轉(zhuǎn)移是一種由低收入者向高收入者的逆向轉(zhuǎn)移。

近年來，被拆遷房屋一般位于道路兩旁、老商業(yè)區(qū)和城市邊緣地帶，居住者以中低收入者、老年人或以種地為業(yè)的農(nóng)民為主，由于補(bǔ)償不足，拆遷使他們成為財(cái)富的轉(zhuǎn)出者。這些財(cái)富或者以利潤的形式被商業(yè)項(xiàng)目所有者最終索取，或者是作為土地出讓金的組成部分增加地方財(cái)政收入，或者表現(xiàn)為政府財(cái)政支出的節(jié)約。第一種走向的受益者是原本富有的商家，第二和第三種走向相當(dāng)于地方政府利用價(jià)格機(jī)制從被拆遷居民那里額外征得財(cái)富，而從地方財(cái)政支出中獲益的人又以高收入者居多。地方本級(jí)財(cái)政支出中，購買性支出占71%，其中教育、公共工程、行政管理和公檢法司支出居于支出項(xiàng)目前四位，這種支出結(jié)構(gòu)有利于競(jìng)爭能力強(qiáng)的高收入者。

2．低收入引致移民獲得補(bǔ)償相對(duì)低于高收入引致移民

從“拆遷稅”在引致移民間的分?jǐn)偳闆r看，也是低收入者承擔(dān)的負(fù)擔(dān)反而大于高收入者。

拆遷的具體執(zhí)行者擅用自由裁量權(quán)，對(duì)不同的引致移民實(shí)行差別對(duì)待。在政府補(bǔ)償總盤子既定的條件下，同樣的被拆遷房屋，因引致移民的具體身份不同，所得補(bǔ)償也不同。在“權(quán)勢(shì)”、“關(guān)系”方面有優(yōu)勢(shì)者，可以得到較高標(biāo)準(zhǔn)或較大面積的補(bǔ)償，反之，則得到的補(bǔ)償就少；“權(quán)勢(shì)”、“關(guān)系”資源相同的被拆遷人，談判能力強(qiáng)者所得補(bǔ)償也可能多，反之則少。有個(gè)案研究顯示，同一相似房屋補(bǔ)償金額相差達(dá)10萬元以上。

3．拆遷惡化了低收入者的就業(yè)狀況

拆遷所引起的另一個(gè)問題是導(dǎo)致失業(yè)，失業(yè)者既包括引致移民也包括非引致移民，但都是以非正式就業(yè)如臨時(shí)工、小時(shí)工或販賣小百貨等方式為主的生活困難群體，拆遷加劇了他們的貧困。

拆遷前的舊城區(qū)、舊商鋪、舊廠區(qū)內(nèi)，一般都容納了許許多多的小作坊、小店鋪、小工廠和各色鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等生產(chǎn)單位，這些能夠以低廉的產(chǎn)品價(jià)格維持生存的企業(yè)，一個(gè)重要的條件是其低廉的經(jīng)營成本，特別是低廉的房屋租金。這里的租金是廣義的租金含義，既包括租用別人房屋的租金，也包括自有住房的機(jī)會(huì)成本。這些生產(chǎn)單位吸納了許多的勞動(dòng)力，尤其是對(duì)非熟練技術(shù)工人的吸納量很大。拆遷改建經(jīng)過所謂的規(guī)范化以后，上述非正式就業(yè)的機(jī)會(huì)會(huì)急劇減少。許多小作坊、小店鋪、小工廠難以承受拆遷改建后的高租金高成本而減產(chǎn)甚至停業(yè)，原來的就業(yè)者淪為失業(yè)人員，成為無業(yè)游民。

那些自謀職業(yè)以做小本生意為生的人，拆遷后的環(huán)境可能不允許他們從事以前的行當(dāng)，許多人因此失去了謀生的手段，生活陷入貧困。

4．拆遷影響引致移民后代教育形成惡性循環(huán)

教育對(duì)未成年人的未來收入的影響是眾所周知的。拆遷對(duì)引致移民后代教育的影響巨大而長遠(yuǎn)：一是搬遷后的學(xué)區(qū)不如原學(xué)區(qū)好，政府對(duì)新學(xué)區(qū)的投入少，引致移民后代所受的教育質(zhì)量下降；二是搬遷后離學(xué)校較遠(yuǎn)，學(xué)生不得不疲于奔波，生活質(zhì)量下降；有報(bào)道顯示，有許多被拆遷戶遷往市郊后，上小學(xué)的孩子都需要在早晨5點(diǎn)以前出門，轉(zhuǎn)乘2—3次公交車后才能到達(dá)學(xué)校。三是搬遷后孩子無處上學(xué)，或者是由于交通不便或者是戶口等問題，有些引致移民搬遷后又面臨子女失學(xué)問題。拆遷引起的貧困化，不僅影響引致移民當(dāng)代的收入和生活，而且還影響后代的教育，最終影響后代的收入和當(dāng)代的老年生活，形成惡性循環(huán)。

由低收入者向高收入者轉(zhuǎn)移財(cái)富，是一項(xiàng)加速社會(huì)貧富分化的過程，政府應(yīng)予以足夠的重視。因?yàn)橐粋€(gè)貧富差距不斷擴(kuò)大的社會(huì)，各種矛盾會(huì)不斷累積與加劇，最終影響政府形象和社會(huì)穩(wěn)定，增加政府治理社會(huì)的難度。

（二）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及其流變

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的突出特征有兩個(gè)：一是具有不斷擴(kuò)散的人為不確定性邏輯；二是導(dǎo)致了現(xiàn)有社會(huì)結(jié)構(gòu)、制度以及關(guān)系向更加復(fù)雜、偶然和分裂狀態(tài)轉(zhuǎn)變。我國拆遷糾紛的解決方式恰恰使沖突向上述兩個(gè)特征靠攏，而其流變后的形式特征又在向現(xiàn)行的制度框架挑戰(zhàn)。

1．解決糾紛的制度外方式增加

在遭遇稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁阻滯后，沒有退出權(quán)又缺失法律援助的被拆遷人處于明顯的弱勢(shì)地位，尤其是低收入引致移民更具典型的弱勢(shì)者特征：利益表達(dá)與實(shí)現(xiàn)上的邊緣性、經(jīng)濟(jì)上的低收入性、生活上的貧困性和心理承受能力上的脆弱性^[1]。在房價(jià)畸高的現(xiàn)實(shí)面前，收入低的被拆遷人難以再購買到屬于自己的住房，失去基本生活必需品，這除加劇其心理脆弱性外，更加劇了其貧困的程度。貧困是導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素。面對(duì)拆遷損失，引致移民往往以體制外的解決方式來維權(quán)，如聚眾集會(huì)、集體上訪、進(jìn)京上訪等，或者是變成“釘子戶”。這些方式是制度內(nèi)所不鼓勵(lì)的，因而潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也更大。

近年來，拆遷上訪已經(jīng)取代國企改制上訪，成為上訪緣由中的第一位，我們對(duì)大連市的信訪調(diào)研情況也是如此，說明了局勢(shì)的嚴(yán)峻。通過集體上訪、越級(jí)上訪、進(jìn)京上訪、聚眾集會(huì)等形式把事情鬧大，給地方政府和拆遷人施加壓力的維權(quán)形式具有無結(jié)構(gòu)性和傳染性，使拆遷維權(quán)活動(dòng)具有人為的不確定性和不斷擴(kuò)散性。同時(shí)值得關(guān)注的是，近年來拆遷上訪人之間的聯(lián)系有不斷強(qiáng)化之勢(shì)，具有了一定的組織性，這是我們現(xiàn)行制度框架所不鼓勵(lì)的現(xiàn)象。

2．“釘子戶”由消極反叛向積極反叛方式轉(zhuǎn)變

演變?yōu)椤搬斪討簟笔潜徊疬w人在用手投票無效后，將用腳投票和反叛合二為一的選擇。對(duì)于一般的談判者，參與談判積極爭取對(duì)自己有利的條件是其最初的理性反映，當(dāng)談判局勢(shì)對(duì)自己不利時(shí)，退出談判是一種保全自身利益的理性選擇。但在房屋拆遷談判中，房屋所有人Sa是一個(gè)沒有談判資格的“啞元”，無權(quán)選擇進(jìn)入談判，也無權(quán)選擇退出談判，與開發(fā)商（C）的合同關(guān)系X₂以及發(fā)生糾紛時(shí)需要進(jìn)行行政仲裁和法律裁決路徑，都要受地方政府給出的X0的制約。在X0的規(guī)定下，房屋所有人的選擇有二：或者接受或者反叛。堅(jiān)持維護(hù)自身利益者便選擇反叛，抱怨、上訪、行政訴訟、要求司法裁決，等等，逐級(jí)上升，由于受地方政府法規(guī)的影響，上述行為一般都會(huì)無果而終。維權(quán)者無視搬遷期限規(guī)定繼續(xù)住在斷水?dāng)嚯姷姆孔又斜磉_(dá)其無聲的抗議?！搬斪討簟币跃幼≡诓痪邆渚幼l件的房子中的困苦情境來“賄賂”主張拆遷者，這在西托夫斯基看來顯然不是一次福利的改進(jìn)。如還不達(dá)目的，局勢(shì)惡化，開發(fā)商按照X0的規(guī)定起用強(qiáng)制拆遷程序，此時(shí)，“釘子戶”的選擇有三：放棄維權(quán)、消極反叛升級(jí)和由消極反叛變成積極反叛。在反叛的逐次升級(jí)中，風(fēng)險(xiǎn)厭惡者被逐漸地淘汰，能夠堅(jiān)持到最后并做出過激反應(yīng)者極少，這一規(guī)律也促使開發(fā)商以堅(jiān)持不妥協(xié)的博弈心理對(duì)待被拆遷人的反叛。但開發(fā)商的堅(jiān)持，不能解決根本性問題，反而激化矛盾。“釘子戶”們由消極反叛到積極反叛，不僅是方式的改變，更在于其預(yù)警意義，提醒我們必須關(guān)注社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

3．黑社會(huì)勢(shì)力介入反拆遷活動(dòng)

與被拆遷戶有組織抗?fàn)幭啾?，新出現(xiàn)的黑社會(huì)勢(shì)力介入反拆遷問題更令人憂心。本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前的拆遷糾紛中，一些有黑社會(huì)背景的組織通過收買被拆遷人的補(bǔ)償“權(quán)利”而介入反拆遷，然后與開發(fā)商談判從中獲得利益。比如，某被拆遷戶按照開發(fā)商給出的條件能獲得30萬元的補(bǔ)償，他以35萬元的價(jià)格將其向開發(fā)商索取補(bǔ)償?shù)摹皺?quán)利”轉(zhuǎn)讓給有黑社會(huì)背景的組織，那些組織再與開發(fā)商交涉，以黑對(duì)黑的方式進(jìn)行博變可獲得幾萬元至幾十萬元甚至更多的“利潤”。出于對(duì)黑社會(huì)的懼怕，開發(fā)商讓步的速度很快，讓步的幅度也很大。有黑社會(huì)背景的組織在與開發(fā)商討價(jià)還價(jià)的過程中，并不會(huì)像一般的被拆遷戶那樣通過媒體曝光的辦法尋求社會(huì)援助，所以外界對(duì)此知之甚少。

政府失效的表現(xiàn)形式有多種，黑社會(huì)的存在無疑更具破壞性，是健康社會(huì)的大敵。地方政府為了證實(shí)其有效而舉辦的拆遷活動(dòng)，卻刺激了黑社會(huì)的發(fā)展，為黑社會(huì)開辟了一條新的斂財(cái)渠道，加劇了政府失效。但不論是被拆遷戶的組織化抗?fàn)帲€是黑社會(huì)組織的擴(kuò)張，都在挑戰(zhàn)我們的現(xiàn)行制度框架，應(yīng)該引起社會(huì)的足夠關(guān)注。

五、結(jié)論與對(duì)策建議

因拆遷補(bǔ)償不足導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失，對(duì)引致移民來說是一項(xiàng)難以逃避的似稅重負(fù)，具有強(qiáng)制性、無償性和一定程度的固定性。引致移民的轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈，但可選路徑非常有限，遭遇了轉(zhuǎn)嫁阻滯，與開發(fā)商談判是其惟一選擇。由于被拆遷人是被動(dòng)卷入交易的，而且沒有退出權(quán)利，處于明顯的弱勢(shì)地位，這就決定他與開發(fā)商的談判艱難而持久。不滿意拆遷補(bǔ)償?shù)谋徊疬w人，用手投票、用腳投票、反叛是其取勝的三部曲，由于被拆遷人無權(quán)談判，一旦用手投票談判破裂，用腳投票和反叛就合二為一了。在現(xiàn)行的拆遷管理框架下，體制內(nèi)的途徑無助于拆遷糾紛的解決，而體制外的途徑又極易引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。而且，值得關(guān)注的是，拆遷上訪者之間的聯(lián)系與組織有強(qiáng)化的趨勢(shì)，“釘子戶”們也由消極反叛升級(jí)為積極反叛。

解決拆遷糾紛化解拆遷矛盾，筆者提出以下對(duì)策建議：

第一，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，消弭“拆遷稅”。拆遷利益是拆遷糾紛的關(guān)鍵。對(duì)于被拆遷人來說，并不是源于自己過失的數(shù)倍于家庭年收入的“拆遷稅負(fù)”，是一個(gè)不容忽視的負(fù)擔(dān)。從全社會(huì)的角度看，偶然的、隨機(jī)的、不確定的、并非由被拆遷人的主動(dòng)行為過失引起的行為稅，本身缺乏正義性與公平性，應(yīng)予以消除。何況，這些稅負(fù)并沒有都納入政府預(yù)算，而是被開發(fā)商、某些官員、其他參與者和地方政府一起瓜分掉了。

第二，通過司法程序來達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡，使個(gè)人利益與集體利益同時(shí)獲得最大保護(hù)。在前面我們討論了拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的下限——同期同類同地段新建商品房價(jià)格，但上限在哪里呢？由于現(xiàn)實(shí)情況千差萬別，不宜用一個(gè)簡單的數(shù)字進(jìn)行規(guī)定。我們?cè)谡{(diào)研中也確實(shí)遇到漫天要價(jià)的“釘子戶”。某拆遷戶自有住房面積約50平方米，但他為其房屋開價(jià)500萬元，平均每平方米約10萬元；而同期同類同地段新建商品房價(jià)格是每平方米1．2萬元。如何使個(gè)人利益與集體利益都能同時(shí)獲得最大保護(hù)？西方國家的一般做法是發(fā)揮司法調(diào)節(jié)的作用，使雙方利益達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡。為此，有必要取消現(xiàn)行規(guī)定中必須先經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決方可上訴至法院的規(guī)定，保障公民有“獲得法庭審判機(jī)會(huì)”，既可保證地方政府為公共利益而進(jìn)行的拆遷活動(dòng)能夠繼續(xù)進(jìn)行下去，又能切實(shí)保護(hù)引致移民的利益，減少“釘子戶”，構(gòu)建和諧社會(huì)。

第三，恢復(fù)引致移民的退出權(quán)，杜絕強(qiáng)制拆遷。平等自由的交易是保護(hù)各方利益的基本前提，只有自由的交易才會(huì)自動(dòng)達(dá)到市場(chǎng)出清狀態(tài)，有效維護(hù)各參與方的權(quán)益。

第四，政府提前收購列入拆遷計(jì)劃的房屋用于廉租，既可增加廉租房來源，擴(kuò)大住房保障范圍，又可防止拆遷糾紛。我國目前各地的廉租房主要來源是集中新建，需要財(cái)政投入的資金較多，相對(duì)來說，收購舊房用于廉租，可以同時(shí)收到節(jié)約資金、擴(kuò)大住房保障范圍和防止拆遷糾紛等多重好處。

第五，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，約束地方政府。在拆遷系統(tǒng)中，政府的權(quán)重過大，極易出現(xiàn)與開發(fā)商共謀第三方付費(fèi)的問題。除需要恢復(fù)拆遷系統(tǒng)中對(duì)強(qiáng)勢(shì)參與人的約束條件——房屋所有人的退出權(quán)和司法機(jī)關(guān)的公正性約束，使拆遷系統(tǒng)這個(gè)多人合作博弈恢復(fù)到政府低度介入的水平，以降低被拆遷人利益受損的風(fēng)險(xiǎn)之外，還要對(duì)以公共利益的名義實(shí)施拆遷后土地的流向進(jìn)行監(jiān)督，以防止借公共利益拆遷之名行開發(fā)商低價(jià)取地之實(shí)的問題出現(xiàn)。為此，要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，充分發(fā)揮社會(huì)輿論的作用。

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（責(zé)任編輯：韓淑麗）

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“Dislocation Tax”、Shifting Obstruction 

and Social Risk Prevention

Yin Yi-lin1，2， Lu Jing1

1．School of Management， Tianjin University， Tianjin 300072， China；

2．School of Economics and Management， Tianjin University of Technology， Tianjin 300384， China)

Abstract:

According to some research materials and related statistical dates， this paper has calculated the heavy burden similar to tax， which resulted from inadequate dislocation compensations for the induced immigrants in the process of urban innovation． Dislocation tax is in the nature of behavior tax， but it is a kind of passive tax， it has characters of contingency， no widely-application， and it cannot be avoided subjectively as well as hard to shift． People who face this problem have no alternative but to bargain with the developers who sell houses and local government． However， given the dislocation management framework and operation procedure， their bargaining balance is extremely limited， they usually resort ex-system to solve the problem． This phenomenon accelerates conflicts into risky society， and the subsequent formal characteristics in turn pose challenges to current system． Based on above analysis， this paper put forward some feasible policy suggestions in regard to enhancing dislocation compensations standard， abolishing dislocation Tax， exercising juridical regulation， eliminating forced dislocation， and buying houses including in dislocation plan in advance by government that used to building less expensive renting houses．

Key words:“Dislocation Tax”， Shifting Obstruction， Social Risk Prevention 

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注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文?！?/p>