（中共廣東省委黨校，廣東廣州510053）

摘要：基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“公推直選”是中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨內(nèi)民主的最新實(shí)踐成果之一。以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“公推直選”的典型案例為樣本，考察黨內(nèi)基層民主創(chuàng)新發(fā)展的生成機(jī)制，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前在基層黨內(nèi)民主創(chuàng)新中，存在中央與地方、基層的互動(dòng)、互惠的動(dòng)力機(jī)制；中央和地方、基層的這種互動(dòng)關(guān)系又是在黨內(nèi)現(xiàn)有組織體制內(nèi)運(yùn)行的。進(jìn)而通過這種體制建立起了黨內(nèi)基層民主創(chuàng)新中的控制與傳導(dǎo)機(jī)制，指導(dǎo)相關(guān)黨內(nèi)基層民主創(chuàng)新實(shí)踐的進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：基層黨內(nèi)民主；創(chuàng)新；生成機(jī)制；公推直選

中圖分類號： D2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2009）02-0053-04

收稿日期：2008-10-20

作者簡介：馬兆亭（1980-），男，山東滕州人，中共廣東省委黨校研究生部法學(xué)碩士研究生，研究方向：黨的建設(shè)。

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“公推直選”是中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨內(nèi)民主的最新實(shí)踐成果之一。十六大以后在局部探索成功的基礎(chǔ)上，在中央的統(tǒng)一部署下，試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大，對“公推直選”的繼續(xù)完善也在深入推進(jìn)中。這也引起了理論界的廣泛關(guān)注，本文以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“公推直選”的典型案例為樣本，試從黨內(nèi)體制機(jī)制論述黨內(nèi)基層民主創(chuàng)新發(fā)展的生成機(jī)制，以及得出的相關(guān)啟示。

一、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“公推直選”的案例簡介

“公推直選”的基本內(nèi)容是通過個(gè)人自薦、群眾推薦、組織推薦相結(jié)合的方法報(bào)名，民主公推的方式產(chǎn)生候選人，由黨員大會直接選舉產(chǎn)生黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的選舉方式?！肮浦边x”改變了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子由上級黨委直接任命的產(chǎn)生方式。

根據(jù)現(xiàn)有公開資料,對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“公推直選”最早進(jìn)行創(chuàng)新探索并獲得成功的是四川平昌縣縣委領(lǐng)導(dǎo)的探索創(chuàng)新。該縣2001年11月，選擇一個(gè)鄉(xiāng)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子直接選舉的試點(diǎn)，并被認(rèn)為實(shí)驗(yàn)成功：新華社等中央媒體給予持續(xù)的正面報(bào)道；中央黨校主流學(xué)者給予積極贊揚(yáng)；曾慶紅、賀國強(qiáng)、張全景等領(lǐng)導(dǎo)同志相繼作了重要批示。但是并未馬上擴(kuò)大試點(diǎn)。曾慶紅于2003年12月16日在成都金牛賓館聽取了原靈山鄉(xiāng)黨內(nèi)直選產(chǎn)生的書記池春林的專題匯報(bào)，對這一選舉方式和制度的改革給予了充分肯定，并要求進(jìn)一步探索和總結(jié)。2004年1月，該縣擴(kuò)大試點(diǎn)，在27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中公推直選鎮(zhèn)黨委書記9名、副書記28名、委員81名，基本形成“公推直選”模式。2005年10月底，中組部組織局常務(wù)副局長金陽在四川省委組織部再次聽取了平昌縣公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的專題匯報(bào)。與此前后，四川省南允市、樂山市，湖南株州市等地的領(lǐng)導(dǎo)前往考察學(xué)習(xí)。截止到2005年10月全國有210多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了公推直選的試點(diǎn)。中組部副部長歐陽松說，“十六大以來全國共有300多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子直選試點(diǎn)”[1]。

二、黨內(nèi)基層民主創(chuàng)新發(fā)展的生成機(jī)制分析

（一）黨內(nèi)民主發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求——黨內(nèi)基層民主創(chuàng)新發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制

中國共產(chǎn)黨是中國唯一的執(zhí)政黨，鄧小平講，“中國要出問題，還是出在共產(chǎn)黨內(nèi)部?！盵2] 因此，治國必先治黨。而治黨必須發(fā)展黨內(nèi)民主。黨內(nèi)民主的內(nèi)容包括；黨內(nèi)民主思想、民主制度、民主體制、民主機(jī)制、民主作風(fēng)等。黨內(nèi)民主制度包括民主選舉制度、民主監(jiān)督制度、民主決策制度等。黨內(nèi)民主的發(fā)展是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，黨內(nèi)不同層級在發(fā)展黨內(nèi)民主中發(fā)揮著相互不可替代的功能。比較良好的狀態(tài)是在黨的組織體系內(nèi)形成同向、有共同目標(biāo)、職責(zé)分擔(dān)、相互依賴的關(guān)系，在發(fā)展黨內(nèi)民主方面形成上下互動(dòng)的發(fā)展態(tài)勢。十六大提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨對黨內(nèi)民主認(rèn)識的進(jìn)一步深化，就全黨而言，發(fā)展黨內(nèi)民主的重要性、必要性和迫切性都達(dá)到了新的層次。積極發(fā)展基層黨內(nèi)民主成為各級黨組織迫切的現(xiàn)實(shí)需要。

對于中央而言，發(fā)展黨內(nèi)民主著重關(guān)注于兩點(diǎn)：（1）黨內(nèi)民主推動(dòng)人民民主；（2）黨內(nèi)民主發(fā)展同時(shí)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一增強(qiáng)。當(dāng)前，中央支持黨內(nèi)基層民主創(chuàng)新有著強(qiáng)大的動(dòng)力。其動(dòng)力在于，迫切尋找符合上述兩條的有效的具有普遍可推廣性的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，然后予以試點(diǎn)推廣并制度化，從而促進(jìn)黨內(nèi)民主和人民民主的發(fā)展，而這些成熟的經(jīng)驗(yàn)有賴于地方和基層向中央提供。中央通過提供寬松的環(huán)境、預(yù)留創(chuàng)新空間、進(jìn)行創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)的形式激勵(lì)地方和基層黨組織的基層黨內(nèi)民主創(chuàng)新。從四川平昌“公推直選”的案例說明：當(dāng)前中央是支持黨的地方和基層組織探索黨內(nèi)民主創(chuàng)新的，而平昌“公推直選”這樣的基層黨內(nèi)民主創(chuàng)新實(shí)踐正滿足了中央的相關(guān)需求。中央支持的形式有：對探索實(shí)踐不予禁止；支持新華社等主流媒體對公推直選的全過程給予報(bào)道；中組部和中央領(lǐng)導(dǎo)密切關(guān)注并給予積極評價(jià)；認(rèn)為可行后予以積極擴(kuò)大試點(diǎn)，通過修改黨章和提出新的理論主張對基層民主創(chuàng)新鼓勵(lì)更大的發(fā)展。

對于地方和基層黨組織而言，“公推直選”此類黨內(nèi)民主創(chuàng)新試驗(yàn)，涉及到對黨內(nèi)現(xiàn)有相關(guān)制度的沖擊和突破。地方和基層進(jìn)行相關(guān)的創(chuàng)新試驗(yàn)在進(jìn)行初期有違背黨的現(xiàn)行制度之嫌。比如“公推直選”試驗(yàn)后，一種質(zhì)疑就是它直接違背《中國共產(chǎn)黨基層黨組織選舉暫行條理》，并且在《黨章》內(nèi)沒有依據(jù)。如果被上級否定，可能會承擔(dān)嚴(yán)重的政治責(zé)任，一般假定會影響相關(guān)官員的個(gè)人仕途。那么，地方和基層黨委探索試驗(yàn)的動(dòng)力是什么呢？其動(dòng)力在于對推行創(chuàng)新探索的潛在收益的自信。平昌縣委的實(shí)施的前期工作可以看出，他們對進(jìn)行探索進(jìn)行了充分的評估。對下，他們認(rèn)為公推直選在基層會受到歡迎，有利于發(fā)展基層黨內(nèi)民主，同時(shí)有利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的合法性和治理績效，對于推行時(shí)在基層可能遇到的困難和阻力作了充分的應(yīng)對，使方案具有實(shí)踐創(chuàng)新價(jià)值而且具有可操作性；對上，對于其中潛在的政治價(jià)值有充分的自信。平昌縣委認(rèn)為“上級部門很支持”，他們的判斷依據(jù)是，他們的改革符合十六大關(guān)于鼓勵(lì)發(fā)展黨內(nèi)民主的精神。平昌縣委書記說，“看到胡錦濤、溫家寶關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)民主的文件出來，我們就有底氣了”[3]。組織程序上，他們得到了市和省的默許式的支持，“省委組織部2004年讓我們寫個(gè)東西向上面匯報(bào)，不要給中央麻煩（就可以）”。[3]一旦試驗(yàn)被上級直至中央認(rèn)可，潛在的政治收益是明顯可以迅速變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的。而實(shí)踐的過程和結(jié)果證明了他們的預(yù)期是正確的：中央領(lǐng)導(dǎo)的積極支持鼓勵(lì)；基于他們試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)的推廣試點(diǎn)；媒體、學(xué)術(shù)界、其他地方政府的學(xué)習(xí)；十七大報(bào)告和新修改黨章的積極回應(yīng)，這些都是潛在的收益轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的獎(jiǎng)勵(lì)，這是地方和基層所期待的。這會給地方和基層新的基層黨內(nèi)民主創(chuàng)新探索以動(dòng)力。

也就是當(dāng)前在基層黨內(nèi)民主創(chuàng)新中，存在中央與地方、基層的互動(dòng)、互惠機(jī)制。中央給予地方和基層寬松的創(chuàng)新環(huán)境，對成功的經(jīng)驗(yàn)給予積極回應(yīng)，對于地方和基層予以積極激勵(lì)。中央將地方和基層的成功經(jīng)驗(yàn)積極上升為全黨經(jīng)驗(yàn)，借地方和基層經(jīng)驗(yàn)有序的推進(jìn)全黨基層黨內(nèi)民主選舉的發(fā)展。地方和基層積極推進(jìn)基層黨內(nèi)民主選舉的創(chuàng)新實(shí)踐期待中央的積極回應(yīng)和激勵(lì)，并將這種回應(yīng)作為繼續(xù)探索的主要?jiǎng)恿?。中央和地方、基層的這種互動(dòng)關(guān)系又是在黨內(nèi)現(xiàn)有組織體制內(nèi)運(yùn)行的。

（二）黨內(nèi)組織體制——黨內(nèi)民主發(fā)展的控制與傳導(dǎo)機(jī)制

黨內(nèi)現(xiàn)有的組織體制為上級宏觀掌控下級提供了強(qiáng)大的組織保障。中國共產(chǎn)黨在解放戰(zhàn)爭時(shí)期就建立并完善了黨內(nèi)工作請示匯報(bào)制度，凡是涉及到重大問題都要通過黨內(nèi)組織部門向上級請示匯報(bào)，上級可以及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握下級相關(guān)動(dòng)態(tài)。同時(shí)上級還通過具體工作制度，比如調(diào)查研究制度、黨建信息員制度，建立起信息傳導(dǎo)機(jī)制和評估機(jī)制。這樣在現(xiàn)有黨的組織體制內(nèi)，建立起完整的連接“中央—地方—基層”的控制與傳導(dǎo)機(jī)制。

這種機(jī)制對于中央而言，可以對地方和基層黨內(nèi)民主創(chuàng)新試驗(yàn)給予持續(xù)的觀察、控制、指導(dǎo)與評估反饋。從平昌探索試驗(yàn)的過程看，中組部通過地方的請示匯報(bào)和自己親自聽取地方和基層匯報(bào)、組織相關(guān)調(diào)研等方式基本全程跟蹤了創(chuàng)新試驗(yàn)的過程，并給予及時(shí)評估。符合中央要求的可以將響應(yīng)的地方和基層創(chuàng)新試驗(yàn)快速擴(kuò)大試點(diǎn)，進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)；同樣，如果認(rèn)為違背中央精神，也可以迅速加以制止。

這種機(jī)制對于地方和基層黨組織而言，可以通過請示匯報(bào)和相關(guān)的信息向上傳遞及時(shí)得到中央的態(tài)度。是加速探索，或是策略調(diào)整試驗(yàn)方案，或是暫不試驗(yàn)，或是終止試驗(yàn)進(jìn)程，為地方和基層作出判斷提供及時(shí)、權(quán)威的信息。

從平昌試驗(yàn)和其他相關(guān)案例可以看出，這種連接“中央—地方—基層”的控制與傳導(dǎo)機(jī)制，是地方和基層自主進(jìn)行的黨內(nèi)民主創(chuàng)新探索的愿望能否順利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵因素。平昌試驗(yàn)案例中，“鄉(xiāng)—縣—市—省—中央”這種從地方到中央的信息通道是貫通的，鄉(xiāng)縣一級的信息可以順暢地上傳至中央，中央的權(quán)威態(tài)度也可以順暢地下達(dá)至縣鄉(xiāng)，縣鄉(xiāng)可以得到期待的權(quán)威信息與支持，加速了地方的創(chuàng)新試驗(yàn)。在同一時(shí)期有相關(guān)類似的案例，則由于在這種控制傳導(dǎo)機(jī)制內(nèi)，來自上級的否定和壓制而導(dǎo)致探索失敗。2003年8月，重慶市由某鎮(zhèn)黨委自主探索的類似探索實(shí)驗(yàn)案例中，“在市、縣干預(yù)下，改革停止。倡導(dǎo)者、時(shí)任坪壩鎮(zhèn)黨委書記魏勝多被免職和雙規(guī)15天”[4] 。所以這種控制與傳導(dǎo)機(jī)制中，來自上級的力量是強(qiáng)大的，很大程度上決定地方和基層創(chuàng)新試驗(yàn)的成敗。

三、由黨內(nèi)基層民主創(chuàng)新發(fā)展的生成機(jī)制帶來的啟示

（一）進(jìn)行黨內(nèi)基層民主創(chuàng)新，要充分發(fā)揮相關(guān)各種因素的積極作用

基層黨內(nèi)民主創(chuàng)新實(shí)踐是以基層現(xiàn)實(shí)需要為基礎(chǔ)，以黨內(nèi)民主思想理論為指導(dǎo)，以體制內(nèi)相關(guān)力量共同參與來完成的。根本上講是全黨上下和各種因素共同努力的結(jié)果。缺少任何一項(xiàng)都難以成功實(shí)踐。沒有基層的現(xiàn)實(shí)需要，此類探索創(chuàng)新就成為無源之水；沒有長期的發(fā)展黨內(nèi)民主思想理論的積累，地方和基層相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的探索就缺少理論依據(jù)，在黨內(nèi)就沒有探索的合法性；沒有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)理機(jī)制，難以使黨內(nèi)各個(gè)層級為此類探索付出努力；沒有順暢的黨內(nèi)體制通道，相應(yīng)探索容易以失敗告終。所以要以相關(guān)案例為樣本，深入研究黨內(nèi)基層民主創(chuàng)新發(fā)展的生成機(jī)制，通過相應(yīng)機(jī)理的分析，探究相關(guān)的關(guān)鍵性影響因素。充分發(fā)揮黨內(nèi)的相關(guān)思想、體制、機(jī)制對于基層民主創(chuàng)新的支持作用，要充分激發(fā)不同層級黨委和相應(yīng)部門對基層黨內(nèi)民主創(chuàng)新的組織支持和引導(dǎo)作用。

（二）可以通過建立系統(tǒng)性激勵(lì)機(jī)制為黨內(nèi)基層民主創(chuàng)新提供持續(xù)動(dòng)力

黨內(nèi)基層民主的創(chuàng)新發(fā)展需要各級黨組織的共同努力，而不同級別的黨組織對基層黨內(nèi)民主創(chuàng)新活動(dòng)承擔(dān)的職責(zé)不同，獲得的直接收益也不同，參與的動(dòng)力也不同。這就需要充分調(diào)動(dòng)各級黨組織的積極性，這種積極性的調(diào)動(dòng)除發(fā)揮各級黨組織的政治責(zé)任以外，需要通過相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制來激發(fā)。使各級黨組織都有推進(jìn)基層民主創(chuàng)新的動(dòng)力。

對于全黨和中央而言，要充分意識到基層黨內(nèi)民主創(chuàng)新對于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，提高地方和基層黨組織的執(zhí)政能力，發(fā)揮基層黨組織的先進(jìn)性，對于基層人民民主和全黨民主的意義?；鶎雍偷胤教剿鞯谋粚?shí)踐證明符合中央期待的創(chuàng)新實(shí)踐，應(yīng)視作是對中央的一種激勵(lì)。比如平昌探索的“公推直選”的成果，可以說是對黨的基層民主建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)，也可以視作地方和基層對中央提供寬松的創(chuàng)新環(huán)境的激勵(lì)。大大提升了中央和全黨發(fā)展基層黨內(nèi)民主選舉的信心。

對于地方和基層黨組織而言，特別是縣鄉(xiāng)黨委組織，在進(jìn)行基層黨內(nèi)民主創(chuàng)新實(shí)踐時(shí)，必須有上級黨組織的支持，至少不反對，這對于縣鄉(xiāng)就是最基礎(chǔ)的激勵(lì)，缺少這些激勵(lì)，相關(guān)創(chuàng)新活動(dòng)是舉步為艱的。當(dāng)創(chuàng)新試驗(yàn)被認(rèn)為一定意義上成功后，需要給予新的激勵(lì)，比如精神、政治或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，更為重要的是為縣鄉(xiāng)提供他們自己不能自我供給的改革配套措施。如果沒有這種激勵(lì)機(jī)制，這些創(chuàng)新實(shí)踐也將會難以深入發(fā)展。

當(dāng)前，基層黨內(nèi)民主創(chuàng)新多為縣和鄉(xiāng)村自主探索的，對于地級市和省，這些探索創(chuàng)新的初期階段對他們沒有直接的利益沖擊和收益，所以一般不直接的反對或堅(jiān)決的反對。但是他們在黨內(nèi)控制與傳導(dǎo)機(jī)制中有著十分重要的作用，所以一般作為縣鄉(xiāng)創(chuàng)新者，必須爭得地級市和省的理解和支持。對于中央需要要求地級市和省在黨內(nèi)的控制與傳導(dǎo)機(jī)制中承擔(dān)好上傳下達(dá)的職責(zé)。對于他們的激勵(lì)主要還是來自中央，也就是需要中央給予他們鼓勵(lì)和引導(dǎo)黨內(nèi)基層民主創(chuàng)新進(jìn)行相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)。而縣鄉(xiāng)也就成為給予他們獎(jiǎng)勵(lì)的簡捷提供者。

這樣，這種以共同的政治責(zé)任和現(xiàn)實(shí)需要為基礎(chǔ)，以共同獲得相應(yīng)激勵(lì)為直接動(dòng)力的基層黨內(nèi)民主創(chuàng)新發(fā)展就可以快速推進(jìn)。

（三） 理順黨內(nèi)控制與傳導(dǎo)機(jī)制對基層黨內(nèi)民主創(chuàng)新有著特殊意義

相關(guān)的基層黨內(nèi)民主創(chuàng)新實(shí)踐表明，黨內(nèi)控制與傳導(dǎo)機(jī)制是否順暢，對于基層黨內(nèi)民主創(chuàng)新有著特殊意義?；鶎狱h內(nèi)民主創(chuàng)新實(shí)踐一般是由縣或鄉(xiāng)發(fā)動(dòng)。也就是在黨內(nèi)從發(fā)動(dòng)者往上還有若干層級，無論上面的哪一層級出現(xiàn)反對的聲音，都可能產(chǎn)生由于上級反對導(dǎo)致探索創(chuàng)新的失敗結(jié)局。所以需要理順黨內(nèi)控制與傳導(dǎo)機(jī)制。所謂理順，就是黨內(nèi)基層民主創(chuàng)新試驗(yàn)是否可以探索，判斷要以中央的判斷為權(quán)威，或者以中央的精神為判斷依據(jù)，或者以中組部等中央權(quán)威部門批示為準(zhǔn)。因?yàn)榛鶎狱h內(nèi)民主創(chuàng)新實(shí)踐的發(fā)動(dòng)者往往是以中央精神作為創(chuàng)新可以推行的重要依據(jù)的，而中間層級的黨委或黨委部門對于相關(guān)問題的認(rèn)識可能與探索創(chuàng)新的發(fā)起者認(rèn)識不一致。如果是后者，容易出現(xiàn)基層黨內(nèi)民主創(chuàng)新實(shí)踐發(fā)起者的直接上級依據(jù)自己的片面判斷和掌握的組織權(quán)威否定或壓制創(chuàng)新實(shí)踐的行為。而探索扁平化管理，基層和地方黨組織可以直接和中央溝通的黨內(nèi)管理體制或許應(yīng)該是未來的發(fā)展方向。

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[4] 尹鴻偉.嘗試鎮(zhèn)級直選被免職的魏勝多討說法［DB/OL］.http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=123034．

責(zé)任編輯陳新建

On Mechanisms of Making Innovation of the Inner-Party Democracy at the Grassroots Level

——A case analysis based on “the direct elections by the Party members” of grassroots township committees of the CPC

MA Zhao-ting

(The Party School of Guangdong Provincial Committee of the CPCGuangzhouGuangdong510053)

Abstract: The “direct elections by the Party members” of grassroots township committees of the CPC is one of the latest results of the practice that the CPC develops inner-Party democracy, from which we can find that in the innovation of the current grassroots inner-party democracy, there is a driving mechanism for interaction and reciprocation between the central committee and the local government and the grassroots, which is also running in the existing organizational structure within the Party and sets up a mechanism for control and transmission in the innovation of the grassroots inner-Party democracy, so as to guide the related innovation of the grassroots inner-Party democracy.

Key words: the grassroots inner-Party democracy; innovation; formation mechanism; the direct elections by the Party members