肖晚霞　蔣軍成　施春娟

(中南財經政法大學， 湖北武漢 430060)

摘要：我國農地產權制度由于產權界定不合理和農民土地產權的缺失，導致違法征地現(xiàn)象嚴重，土地交易成本昂貴，農民的合法權益得不到保護。文章引入產權理論，特別是從農地的使用權和處置權方面，論述了農地問題造成的原因，提出合理界定農地產權，建立允許農地承包經營權流轉的機制，讓農民分享產權增值的成果。

關鍵詞：農地；產權制度；承包經營權；流轉

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2009）02-0044-05

收稿日期：2008-11-28

作者簡介：肖晚霞（1984-），女，湖北天門人，中南財經政法大學工商管理學院2008級國

際貿易專業(yè)研究生，研究方向：國際貿易、國際投資。

蔣軍成（1973-），男，湖北孝感人，中南財經政法大學公共管理研究所助理研究員，研究方向：人力資源管理，行政法；

施春娟（1984-），女，云南昆明人，中南財經政法大學公共管理學院07級社會保障專業(yè)研究生，研究方向：人力資源管理。

黨的十七屆三中全會公告中明確提出“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”，“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權”。由此彰顯了我們黨對農民利益的保護，將農地產權上升到一個嶄新的高度。我國農村土地產權制度的缺陷主要來自于農地收益權、使用權和處置權的界定不合理，導致使用權及其流轉的預期不足，為地方政府干預行為和集體組織代理人的機會主義行為提供了空間，阻礙了土地在流轉過程中的價值增值，提高了農地的交易成本。本文認為，政府的改革重點應是保護農戶土地權利，特別是農地使用和處置權利，實現(xiàn)更合理的收益權界定以及讓農戶獲得產權增值的成果。從而切實做到讓農民“有權可依、維權可行、違權必究”。真正建立維護農地產權的制度保障，貫徹中央精神，保護農民的合法權益。

一、西方產權理論的基本分析框架

西方制度經濟學認為，產權的本質是一種在人和物的關系掩蓋之下的人與人之間的關系，是排他性權利關系[1]。產權包括物權和債權，其中債權中的所有權最為重要，它包括占有、使用、收益和處置的權利。產權不是物品，而是抽象的社會關系，是人與人之間由于物的存在而引起的、與其使用相關的關系。共同體中的產權制度則是“一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位的經濟和社會關系”。

其次，任何交易在本質上都是產權交易。經濟學在本質上是對稀缺資源產權的研究，“經濟學的問題，或價格如何決定的問題，實質上是產權應如何界定與交換以及應采取怎樣的形式的問題”。產權在法律上界定清晰是交易的前提，它是圍繞所有權衍生出來的有關財產權利的劃分和組合，其實質就是不同所有者不出讓除他自己以外的任何人占有、使用、處置某物的能力。它是所有者和所有權的各項權利的法律安排。而且交易本身又是一個通過定價而對產權再界定的過程。

再次，交易成本為正，產權就不能被完整地界定清楚，從而需要政府管制。交易成本是指“與轉讓、獲取和保護產權有關的成本”。要完整地界定產權，資產的所有者和對它有潛在興趣的人就必須對它有價值的所有屬性有完全的認識。因此，明晰產權邊界是克服市場失靈的關鍵。公共領域中的資源是沒有界定的產權。當交易一方利用成本優(yōu)勢打破均衡的產權界定后，又不承擔違約成本，他們就會對公共財富進行過度攫取，產生如同“公地的悲劇”情形，導致公共資源的濫用、破壞甚至枯竭。相對完整界定而言，產權界定不清將導致其資源配置效率低下，產生市場失靈。所以，政府解決市場失靈的關鍵，就是明晰產權邊界，降低“產權充分界定”的成本。

二、我國農地產權制度存在的問題

中國農村當前實行的仍然是集體所有的土地產權制度，中國的憲法、土地管理法、農業(yè)法、土地承包法等法律部門中，都以法律規(guī)范的形式對農村土地承包經營的方式予以肯定，如《憲法》第八條規(guī)定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制。”盡管表面來看家庭聯(lián)產承包責任制只是土地經營方式的轉變，但從法律的角度分析，經營權應該屬于所有權的權能，即土地的使用權和收益權。所以，土地的聯(lián)產承包責任制只能看作是一種不完全的土地產權。下表是我國土地產權改革脈絡中土地的一些分配原則。

（一）城鄉(xiāng)貧富差距逐漸擴大

雖然1978年中國農村曾經是全國改革的先鋒隊，但30年后，中國的改革卻因延續(xù)半個多世紀的“城鄉(xiāng)二元結構體制”難以打破而困難重重，甚至瀕于“停滯不前”地步。城鄉(xiāng)二元結構不僅反映在經濟結構上，更表現(xiàn)為制度安排方面。一是城鄉(xiāng)二元的基本公共服務制度，二是土地制度。中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林認為，“當前，城鄉(xiāng)名義收入差距是3.3倍，若把公共服務因素算進去，城鄉(xiāng)實際差距可能是5-6倍?！盵2]農村土地問題，實質是農民的土地權益問題。土地是廣大農民的主要財產，農民土地權益得不到充分的保障，農村發(fā)展穩(wěn)定的很多問題都解決不了。農村土地制度改革相對滯后是造成土地市場矛盾和農村貧困問題的一個重要因素。

（二）農民土地權益屢遭侵害

我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟發(fā)展中還存在著五大矛盾，其中就包括農民土地權益尚未得到有效保護、低價征收征用農民土地、補償不到位等問題突出，征地糾紛頻繁發(fā)生。相對完整意義的土地產權而言，中國農民只能定位為“虛弱的土地產權人”，國家只是讓渡部分土地權利給農民，一旦土地收益小于國家的期望值，國家就會收回這部分土地權利。這也就是司法實踐中地方政府和有關部門隨意剝奪、侵占農民土地使用權案件層出不窮的原因。《土地管理法》規(guī)定，農村土地屬于三級所有，即“鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組”。這些規(guī)定雖然明確了農村土地集體所有權的代表，但“農民集體”在法律上的具體內涵很模糊，由誰來代表集體實施其權利與義務難以確定，“集體”有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個層次，在不同程度上都是農村集體土地產權的所有者代表。因此，盡管土地承包權歸屬農戶，但集體常常直接“干預”農戶土地承包地流轉和收益。

（三）農地生產資源浪費嚴重

由于農地產權不完整，中國的土地產權規(guī)模很難擴大，難以形成高效率的耕作方式。家庭聯(lián)產承包責任制的一個特點就是以家庭為單位，將農地分成零星、分散的小規(guī)模地塊，在集體范圍內按人口分給一家一戶進行承包經營。中國有七億多農民，人均耕地占有面積低，產權規(guī)模小，事實上仍然停留在自然經濟時代的生產水平上。而在商品經濟條件下，要求農地產權必須具有一定規(guī)模，否則難以實現(xiàn)高效率的經營模式。由于土地的零散，機械化作業(yè)難以實現(xiàn)，水利設施難以配套，先進技術難以推廣，優(yōu)良品種難以保全。最終結果只能是農業(yè)生產的粗放式經營和低效率發(fā)展。

三、我國農地問題的產權因素分析

建立之初，土地的家庭聯(lián)產承包責任制度模式是具有高度的效率性的，所以自上世紀80年代以來，其以獨特的制度魅力得到了整個中國農村社會的青睞，并釋放出巨大的制度績效。然而，隨著社會經濟的發(fā)展和社會環(huán)境的變遷，作為過渡性的制度安排，其局限性逐漸顯露，具體原因可以歸納為：農地產權缺失、既得利益者在農地產權劃分上的博弈、農地產權流轉不暢造成農地增值困難。

（一）制度表現(xiàn)：農地產權缺失

農村土地流轉存在法律缺陷，農民只是享有部分產權。中國的法律制度和法律事實都表明，在中國不存在農民個人對土地的所有權。《土地管理法》中規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動集體所有制。”“城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國家所有；農村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有?！笨梢?，在中國農村，土地所有制全部實行公有制。其中，土地絕大部分為集體所有制。村集體是農村土地的主要產權人，而村干部則往往成為土地使用權的實際行使者，他們經常利用手中的權力，不經全體村民委托，隨意“代表集體”將土地使用權賣掉，從中中飽私囊。另外，現(xiàn)行法律規(guī)定，農民對農村集體所有土地的使用權也不得出租、出讓、轉讓，用于非農業(yè)建設，要改變土地的用途必須履行征地手續(xù)。在土地征用過程中，雖然農民做為形式上的產權人，可以得到征地補償，但實際情況往往是農民所得的征地補償款占不到土地使用權應有價值的三成。

另外，政府過度行政主導推進的改革導致農地非農化失控，一些地方政府甚至為了短期和局部利益，肆意擴大建設用地規(guī)模，進而加劇耕地短缺矛盾，危及糧食安全。

因此，不僅現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變，還要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。并讓他們擁有充分的處置權，這樣才能確保農民的使用權。如果產權不清晰，農地就不能為農民產生真正的價值增值。

（二）利益博弈：農地既得利益者的阻礙

農地中蘊含著巨大的商業(yè)利潤和經濟利益，令各方利益者垂涎三尺，他們通過各種途徑影響農地政策的制定和實施，以圖在利益的博弈中掌握主導地位。其中，地方政府處于博弈的重要一環(huán)。在現(xiàn)行征地政策實施的博弈中，由于地方政府處于信息優(yōu)勢和操作優(yōu)勢地位，而中央的懲罰又往往難以到位，造成的一個嚴重后果是農地轉用的規(guī)模大大超過了中央計劃控制和實際需要的規(guī)模。

地方政府征地和供地的具體操作有三種，一是行政劃撥，二是“協(xié)議”出讓。三是通過市場和半市場機制拍賣。對增加地方利益和收入的作用表現(xiàn)在以下方面，一是可以增加工業(yè)用地，甚至可以用低地價、零地價招商引資，進而加快本地區(qū)GDP增長和增加地方稅收。二是可以用低地價補貼基礎設施建設，等于為基礎設施建設融資，改善本地投資環(huán)境。三是可以壟斷土地一級市場，控制二級市場，并通過招、拍、掛獲取土地增值收益，增加地方預算外收入。不少地方的土地出讓金占預算外收入的60％。此外，通過農地轉用和城市擴張，增加建筑業(yè)和房地產業(yè)的營業(yè)稅和所得稅，一些發(fā)達縣市這兩種稅收已經占地方稅收總量的37％[3]。

由于把農民排除在農地增值收益之外，這是一種用剝奪農民來增加財政收入的方式。各級財政從農民手中獲得的農地凈收益，日益增加，占地方政府財政收支的總額比率不斷擴大。另外，它還造成了大量的尋租機會，產生嚴重的腐敗現(xiàn)象。不僅如此，由于土地一頭連著財政，一頭連著金融，土地成為撬動銀行資金的重要工具。在東南沿海的一些縣市，基礎設施建設投資每年高達數(shù)百億元，60％靠土地抵押從銀行貸款融資。西部地區(qū)的貸款比例更高。這些貸款都是政府的土地儲備中心、政策性公司和開發(fā)區(qū)管委會以土地作抵押或者以政府財政信用作擔保獲得的。如果再考慮到房地產開發(fā)商和居民按揭抵押貸款以及建設大學城和新校區(qū)的貸款，這種依靠農地轉用而發(fā)展地方經濟的道路潛藏著很大的金融風險和危機。

（三）增值困難：農地產權流轉不暢

目前，農村集體土地和房屋沒有開展確權登記，農地承包經營權和農村集體建設用地使用權沒有得到流轉，農村房屋產權也無法像城市土地一樣流轉，獲得公平對待，從而造成城鄉(xiāng)產權同證不同權，同權不同價。顯然，不僅承包農地無法獲得權證進行流轉，而且農民的宅基地、房屋、山林等沒有進行確權也無法流轉。農民無法通過獲得的權證到銀行貸款、抵押、入股、出讓，實現(xiàn)財產增值。

另外，農地承包權落實不到位。土地二輪承包時，事實上農地承包使用證發(fā)放落實得不夠好，部分沒發(fā)放到農戶手中。從一輪承包到二輪承包，農地發(fā)生很多變化，存在權屬不清的情況。

因此，農地有效、有序流轉是解決農地擱荒、規(guī)模經營，保障轉讓收益的關鍵。要增加農民的財產性收入，必須讓它們流轉。通過交易，使它產生價值。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最核心的是讓農民產權能夠資本化。進行農村產權確權，建立完善耕地保護制度，搭建流轉平臺，讓農村產權自由、自主流轉，城鄉(xiāng)產權實現(xiàn)“同證、同權”，從而建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村產權制度，推動農村資產資本化，促進農民生產生活方式轉變，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學發(fā)展創(chuàng)造條件。

四、我國農地產權改革的路徑分析

農地問題，實質是農民的土地權益問題。農民土地權益得不到充分的保障，農村發(fā)展穩(wěn)定的一系列問題都將無法解決。農地產權制度改革相對滯后是造成土地市場矛盾和農村貧困問題的一個重要因素。黨的十七屆三中全會，拉響了新一輪農地產權改革的號角。農村土地改革的重點，一是確權，二是流轉，三是保障。其中，確權是改革的基礎，流轉是改革的核心，保障是建立長效發(fā)展機制。

（一）實行農地永包制，明晰農地產權

國家對土地承包制度30年不變的承諾從一個側面說明了中國農村土地聯(lián)產承包責任制的暫時性。但在目前，土地產權畢竟仍屬于集體所有，農民不僅沒有農地產權，連土地使用權也很難保證。盡管土地承包法規(guī)定土地承包權可以依法轉讓，甚至繼承，但農村的土地調整依然相當頻繁。正是因為如此，農民們對自己長期擁有農地使用權缺乏信心，于是對農地的投資就明顯不足，掠奪式開發(fā)和短期行為盛行，直接導致農業(yè)生產效率的下降。

黨的十七屆三中全會提出“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變?！蓖恋赜腊撇粌H可以解決農村土地所有權代表不明確的問題，而且厘清了農民和集體對土地的分權問題。其中，集體作為土地所有者有土地的處置權，即土地繼承和轉讓中的監(jiān)督管理權。農民作為土地經營主體，有土地經營過程中的全部權利，即完整永久的土地使用權，包括繼承權。國家則有對土地進行規(guī)劃、利用和征用的權利。

實質上，這種永包制使得“集體”在土地承包制上讓位，農戶或農民直接擁有土地承包地的財產權。當然，這種永包制不是私有制，只有在不改變用途的前提下，農民才有權轉讓農地，并得到相應收益。

（二）擴展承包權范圍，流轉農地產權

從目前農地政策和法規(guī)看，農民現(xiàn)在已經有了土地承包經營權、收益權，但距完整的農地使用權還差抵押權，即用農地向銀行抵押融資貸款等等。

可以借鑒國外經驗，“農地抵押”常常和政策性貸款結合起來。如把農地“抵押”后，可以獲得政策性銀行設計好小額貸款項目。這種貸款與土地價格無關，實際上是扶持農業(yè)、農民的措施，但同時也有利于控制銀行風險，因為有不可流動的土地在那押著。另外，宅基地作為財產本身是農民的財產，現(xiàn)有制度限制了他們利用這些財產來發(fā)展自己。把這些權利交給農民，逐步實現(xiàn)農民土地資源在更大范圍的發(fā)展。

農地使用權流轉包括初次流轉、再次流轉和抵押。初次流轉包括出讓、出租、作價入股等形式，再次流轉包括轉讓、轉租等形式。加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓農地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益。承包地流轉，實現(xiàn)農村產權和城市產權的對接，一方面通過適度規(guī)模經營，增加科技含量，提高了農地使用效益；另一方面，農村群眾不僅有租金收入，還有務工收入，實現(xiàn)農民增收。例如，成都都江堰市提出引入社會資金聯(lián)合重建和農戶將宅基地交回集體經濟組織融資重建住房的思路，促進集體建設用地流轉，讓農村的資產資本化，不僅解決了重建資金難的問題，而且改善了農村群眾的生產生活方式，增加了農民的財產性收入。

（三）建立流轉配套機制，保障農地產權

建立土地流轉配套機制，首先是要搭建兩個載體：農地流轉的中介組織和持有流轉證書的專業(yè)農民。中介組織類似于農地合作社形式，其職能主要是“中間保有，再行分配”，即購進農地使用權再轉讓給愿意多經營土地的農民，也就是持有流轉證書的專業(yè)農民。這樣，前者是農地的流轉者，后者是農地的接收者。而農地流轉的中介組織可以相應的享受兩項政策：一是減稅，只要將土地使用權出讓給中介組織，農戶就可以獲得出讓土地所得的稅收優(yōu)惠。二是對租地給中介組織的農戶，由中介組織一次性付給租期內全部租金，以引導農戶將多余土地出讓或出租給中介組織。而對從事農業(yè)經營、有擴大土地經營規(guī)模積極性，有一定經營業(yè)績和專業(yè)知識的農民，授予“持有流轉證書的專業(yè)農民”稱號。這類農民在購進或租進農地使用權時，享受稅收、信貸方面的優(yōu)惠政策，并成為支農資金扶持和培訓進修的重點對象。

其次，制定相關稅收政策。如建議某一家國有銀行如農業(yè)開發(fā)銀行獨家經營農地轉讓方面的信貸和相關業(yè)務，規(guī)范農地轉讓中的資金往來，發(fā)放農地轉讓長期低息貸款，支持農民土地轉讓；如果農民之間用于農業(yè)的土地轉讓，可以允許給予免稅政策。

再次，建立調節(jié)農村土地制度的仲裁結構。農地關系的調節(jié)、處置實現(xiàn)社會化、法制化，防止農地流轉由少數(shù)村干部說了算。有了農地糾紛，讓農民找仲裁機構，或者找法院。村干部的職責主要是管理農民授權的村莊公共事務。國家出于公共利益，可以按照規(guī)劃征收農民的承包地，但要有公平價格。價格必須與農民進行協(xié)商，參考市場價格，實行“同地同價”，讓農民享受農地增值的利益。如果協(xié)商不成功，再找仲裁機構進行仲裁，或者法院進行訴訟，保證農民的合法權利得到法律的救濟。同時，保障農村居民最低生活和穩(wěn)定農村勞動力就業(yè)，應該被納入國家和社會的發(fā)展目標，而不應該完全由農戶承包的耕地來負擔。

當然，實行農地使用權的永包制，明晰農地產權是一項艱巨而復雜的工作，但卻是推進我國的農地制度改革必由之路。而且在放開產權時，一定要管住規(guī)劃，不能偏廢，保證有利于農地產權的制度安排。統(tǒng)籌推進，建立“規(guī)范清晰、權責明確、流轉順暢”的農地產權制度。充分尊重農民表達意愿和實現(xiàn)意愿的權利，使他們成為自己農地產權的真正主人。

參考文獻：

[1] 李永東.產權與制度變遷新論[M].武漢：湖北人民出版社，2004：147.

[2] 遲福林.城鄉(xiāng)一體化：農村改革的下一步[J]．新世紀周刊,2008(30).

[3] 張魁興.調控土地:明晰產權是關鍵[N].南方日報，2008-07-15（3）．

責任編輯莫仲寧

An Analysis of Agricultural Land Property Rights and Its System Restructuring in China

XIAO Wan-Xia JIANG Jun-ChengSHI Chun-juan

(Central China University of Economics and LawWuhanHubei430060)

Abstract: In China, the unreasonable definition of agricultural land property rights and lack of land property rights of farmers cause the illegal land-levying phenomenon to be serious, the land transaction cost to be expensive, so farmer's legitimate rights and interests cannot obtain the protection. This article introduced the theory of property rights, especially from right of use and right of disposal agricultural land, discusses the issue caused by agricultural land, puts forward reasonable definition of agricultural land property rights, establish the mechanism of allowing the circulation of contractual operation rights of agricultural land, so as to let farmers share the achievement which the property right rises in value.

Key words: agricultural land; the system of property rights; contractual operation rights; circulation