摘要：對(duì)行政訴訟目的進(jìn)行學(xué)理上的深入分析，從實(shí)然的層面具體評(píng)判把握我國(guó)行政訴訟目的現(xiàn)實(shí)狀況，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)行政訴訟制度實(shí)際上主要是以“監(jiān)督權(quán)力”為其目的導(dǎo)向的，而現(xiàn)行的原告資格限制制度妨礙了“監(jiān)督權(quán)力”目的導(dǎo)向的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)行政訴訟目的的改造方向是把“保護(hù)權(quán)利”確定為最為根本的目的要求。

關(guān)鍵詞：行政訴訟目的；監(jiān)督權(quán)力；保護(hù)權(quán)利

中圖分類號(hào)D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A 文章編號(hào)1671—7287(2009)02—0030—04

在行政法理論和實(shí)務(wù)界，行政訴訟的目的“是行政訴訟法學(xué)理論最基本的問(wèn)題，是整個(gè)行政訴訟法學(xué)的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)”似乎沒(méi)有多少爭(zhēng)議。但是，行政訴訟目的問(wèn)題在法律實(shí)踐和法學(xué)理論領(lǐng)域依然是莫衷一是的重大問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟“正是用來(lái)解決行政訴訟制度建構(gòu)帶給廣大民眾的困惑的”，而對(duì)于行政訴訟目的問(wèn)題的眾說(shuō)紛紜，展示了理論上的“行政訴訟目的”目前不僅沒(méi)有解決廣大民眾的困惑，甚至連行政訴訟制度建構(gòu)帶給“法學(xué)界自己”的困惑也沒(méi)有解決。眾所周知，現(xiàn)行的行政訴訟制度并沒(méi)有讓理論界和實(shí)務(wù)界滿意，行政訴訟制度的改革呼聲一直不絕于耳。筆者認(rèn)為，法律實(shí)際與現(xiàn)實(shí)需求之間的矛盾其實(shí)都是法律理論上的不成熟、缺失等問(wèn)題在實(shí)踐中的投影。因此，要實(shí)現(xiàn)有現(xiàn)實(shí)意義的制度變革，首先要在理論上取得新的突破；而不夯實(shí)“行政訴訟法學(xué)的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)”，任何在行政訴訟法學(xué)理論上取得突破的嘗試無(wú)疑都將是“無(wú)源之水、無(wú)本之木”。解決“行政訴訟目的問(wèn)題”應(yīng)深入本質(zhì)去對(duì)行政訴訟目的進(jìn)行學(xué)理上的分析，進(jìn)而分析究竟如何從實(shí)然的層面具體評(píng)判、把握我國(guó)行政訴訟目的現(xiàn)實(shí)狀況。本文將圍繞上述兩個(gè)問(wèn)題來(lái)具體進(jìn)行探討，權(quán)當(dāng)引玉之磚。

一、行政訴訟目的的學(xué)理分析

1 行政訴訟目的的含義和特征

要研究行政訴訟目的的問(wèn)題，必須先解析行政訴訟目的的含義和特征。有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟目的是“以現(xiàn)實(shí)形式表達(dá)的國(guó)家進(jìn)行行政訴訟所期望達(dá)到的目標(biāo)，是國(guó)家基于對(duì)行政訴訟固有屬性的認(rèn)識(shí)預(yù)先設(shè)計(jì)的關(guān)于行政訴訟結(jié)果的理想模式”，“這種目的的設(shè)定源于國(guó)家自覺(jué)的，有意識(shí)的對(duì)訴訟結(jié)果的價(jià)值評(píng)判和選擇”。筆者認(rèn)為這樣的概念過(guò)于籠統(tǒng)，討論行政訴訟目的應(yīng)當(dāng)從單純“目的”的定義人手。而比照法律界認(rèn)同的“目的”的定義：“主體在進(jìn)行有意識(shí)的活動(dòng)時(shí)，基于對(duì)客觀事物本質(zhì)和規(guī)律的認(rèn)識(shí)，而對(duì)其活動(dòng)結(jié)果的預(yù)先設(shè)計(jì)，是以觀念形式存在于人的頭腦中的理想目標(biāo)……目的是人們經(jīng)過(guò)主觀選擇和判斷之后所確立的理想目標(biāo)”?？梢猿醪降玫叫姓V訟目的的定義是：“行政訴訟目的主體”對(duì)于行政訴訟活動(dòng)結(jié)果的預(yù)先設(shè)計(jì)；主體(設(shè)計(jì)者)基于自身對(duì)于行政訴訟本質(zhì)、規(guī)律的主觀認(rèn)識(shí)，在對(duì)不同的目標(biāo)和結(jié)果進(jìn)行價(jià)值評(píng)判和選擇之后，期望行政訴訟結(jié)果可以達(dá)到的一種模式，是以觀念形式存在于主體(設(shè)計(jì)者)的頭腦中的理想目標(biāo)。進(jìn)一步具體討論這個(gè)定義，首先一個(gè)繞不過(guò)去的問(wèn)題就是：以觀念形式存在的“行政訴訟目的”，究竟是出現(xiàn)在“誰(shuí)”的頭腦中的理想目標(biāo)?依據(jù)經(jīng)典法理學(xué)理論“法律的本質(zhì)屬性是國(guó)家意志性”，學(xué)界普遍認(rèn)為行政訴訟目的是“國(guó)家意志的體現(xiàn)”，主體(設(shè)計(jì)者)就毫無(wú)疑問(wèn)是“國(guó)家”。但是，這樣簡(jiǎn)單地把國(guó)家闡述為行政訴訟目的的主體，不能直接揭示“行政訴訟設(shè)計(jì)者”的身份，會(huì)使得對(duì)于行政訴訟目的定義的進(jìn)一步討論難以展現(xiàn)其實(shí)質(zhì)意義。筆者認(rèn)為，如果要對(duì)行政訴訟目的進(jìn)行有實(shí)質(zhì)意義的討論，必須虛擬出一個(gè)擬人化的、宏觀層面的、抽象的“設(shè)計(jì)者”個(gè)體?，F(xiàn)實(shí)中“行政訴訟設(shè)計(jì)者”具體包括：代表了國(guó)家意志的立法主體、對(duì)立法會(huì)產(chǎn)生影響的國(guó)家政策的制定主體以及在立法過(guò)程、政策制定過(guò)程中發(fā)揮了自身作用的形形色色的參與者們。比照恩格斯“意志合力”觀點(diǎn)，立法主體、政策的制定主體和形形色色的參與者們，其意志相互作用、相互滲透、相互融合，使得“行政訴訟目的”成為了最終的這樣一個(gè)綜合的觀念形態(tài)，出現(xiàn)在“設(shè)計(jì)者”擬人化的個(gè)體的“頭腦”之中。這個(gè)“設(shè)計(jì)者”為使得這樣的一個(gè)“行政訴訟目的”得以實(shí)現(xiàn)，依照“行政訴訟目的”而著手去設(shè)計(jì)具體的“行政訴訟”。這就又引出了第二個(gè)問(wèn)題：如何去理解主體設(shè)計(jì)出的具體的“行政訴訟”?行政訴訟目的是主體(設(shè)計(jì)者)意志的體現(xiàn)，是國(guó)家對(duì)行政訴訟價(jià)值選擇的主觀結(jié)果，但又是以某種現(xiàn)實(shí)的特定形式表達(dá)的，特定的現(xiàn)實(shí)形式即是行政訴訟包括靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)方面：靜態(tài)的行政訴訟成文法及由此確立的行政訴訟制度、行政訴訟適用、解釋及修改等，與行政訴訟制度的實(shí)施、運(yùn)行、完善等動(dòng)態(tài)的活動(dòng)過(guò)程。

根據(jù)上述對(duì)于行政訴訟目的定義的分析，可以進(jìn)一步得出行政訴訟目的為什么“可以解釋一國(guó)的行政訴訟制度為什么是這樣而不是那樣”：“行政訴訟的設(shè)計(jì)者”主觀意識(shí)上期望“靜態(tài)的行政訴訟成文法及由此確立的行政訴訟制度，行政訴訟適用、解釋及修改等，與行政訴訟制度的實(shí)施、運(yùn)行、完善等動(dòng)態(tài)的活動(dòng)過(guò)程”構(gòu)成的這個(gè)完整體系可以實(shí)現(xiàn)其預(yù)先主觀確立的“行政訴訟目的”(在不同的行政訴訟目的中選擇出的一個(gè))，在其主觀上對(duì)于行政訴訟本質(zhì)和規(guī)律的認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，通過(guò)立法過(guò)程中對(duì)于成文法條文的具體設(shè)計(jì)，設(shè)置出了“不同的行政訴訟審理原則、不同的受案范圍、不同的案件管轄規(guī)定、不同的訴訟程序設(shè)置、不同的當(dāng)事人制度、不同的訴訟模式和判決方式”等等……構(gòu)建出了一整套設(shè)計(jì)者“自認(rèn)為”是可以實(shí)現(xiàn)“行政訴訟目的”的具體行政訴訟制度設(shè)置。

綜上，行政訴訟目的具有以下本質(zhì)特征：其一，行政訴訟目的是設(shè)置行政訴訟制度的前提，是國(guó)家對(duì)行政訴訟的期望結(jié)果，具有預(yù)期性。行政訴訟目的在行政訴訟立法之前就已經(jīng)存在了。其二，行政訴訟目的是“意志合力”的體現(xiàn)，是主體對(duì)行政訴訟的價(jià)值進(jìn)行評(píng)判、選擇得到的主觀上期望出現(xiàn)的結(jié)果，而其作為期望出現(xiàn)的結(jié)果，僅僅只是行政訴訟活動(dòng)在司法實(shí)踐中運(yùn)作之后可能出現(xiàn)的結(jié)果之一。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，具有主觀性。其三，作為一個(gè)多方意志最終融合于一體的結(jié)果，如前文所述，行政訴訟目的的主體其實(shí)是單一的“設(shè)計(jì)者”個(gè)體(盡管其是擬人化的、宏觀的、抽象的個(gè)體)，從意志融合的角度，可以說(shuō)具有主體單一性。

2 “行政訴訟目的”與“行政訴訟法目的”的區(qū)別

學(xué)界在討論“行政訴訟目的”時(shí)，往往將之與“行政訴訟法目的”概念混為一談，其實(shí)這兩個(gè)概念是有區(qū)別的。

首先，“行政訴訟法目的”從根本上來(lái)說(shuō)要服從“行政訴訟目的”，兩者存在一定的交叉與聯(lián)系，但得不出“行政訴訟法目的”就等同于“行政訴訟目的”的結(jié)論。

如前文所述，“行政訴訟目的”問(wèn)題中涉及到的“行政訴訟”，不僅包括靜態(tài)的成文法，也包括訴訟制度、制度的實(shí)施、運(yùn)行、完善和法律適用、解釋及修改等動(dòng)態(tài)的活動(dòng)過(guò)程?？梢?jiàn)，“行政訴訟”的內(nèi)涵是大于“行政訴訟法”的。

其次，“為人民法院及時(shí)準(zhǔn)確審理案件提供程序保證”是訴訟法作為程序法的首要目的。在我國(guó)3大訴訟法中，訴訟法的這一目的是在條文首要位置體現(xiàn)的，但這種“純應(yīng)用式”目的與行政訴訟本質(zhì)、價(jià)值取向其實(shí)并沒(méi)有什么內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，無(wú)法用于行政訴訟這一特定制度的設(shè)計(jì)和解釋。

3 “行政訴訟目的”與“行政訴訟作用”的區(qū)別

行政訴訟的作用是指作為客觀存在的行政訴訟，其具體的實(shí)踐活動(dòng)對(duì)相關(guān)事項(xiàng)所產(chǎn)生的客觀影響。行政訴訟目的和行政訴訟作用存在一定的關(guān)聯(lián)性：從某種層面來(lái)說(shuō)，行政訴訟目的就是要實(shí)現(xiàn)行政訴訟作用(可以說(shuō)就是行政訴訟目的的主要內(nèi)容)，但兩者的界限也毫無(wú)疑問(wèn)是“涇渭分明”的：

第一，行政訴訟作用是具體的行政訴訟活動(dòng)在司法實(shí)踐中運(yùn)作之后才出現(xiàn)的，而不是預(yù)先設(shè)計(jì)好的。不具有預(yù)先性。在設(shè)置出具體行政訴訟制度之前，行政訴訟目的就已經(jīng)產(chǎn)生了；而行政訴訟作用必須等到設(shè)置好的行政訴訟制度開(kāi)始運(yùn)作之后，才會(huì)有出現(xiàn)的可能。

第二，行政訴訟作用是行政訴訟的客觀結(jié)果，具有客觀性。行政訴訟作用不是主觀選擇的結(jié)果，是不以任何人的意志為轉(zhuǎn)移的。行政訴訟目的主要內(nèi)容就是具體實(shí)現(xiàn)行政訴訟作用?？陀^的行政訴訟作用卻未必就是主觀的行政訴訟目的在現(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐之中的“反射”。

第三，行政訴訟作用的主體(主導(dǎo)作用產(chǎn)生，又成為作用影響的對(duì)象)是多元化的，司法實(shí)踐中，行政訴訟法律體系的全部主體，包括法院、原告、被告及其他訴訟參與人，乃至沒(méi)有卷入行政訴訟過(guò)程但是間接與具體的行政訴訟產(chǎn)生某種關(guān)聯(lián)的行政主體、公民、法人等，都會(huì)受到行政訴訟作用的影響。

二、我國(guó)行政訴訟目的實(shí)然狀況

1 正確把握我國(guó)行政訴訟目的實(shí)然狀況

學(xué)界對(duì)于我國(guó)行政訴訟目的的爭(zhēng)議，處于“保護(hù)權(quán)利”與“監(jiān)督權(quán)力”之爭(zhēng)的“雙峰對(duì)峙”的局面。但是學(xué)者們無(wú)論是認(rèn)為“行政訴訟的目的且它的唯一目的就是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。而行政訴訟目的的二元化不可避免地弱化了行政訴訟法的應(yīng)有價(jià)值，具有很大的弊端，是不足取的”；還是認(rèn)為“行政訴訟的目的是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，保護(hù)是監(jiān)督的自然結(jié)果。保護(hù)不是行政訴訟的特殊目的，任何法律都有保護(hù)目的，監(jiān)督才能體現(xiàn)行政訴訟目的的特殊性”；還是在上述觀點(diǎn)中搖擺，認(rèn)為“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，控制和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使”兩者同為我國(guó)行政訴訟的目的，如果細(xì)究其觀點(diǎn)，絕大部分顯然都是從自己心目中“應(yīng)然狀況”人手，去試圖給“現(xiàn)實(shí)狀況”的行政訴訟目的下一個(gè)定論。如前文所述，行政訴訟目的在行政訴訟制度構(gòu)建之前就產(chǎn)生了，行政訴訟目的直接決定了行政訴訟制度的設(shè)計(jì)與構(gòu)建。由于行政訴訟目的論是決定行政訴訟制度為什么是這樣而不是那樣的原因，因此，正確把握行政訴訟目的實(shí)然狀況的途徑，毫無(wú)疑問(wèn)就是研究現(xiàn)行的行政訴訟制度設(shè)計(jì)的客觀實(shí)際情形。只有從主客觀相結(jié)合的角度把握行政訴訟的目的，同時(shí)從應(yīng)然和實(shí)然的層面區(qū)分理想狀況和現(xiàn)實(shí)狀況，才能防止評(píng)判過(guò)程中的臆斷與偏識(shí)。

2 “保護(hù)權(quán)利目的說(shuō)”與“監(jiān)督權(quán)力目的說(shuō)”的簡(jiǎn)單對(duì)比

“保護(hù)權(quán)益目的說(shuō)”理念上屬于主觀訴訟的范疇。主觀訴訟是指“當(dāng)事人提起訴訟的目的僅在于維護(hù)自己的合法權(quán)益，以防止自己的合法權(quán)益被行政主體侵害或再被行政主體侵害后恢復(fù)自己的合法權(quán)益”。在此理念下，行政行為合法性問(wèn)題并非審理的核心，行政訴訟要查明的關(guān)鍵問(wèn)題是起訴人權(quán)利是否受到損害；行政訴訟的起訴資格則以權(quán)利損害為基準(zhǔn)，設(shè)置的裁判方式則偏重于保護(hù)起訴人的權(quán)利。而“監(jiān)督權(quán)力目的說(shuō)”應(yīng)歸于客觀訴訟，出發(fā)點(diǎn)是“為了維護(hù)公共利益，監(jiān)督行政主體履行法定義務(wù)或撤銷有違于公共利益的行政行為”。在此理念下，行政訴訟的審理過(guò)程主要圍繞行政行為究竟合法與否而展開(kāi)，著眼點(diǎn)不是起訴人的權(quán)利是否受到侵害，也不是侵害與行政行為間的具體關(guān)系。在此目的下對(duì)當(dāng)事人起訴資格要求比較寬松，裁判方式的設(shè)置也更偏重糾正違法的行政行為。

3 我國(guó)行政訴訟的目的導(dǎo)向

筆者認(rèn)為，研究現(xiàn)行行政訴訟制度設(shè)計(jì)的客觀實(shí)際情形是得出我國(guó)行政訴訟目的實(shí)然狀況的唯一途徑。在我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度中，從受案范圍到審理對(duì)象及裁判形式，基本都是以行政行為的合法性而不是以當(dāng)事人的權(quán)利為核心展開(kāi)的；實(shí)際的行政訴訟受案范圍仍把可訴行為限定在了具體行政行為上；行政訴訟審理過(guò)程主要以審查具體行政行為的合法性為中心；行政訴訟法和司法解釋確定的判決種類，除了受到嚴(yán)格限制的變更判決，對(duì)應(yīng)的主要是合法性審查。

受案范圍、審理對(duì)象和裁判形式，是一個(gè)訴訟活動(dòng)的核心部分。核心部分幾乎完全以“監(jiān)督權(quán)力”為目的導(dǎo)向，可以得出我國(guó)行政訴訟以“監(jiān)督權(quán)力”作為主要的目的導(dǎo)向的結(jié)論。值得注意的是：由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)證明自己具體行政行為“合法”的舉證責(zé)任分配方式，貌似又是以“保護(hù)權(quán)利”為目的導(dǎo)向的(這也是學(xué)界傳統(tǒng)說(shuō)法)。但是“貨真價(jià)實(shí)”的“保護(hù)權(quán)利”目的導(dǎo)向，顯然更注重的是要求行政機(jī)關(guān)證明自己的行政行為“沒(méi)有損害”公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。此處以“合法”與否為著眼點(diǎn)，則是以“監(jiān)督權(quán)力”作為目的導(dǎo)向的具體體現(xiàn)。

而這種以“監(jiān)督權(quán)力”作為主要目的導(dǎo)向的行政訴訟制度設(shè)計(jì)，一直被認(rèn)為同時(shí)“兼有”了以“保護(hù)權(quán)利”為目的導(dǎo)向的最主要標(biāo)志：“原告資格嚴(yán)格限制”，實(shí)際上，由于受案范圍、審理對(duì)象和裁判形式主要都是圍繞著“監(jiān)督權(quán)力”，這個(gè)制度的“保護(hù)權(quán)利”色彩顯著地被弱化了。而且，這樣的制度設(shè)計(jì)在客觀上削弱了“監(jiān)督權(quán)力”的應(yīng)有功能。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》規(guī)定的原告資格條件是“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”的“公民、法人或其他組織”。條文中的“認(rèn)為”屬于主觀意志范疇。筆者認(rèn)為，這看似“我國(guó)行政訴訟制度確定的以權(quán)利損害為基準(zhǔn)的起訴資格”的制度設(shè)計(jì)，實(shí)際上卻起到縮小了對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法行政行為的監(jiān)督力度的客觀作用?！氨O(jiān)督權(quán)力”目的要求的出發(fā)點(diǎn)是行政行為是否合法。違法的行政行為給公民、法人或其他組織帶來(lái)的后果有3種：一是因違法的行政行為的實(shí)施而使得合法權(quán)益受到侵犯；二是因違法的行政行為的實(shí)施而獲得利益；三是違法的行政行為沒(méi)有造成實(shí)際影響。如果以“監(jiān)督權(quán)力”為目的導(dǎo)向，不論造成的結(jié)果是侵犯合法權(quán)益，使公民、法人或其他組織獲得利益還是沒(méi)有造成實(shí)際影響，行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)為自己違法行使權(quán)力而承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。顯然，現(xiàn)行的“原告資格嚴(yán)格限制”制度，制約了“監(jiān)督權(quán)力”目的導(dǎo)向的實(shí)現(xiàn)。

三、我國(guó)行政訴訟目的導(dǎo)向的改造

如前文所述，我國(guó)行政訴訟目的主要是“監(jiān)督權(quán)力”，也可以進(jìn)一步闡述為“通過(guò)監(jiān)督權(quán)力實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利的保護(hù)”、“監(jiān)督權(quán)利的同時(shí)兼顧對(duì)權(quán)利的保護(hù)”。這種兼顧實(shí)際沒(méi)有凸顯“權(quán)利保護(hù)”，卻反而影響制約了“監(jiān)督權(quán)力”目的導(dǎo)向的實(shí)現(xiàn)。這樣的實(shí)然狀況是否又與行政訴訟目的的應(yīng)然狀況一致呢?筆者認(rèn)為答案是否定的，從行政訴訟的產(chǎn)生和發(fā)展過(guò)程來(lái)看，行政訴訟本身是基于公權(quán)力侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益的事實(shí)，為了保障相對(duì)人的合法權(quán)益而產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的。在現(xiàn)行行政訴訟體制無(wú)法為行政相對(duì)人提供完整的權(quán)益保護(hù)的情況下，合法權(quán)益受到侵犯后即使尋求救濟(jì)，也難免得不到應(yīng)有的彌補(bǔ)，比如，法定的6種判決種類著眼于合法性審查的結(jié)果，常常與實(shí)際的訴訟請(qǐng)求脫節(jié)，明顯難以全面對(duì)應(yīng)原告為保護(hù)權(quán)益而提出的多樣訴求。而且在實(shí)踐中，行政訴訟也并不是對(duì)行政主體依法行政的監(jiān)督的唯一途徑。僅僅依靠受到侵害后的起訴來(lái)完成對(duì)行政主體依法行政的監(jiān)督，也顯然并不是成本最低、效果最好的途徑。

據(jù)此，筆者認(rèn)為，我國(guó)行政訴訟目的的改造方向就是：徹底放棄以“監(jiān)督權(quán)力”為行政訴訟目的導(dǎo)向，在制度設(shè)計(jì)上凸顯“保護(hù)權(quán)利”這個(gè)最為根本的目的要求。結(jié)合我國(guó)實(shí)際需要，吸收“監(jiān)督權(quán)力”目的模式的優(yōu)點(diǎn)，建立一套能夠適應(yīng)我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代法制社會(huì)的行政訴訟體制。而在發(fā)生目的沖突時(shí)則應(yīng)當(dāng)以“保護(hù)權(quán)利”目的導(dǎo)向?yàn)榛鶞?zhǔn)來(lái)彌合矛盾。

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