摘要：目前，如何促進大學生就業(yè)已成為世界各國共同關(guān)注的難題。特別是在國際金融危機的背景下，各國頻頻出臺促進就業(yè)的政策措施，以應對高校畢業(yè)生的就業(yè)壓力。日本近年來為應對大學生就業(yè)壓力而實行了積極的就業(yè)促進政策，其政策變遷的背景、政策制定、政策執(zhí)行和政策評估的具體做法對中國大學生就業(yè)促進政策的制定與執(zhí)行具有一定的啟示。

關(guān)鍵詞：日本；大學生就業(yè)；政策；啟示

中圖分類號G647.38 文獻標識碼A 文章編號1671—7287(2009)02—0092—05

在當前高等教育大眾化的趨勢下，大學生就業(yè)問題備受矚目。國際金融危機對各國經(jīng)濟和高校畢業(yè)生就業(yè)產(chǎn)生了更為不利的影響。如何促進大學生就業(yè)目前已成為世界各國共同關(guān)注的難題，也是各個國家都在探求的一個應用性、跨學科前沿課題。我國在全社會就業(yè)形勢嚴峻的情況下，高校畢業(yè)生就業(yè)問題也日益凸顯。政府高度重視大學畢業(yè)生的就業(yè)工作，制定了相關(guān)政策措施。但是，大學生就業(yè)工作依然存在就業(yè)環(huán)境不夠優(yōu)化、就業(yè)機制不夠完善、就業(yè)政策落實不夠等問題。本文從公共政策過程的角度出發(fā)，分析了鄰國日本近年來為應對大學生就業(yè)壓力而實行的一系列積極的就業(yè)促進政策，以期對我國大學生就業(yè)政策的制定和執(zhí)行具有啟示意義。

一、日本大學生就業(yè)政策變遷的背景

眾所周知，日本是一個非常重視教育和學歷的國家，擁有發(fā)達的高等教育體系。日本有超過1：200所大學和初級學院，除美國之外，日本在發(fā)達國家中擁有最大的高等教育體系和高等教育規(guī)模。二戰(zhàn)后日本的高等教育在相當短的時間內(nèi)實現(xiàn)了“大眾化”，并且進入了“普及化”階段。隨著高等教育普及化進程的不斷發(fā)展和日本經(jīng)濟的持續(xù)低迷，日本大學畢業(yè)生面臨的就業(yè)問題日益嚴峻。

1 就業(yè)空間轉(zhuǎn)小

就業(yè)與經(jīng)濟密切相關(guān)，就業(yè)與失業(yè)率通常和經(jīng)濟增長率、通貨膨脹率一起被看作是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的“晴雨表”，被用來監(jiān)測國家宏觀經(jīng)濟運行的3個首選指標。伴隨著日本經(jīng)濟的周期性發(fā)展，其就業(yè)形勢也起伏變化，進而影響高等教育的發(fā)展和大學生的就業(yè)情勢。根據(jù)日本東京大學教育學研究科教授、日本高等教育學會會長矢野真和的研究，20世紀60年代的日本勞動力不足，出現(xiàn)了招聘難的現(xiàn)象，因而進入高等教育急劇擴張的時代。受到兩次石油危機沖擊的70年代是就業(yè)困難的時代，因而出現(xiàn)了大學過剩的論調(diào)。進入80年代后期，形勢又變成招聘難，于是，勞動力不足阻礙了經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展又成為議論的基調(diào)。這時大學畢業(yè)生的大企業(yè)就業(yè)率上升，社會輿論轉(zhuǎn)而支持設(shè)立新大學。隨著“泡沫經(jīng)濟破滅”這一名句的產(chǎn)生，90年代的日本是清一色的蕭條氣象。經(jīng)濟不景氣直接影響了全社會的就業(yè)形勢，進而影響大學生就業(yè)。雖然大學畢業(yè)生的就業(yè)率從2004年開始有所好轉(zhuǎn)，但并未得到根本改善，據(jù)有關(guān)調(diào)查資料顯示，平均每名求職大學生要經(jīng)過16家公司的筆試、面試等各種考試。日本大學畢業(yè)生每年有四分之一找不到工作，即使辛辛苦苦通過各種考試找到了工作，因感覺不理想在工作3年內(nèi)辭職者就達30％。特別是在當前金融危機背景下，各大公司紛紛裁員，就業(yè)崗位明顯減少，大學生就業(yè)空間更是進一步受到擠壓。

2 就業(yè)體制轉(zhuǎn)型

20世紀90年代前，日本的大學生就業(yè)基本上比較順利，主要歸功于其所實行的兩項制度：“新卒揉用制度”和“終身雇用制度”?！敖K身雇用制”是一項日本特色的雇用制度，甚至成為日本式雇用制度的代名詞。而所謂“新卒揉用制度”，即“應屆生采用制度”，是一種以大企業(yè)為中心，以長期培養(yǎng)員工為目的，于每年4月對應屆大學生進行統(tǒng)一錄用的制度。這項制度一方面意味著被錄用者的生活有了保障；另一方面，對企業(yè)來說也有利于長期展開對員工職業(yè)能力等方面的培訓，培養(yǎng)企業(yè)自己的人才_6J。90年代后，隨著泡沫經(jīng)濟的破滅，日本經(jīng)濟進入“失落的十年”，同時，日本傳統(tǒng)的“終身雇用制”和“年功序列制”的雇用體制也出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)型。其一是“終身雇傭制”破產(chǎn)。在經(jīng)濟危機面前，各大公司和企業(yè)迫于經(jīng)營壓力而紛紛裁員，社會上出現(xiàn)了大量的失業(yè)人員，“終身雇傭制”也從此走向終結(jié)。其二是雇傭方式趨于靈活，企業(yè)由大批統(tǒng)一一次雇傭向少數(shù)精選、靈活雇傭形式轉(zhuǎn)變，雇傭過程也越來越務實，由此也造成了就業(yè)市場上非正式員工的數(shù)量急劇增加。

3 就業(yè)觀念轉(zhuǎn)變

美國當代著名社會學家羅伯特·N·貝拉指出，歷史上日本文化體系中的最高價值就是“忠誠”，這種價值觀也表現(xiàn)在當代日本人的就業(yè)觀念中。終身雇用體系確立的幾十年來，日本人已經(jīng)習慣了從一而終、企業(yè)大包大攬的就業(yè)方式、工作方式和生活方式。但是，正如矢野真和所認為的，日本式的雇用制度掩蓋了教育與勞動市場的關(guān)系或者說教育與職業(yè)的關(guān)系。在新的形勢下，這種雇傭制度的轉(zhuǎn)變是日本社會發(fā)展的必然趨勢。雇傭制度和就業(yè)體制的轉(zhuǎn)變也必然導致人們就業(yè)觀念和社會心理的轉(zhuǎn)變。首先，企業(yè)和社會對中途雇傭形成了越來越寬容的態(tài)度。其次，非正式員工如“自由打工族”被廣泛接受。最后，求職者本人的就業(yè)觀念也變得更加靈活務實。

二、日本積極的大學生就業(yè)促進政策

日本大學生就業(yè)過程中實行自由就業(yè)制度，政府和大學都不直接負責安排大學畢業(yè)生的就業(yè)工作，但是，在實際操作過程中，政府、高校和社會都非常重視大學畢業(yè)生的就業(yè)指導、就業(yè)促進和就業(yè)援助，日本政府相關(guān)部門制定了一系列促進大學生就業(yè)的公共政策，形成了一套富有特色的大學生就業(yè)促進政策體系和切實可行的政策措施，并且實施了規(guī)范而系統(tǒng)的政策評估，有效推進了各項就業(yè)政策的嚴格執(zhí)行。

1 理性的政策制定

首先，日本從政策法律化的高度明確大學生就業(yè)的權(quán)利及政府和社會的義務。在包括大學畢業(yè)生就業(yè)的勞動領(lǐng)域中，由《日本國憲法》、《勞動基準法》、《職業(yè)安定法》、《雇傭?qū)Σ叻ā贰ⅰ蹲畹凸べY法》、《男女雇傭機會均等法》等構(gòu)成了一個相當完整的勞動就業(yè)法律體系。其次，相關(guān)部門積極制定配套政策和行政法規(guī)?！秳趧邮≡O(shè)置法》第4條第38款規(guī)定：厚生勞動省負責職業(yè)的介紹、指導及勞動供需調(diào)整相關(guān)事務。厚生勞動省為有效遏制日益惡化的就業(yè)形勢于1994年啟動了“全面就業(yè)支持計劃”，該計劃的政策目標是期望能創(chuàng)造100萬個工作崗位。1999年，日本政府啟動《第九個基本就業(yè)計劃》，該計劃的4個核心目標之一就是創(chuàng)造工作和提供穩(wěn)定就業(yè)?！段牟渴≡O(shè)置法》第5條第31款規(guī)定：文部科學省統(tǒng)籌規(guī)劃學生的獎(助)學以及與獎學、保健、輔導(指導)相關(guān)的援助和咨詢等事宜。再次，為了應對大學生就業(yè)問題的挑戰(zhàn)，日本文部科學省積極地制定了一些相關(guān)政策，進一步深化了高等教育改革。如2000年提出的《大學學生生活的充實方針和政策》中提到了改善學校學生生活的種種方針和政策，并要求各大學不斷改善教育內(nèi)容和方法，積極培養(yǎng)學生的職業(yè)觀和勤勞觀，對學生實施一對一的就業(yè)指導，建立和完善學校內(nèi)的就業(yè)指導體制。

2 有效的政策執(zhí)行

在政策執(zhí)行過程中，日本采取的是“一括采用制度”即“統(tǒng)一就業(yè)制度”，在政府統(tǒng)一管理下開展大學生就業(yè)促進工作，由主管國民福利和就業(yè)的厚生勞動省負責，而不是由負責教育的文部科學省承擔，由此可見，在日本，大學生就業(yè)問題不單單是教育問題，更是一個社會問題。厚生勞動省在全國各主要城市都設(shè)有學生職業(yè)中心，作為介紹和安排高校畢業(yè)生就業(yè)的辦事機構(gòu)。勞動省中職業(yè)安定局業(yè)務指導課是具體的職能管理部門，負責調(diào)查統(tǒng)計高校畢業(yè)生就業(yè)狀況，從宏觀上把握就業(yè)動向，并根據(jù)需要設(shè)置、充實、完善畢業(yè)生的就業(yè)介紹、就業(yè)指導、就業(yè)服務機構(gòu)。在具體政策執(zhí)行過程中，他們還負責向畢業(yè)生無償提供最新的以畢業(yè)生為對象的用人信息，在全國各地組織召開各種形式的畢業(yè)生就業(yè)供需見面會，對畢業(yè)生就業(yè)指導事業(yè)提供全面的技術(shù)支持。厚生勞動省委托日本經(jīng)濟聯(lián)合會于2001年12月組織實施了“就業(yè)體驗制度接受企業(yè)開拓事業(yè)”。在此基礎(chǔ)上，大力加強與文部科學省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省的合作，促進了就業(yè)體驗政策的有效執(zhí)行。

文部科學省不僅是大學生就業(yè)促進政策的制定者，同時也是這些政策的執(zhí)行者。文部科學省高等教育局內(nèi)設(shè)有學生課，是畢業(yè)生就業(yè)管理的具體職能部門，職能是做好與畢業(yè)生就業(yè)相關(guān)的調(diào)查和統(tǒng)計分析，如生源統(tǒng)計、就業(yè)希望率、考研希望率、供需比、簽約率、就業(yè)率等；促進畢業(yè)生就業(yè)指導體制的充實和強化，指導各大學實施旨在培養(yǎng)學生職業(yè)觀和自主選擇進路能力的職業(yè)生涯教育，并負責培訓高校就業(yè)指導擔當者。為了有效執(zhí)行大學生就業(yè)促進政策，文部科學省還積極協(xié)調(diào)同厚生勞動省及需求方各經(jīng)濟團體的關(guān)系，為畢業(yè)生順利就業(yè)創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境。

日本大學內(nèi)部的就業(yè)指導部門直接負責大學生的就業(yè)工作。同時，大學一般都設(shè)有專職的就業(yè)指導人員指導大學生的就業(yè)工作，平均每所大學設(shè)有專職就業(yè)指導人員為4.9人。日本大學還從大學的課程內(nèi)容和指導方法上對大學教育進行全面改革。改革的一個重要方面就是更加注重對大學生的職業(yè)觀以及與職業(yè)有關(guān)的知識、技能的培養(yǎng)，在訓練大學生課題探究能力的基礎(chǔ)上不斷提高大學生的職業(yè)勝任能力的政策目標取向。各大公司和企業(yè)也是大學生就業(yè)促進政策執(zhí)行過程中的非常重要的利益攸關(guān)者。為配合大學生就業(yè)促進政策的有效執(zhí)行和大學教育教學改革的順利推進，2002年，日本企業(yè)制定了《關(guān)于新畢業(yè)學生錄用、選考的企業(yè)倫理憲章》。該憲章主要包括以下幾項內(nèi)容：對于錄用、選考活動的過早開始要嚴格自律，尤其是對于尚未達到畢業(yè)學年的學生進行實質(zhì)性的選考活動更要慎之又慎；錄用活動必須尊重大學的學習日程，努力確保正常的學校教育和學習環(huán)境；取消妨礙學生自由就業(yè)的各種約束，杜絕違反《男女雇用機會均等法》精神的錄用活動等。企業(yè)的配合和支持，對于日本大學生就業(yè)促進政策的順利實施無疑也發(fā)揮了積極的推動作用。

3 規(guī)范的政策評估

公共政策執(zhí)行的實際效果到底如何需要有規(guī)范的、客觀的政策評估。政策評估的一項重要工作就是考察、檢驗政策執(zhí)行是否完成了預定的政策目標以及達成政策目標的程度。自1996年以后，文部科學省每年聯(lián)合厚生勞動省對大學及其他學校學生的就業(yè)狀況進行調(diào)查，這些調(diào)查的開展和相關(guān)數(shù)據(jù)的公布與信息反饋，不僅反映了大學生就業(yè)促進政策執(zhí)行的效果，而且也有效監(jiān)控了政策執(zhí)行的過程，厘清了政策執(zhí)行的責任歸屬，同時為日本文部科學省、地方教育委員會、各大學及其他相關(guān)機構(gòu)提供了有益的參考，成為政策調(diào)整、制定后續(xù)的大學畢業(yè)生就業(yè)相關(guān)政策和措施的重要依據(jù)。厚生勞動省進行政策評價的方式包括：事業(yè)評價即事前評估、中間評估和事后評估、實績評價、總體評價。評價的標準則包括：必要性、效率性、有效性、公平性、優(yōu)先性。對于高等教育改革的效果，也實施了評估，并且還導入外部評估制度，即不同學校、不同系部、不同專業(yè)間的評估。外部評估的實施，有利于提高評估的獨立性和客觀性。

三、日本積極的大學生就業(yè)促進政策對我國之啟示

從1999年高等教育擴招以來，我國在校大學生持續(xù)增長，到2005年底在校大學生總數(shù)超過了2300萬人，毛入學率達到21％，高等教育真正實現(xiàn)了由“精英教育”向“大眾教育”的歷史性轉(zhuǎn)變。2003年迎來高校擴招后的第一個就業(yè)高峰，畢業(yè)生人數(shù)達到212萬，2009年更是達到611萬?！笆晃濉逼陂g，我國將新增勞動力3450萬人，可以說，大學生就業(yè)問題目前已成為我國勞動力市場上最嚴峻的問題。鄰國日本的大學生就業(yè)促進政策對解決日本大學生的就業(yè)問題發(fā)揮了積極作用，對我國當前大學生就業(yè)政策的制定和執(zhí)行也具有一定的啟示意義。

1 科學制定大學生就業(yè)促進政策

首先，公共政策制定的政策目標取向應從“增長優(yōu)先”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬蜆I(yè)優(yōu)先”。各級政府要把創(chuàng)造更多的就業(yè)機會和增加就業(yè)人口規(guī)模作為基本經(jīng)濟社會政策，穩(wěn)定就業(yè)崗位，并在完善生活保障的同時強化就業(yè)保障。其次，要注意各項公共政策的相互配套性。我國當前存在的一系列制度如戶籍政策、社會保障政策等在很大程度上影響著高校畢業(yè)生的預期凈收益，從而影響著高校畢業(yè)生的初次就業(yè)以及再就業(yè)決策。再就業(yè)時流動成本很高，流動的難度加大，這又反過來影響高校畢業(yè)生的初次就業(yè)決策。再次，在就業(yè)政策制定中還應體現(xiàn)公平的政策價值取向。就業(yè)政策和就業(yè)公平是目前大學畢業(yè)生最為關(guān)心的兩大話題。其中，畢業(yè)生對國家就業(yè)政策的需求主要集中在法律保護政策、鼓勵創(chuàng)業(yè)政策、戶籍改革政策以及人才引進政策等方面。有學者甚至認為，“解決大學生就業(yè)難的治本之策，就是努力創(chuàng)造并維護整個就業(yè)市場的公平競爭環(huán)境，其他措施只能算是解決這一問題的治標之策”。

2 嚴格執(zhí)行大學生就業(yè)促進政策

公共政策的執(zhí)行依賴行政管理機關(guān)的組織實施。在我國，政府還沒有將畢業(yè)生就業(yè)工作當成社會公益事業(yè)來看待，行政服務系統(tǒng)和支援服務系統(tǒng)還很不健全；市場服務系統(tǒng)尚在發(fā)育中，用人單位對畢業(yè)生這一人力資源的開發(fā)力度不夠，投入不足，大部分高校就業(yè)指導工作的形式和內(nèi)容都比較簡單，就業(yè)體驗制度尚不完善，這些都制約了畢業(yè)生服務體系的發(fā)育和功能的發(fā)揮。因此，應建立起大學、勞動服務部門和企業(yè)相互支持和合作的畢業(yè)生就業(yè)援助體系，調(diào)動多方力量為大學生就業(yè)服務。大學自身則應迅速轉(zhuǎn)變觀念，將大學畢業(yè)生的就業(yè)問題提高到關(guān)系大學自身生存和發(fā)展的高度來重視，應建立大學生就業(yè)指導部門，不斷提高就業(yè)指導人員的素質(zhì)，切實為大學生就業(yè)做好服務工作。與此同時，我們必須提高認識、更新觀念、加強大學生就業(yè)促進政策宣傳、提高政策執(zhí)行水平，構(gòu)建全方位、多元化、結(jié)構(gòu)合理、功能齊全的畢業(yè)生就業(yè)指導、支援和服務體系。

3 客觀評估大學生就業(yè)促進政策

政府應高度重視大學畢業(yè)生的就業(yè)工作，由教育部牽頭制定相關(guān)政策。黨的十七大報告提出“優(yōu)先發(fā)展教育，建設(shè)人力資源強國”的戰(zhàn)略目標和政策取向，著力解決高校畢業(yè)生就業(yè)工作也就成了實施這一戰(zhàn)略目標的重要舉措。2009年，為應對國際金融危機對我國經(jīng)濟和高校畢業(yè)生就業(yè)產(chǎn)生的不利影響，教育部與有關(guān)部門日前出臺了具體政策措施，鼓勵畢業(yè)生到基層就業(yè)。但是，對有關(guān)就業(yè)政策及其執(zhí)行的效果有待于及時、客觀、公正的評估。而要有效開展大學生就業(yè)促進政策的評估活動，首先，要端正評估的指導思想，充分認識到評估工作不是政策過程中可有可無的環(huán)節(jié)，通過政策評估，可以減少政策失誤和執(zhí)行阻力，提高政策執(zhí)行效率，明確政策評估的最終目的是實現(xiàn)政策制定的科學化、民主化和政策執(zhí)行效果的優(yōu)化。其次，要促進政策評估的制度化，克服只重政策制定，忽視政策評估的積弊，把評估列入政策過程之中，規(guī)定每項政策最終都要進行程度不一的評估，長期執(zhí)行的政策每隔一段時間要進行一次評估，以檢查一項政策是否具有良好的效果，是否適應變化了的環(huán)境，以決定取舍。再次，要建立獨立的政策評估機構(gòu)，維持評估者和評估機構(gòu)的客觀性及獨立性，只有保證評估組織的超脫地位，才能有效地避免評估工作不受政府的干擾，真正體現(xiàn)評估工作的客觀性、獨立性。最后，對大學生就業(yè)促進政策的評估還應結(jié)合高等學校本科教學水平評估，結(jié)合對教育政策與就業(yè)政策的銜接情況的檢討和評估。

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