摘要：依法執(zhí)政這一命題的本體性追問包括但不限于為什么執(zhí)政、誰來執(zhí)政、靠什么執(zhí)政、如何執(zhí)政、執(zhí)的是什么政、不依法執(zhí)政怎么辦等問題。相應(yīng)地，依法執(zhí)政的邏輯結(jié)構(gòu)包括但不限于依法執(zhí)政的本質(zhì)、主體、依據(jù)、途徑、對象、目的等因素。明確依法執(zhí)政的邏輯結(jié)構(gòu)是解決依法執(zhí)政首要的和關(guān)鍵的一步。否則，極有可能發(fā)生將背離依法執(zhí)政的目標(biāo)和方法視為依法執(zhí)政基本訴求的危險。

關(guān)鍵詞：法治；依法執(zhí)政；民主

中圖分類號D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼A 文章編號1671—7287(2009)02—0024—06

在現(xiàn)階段的中國，法治建設(shè)的關(guān)鍵因素就是依法執(zhí)政。要推進(jìn)依法執(zhí)政，就必須解放思想。實踐反復(fù)證明，解放思想是一個全面性、動態(tài)性、創(chuàng)新性過程。在一黨固定執(zhí)政的國家推進(jìn)依法執(zhí)政沒有先例，而長期形成的封建的以及人治的傳統(tǒng)又加深了問題的復(fù)雜性。為此，我們應(yīng)該回到依法執(zhí)政這一命題的原始生態(tài)來探究其內(nèi)在的邏輯結(jié)構(gòu)。筆者認(rèn)為，依法執(zhí)政這一命題的本體性追問包括但不限于為什么執(zhí)政、誰來執(zhí)政、靠什么執(zhí)政、如何執(zhí)政、執(zhí)的是什么政、不依法執(zhí)政怎么辦等問題。相應(yīng)地，依法執(zhí)政的邏輯結(jié)構(gòu)包括但不限于依法執(zhí)政的本質(zhì)、主體、依據(jù)、途徑、對象、責(zé)任等。從應(yīng)然意義上說，依法執(zhí)政在不同的邏輯階段面臨著不同的任務(wù)，但在當(dāng)下，明確依法執(zhí)政的上述邏輯結(jié)構(gòu)是解決依法執(zhí)政首要的和關(guān)鍵的一步，否則就有可能將背離依法執(zhí)政的目標(biāo)和方法視為依法執(zhí)政的基本訴求。

一、依法執(zhí)政的本質(zhì)

依法執(zhí)政的本質(zhì)就是要解決為什么執(zhí)政的問題?，F(xiàn)實生活中，許多人比較多地強調(diào)依法執(zhí)政是為了長期執(zhí)政，為了鞏固執(zhí)政地位，確保執(zhí)政黨不垮臺。實際上，單純這樣理解“沒有闡明中國共產(chǎn)黨與其他政黨的根本區(qū)別。任何執(zhí)政黨都不想垮臺，因而都想方設(shè)法提高執(zhí)政能力?；仡櫄v史，就連封建社會的統(tǒng)治者也都想‘江山永固，千秋萬代’。如果現(xiàn)時代的中國共產(chǎn)黨也只為不垮臺而提高執(zhí)政能力，豈不把自己降低到了與封建統(tǒng)治者相混同的地位?”

在政黨政治下，黨權(quán)確實是政權(quán)的核心，但是，民權(quán)永遠(yuǎn)是黨權(quán)和政權(quán)的基礎(chǔ)與目的。從本體論角度看，人民主“權(quán)”既是指人民主“政權(quán)”，也指人民主“黨權(quán)”。人民是政權(quán)和黨權(quán)的主宰者而不是參與者，它所享有的基本政治權(quán)利是“主政權(quán)”而不是“參政權(quán)”。民權(quán)在任何一個國家都始終或應(yīng)該始終處于本體地位，它絕對大于政權(quán)和黨權(quán)。而且黨權(quán)和政權(quán)也都來源于人民的授權(quán)，其存在的目的都是為了保障民權(quán)，離開了民權(quán)的黨權(quán)和政權(quán)必然是專制的、不能長久的。人民只有從根本上保留對黨權(quán)和政權(quán)監(jiān)督控制的權(quán)力，才能有效保障國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使權(quán)力的合法性和正當(dāng)性。

因此，任何時候，立黨為公、執(zhí)政為民、全心全意為人民服務(wù)都應(yīng)該是政黨具有合法性的基礎(chǔ)。在我國，這些原則是憲政的核心原則，是國家的本質(zhì)所在，更是依法執(zhí)政的本質(zhì)所在。

二、依法執(zhí)政的主體

1 依法執(zhí)政主體的狹義觀

當(dāng)我們將依法執(zhí)政作為一種普世價值加以追求時，我們有意無意、或多或少地承認(rèn)了一些最基本的邏輯前提。例如，我們至少認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨在“執(zhí)政”這一要點上與現(xiàn)代意義上的其他政黨沒有差異。西方政治學(xué)界認(rèn)為，此類政黨具有以下特征：以使用各種不同的手段取得政權(quán)和行使政權(quán)為目的的政治組織；有自己的理論、思想，擁有自己特有的意識形態(tài)；具有完整的、明確的綱領(lǐng)；存在比較嚴(yán)密的、從中央到地方的組織。具備了這些條件的政治組織才是政黨，否則充其量只是一些政治組織或政治團(tuán)體。在應(yīng)然意義上，這是我們討論依法執(zhí)政主體即權(quán)力的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者這一問題時所應(yīng)具備的基本工具。

當(dāng)今世界上絕大部分國家實行政黨政治，古典時代啟蒙思想家所設(shè)想的人民主權(quán)已經(jīng)演變成人民選擇政黨、政黨代理人民打點江山。一黨執(zhí)政、輪流執(zhí)政，這是實行政黨政治國家的政治生態(tài)和政治常態(tài)。但中國的政治生態(tài)峻異于其他國家，中國的政黨政治是一黨執(zhí)政、多黨參政。

因此，從狹義上看，在中國，依法執(zhí)政的主體只能是作為整體的中國共產(chǎn)黨，其他黨派只能是依法參政。

2 依法執(zhí)政主體的廣義觀

在中國，依法執(zhí)政主體的狹義觀擁有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實支撐。但是，如果我們將“執(zhí)政”還原為“執(zhí)掌政權(quán)”這一原始含義，同時，如果我們重視執(zhí)政黨及其黨員在中國國家權(quán)力機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)中占據(jù)主要位置、行使主要權(quán)力這一基本事實，那么，我們就必須強調(diào)，依法執(zhí)政的主體當(dāng)然包括但不限于國家機(jī)關(guān)及其工作人員。對于那些作為執(zhí)政黨黨員的國家機(jī)關(guān)工作人員來說，他們能否依法執(zhí)政很大程度上影響著執(zhí)政黨的法治形象，決定著中國法治的發(fā)展進(jìn)程。因此，筆者不贊成以下觀點：依法執(zhí)政的主體不應(yīng)當(dāng)是全體黨員，不應(yīng)當(dāng)是在國家政權(quán)機(jī)關(guān)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員代表，不應(yīng)當(dāng)是各級國家政權(quán)機(jī)關(guān)中的黨組，也不應(yīng)當(dāng)是所有的黨組織，而只能是作為整體的中國共產(chǎn)黨以及黨的中央委員會和地方各級委員會。在筆者看來，執(zhí)政是由各級組織及其黨員共同組成的執(zhí)政黨團(tuán)隊對整個執(zhí)政活動的背書。離開了執(zhí)政黨的各級組織及其黨員，執(zhí)政主體勢必會被虛置。

再進(jìn)一步，如果我們準(zhǔn)備繼續(xù)享受人民主權(quán)這一古典自然法時代以來最基本的也是最偉大的革命成果的話，我們還必須將人民納入依法執(zhí)政的主體范圍。從憲政意義上來說，人民最終是通過法律承擔(dān)著“國家主人”這一角色、發(fā)揮著“執(zhí)掌政權(quán)”這一作用的。

依法執(zhí)政主體的狹義觀與廣義觀各有優(yōu)劣。依法執(zhí)政主體的廣義觀有可能模糊依法執(zhí)政出現(xiàn)問題時的責(zé)任追究，這恰恰是狹義觀最大的長處。但就其主要的方面而言，廣義觀的長處在于：有利于樹立規(guī)則意識，因為這一觀點主張不管是誰，即使是普通公民，要分享政權(quán)，也必須按照規(guī)則進(jìn)行；有利于樹立責(zé)任意識，執(zhí)掌權(quán)力的人(包括自然人和法人)要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，特別是法律責(zé)任；有利于樹立民主意識，因為人民與政黨等執(zhí)政者是一種委托代理關(guān)系。尤其重要的是，從廣義上界定依法執(zhí)政的主體為中國的政黨政治預(yù)留了繼續(xù)發(fā)展的巨大空間。

三、依法執(zhí)政的依據(jù)

1 普通法與特別法

提出依法執(zhí)政，就是為了解決依政策執(zhí)政或者依道德執(zhí)政的歷史共業(yè)。既然是“依法”執(zhí)政，那么執(zhí)政的依據(jù)當(dāng)然是法律，這似乎不是一個問題。

但是，這里可以對“依法”中的“法”做兩種理解：一是將“法”解讀為專門的“執(zhí)政法治”。實際上，中國的執(zhí)政法治嚴(yán)重匱乏。例如，我們并沒有系統(tǒng)而明確的執(zhí)政法律規(guī)定(不像德國等國家，因為體會到納粹黨之為禍甚烈而專門制定了《政黨法》，并特別重視政黨的民主原則)，現(xiàn)有關(guān)于政黨執(zhí)政的法律規(guī)定呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)(僅《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國企業(yè)法》等法律法規(guī)有零散規(guī)定)，因此，所謂“依法”執(zhí)政，很大程度上只是一種對愿景的美好描述。二是將“法”解讀為一般性的和所有的法，強調(diào)執(zhí)政黨在行使權(quán)力的整個過程中都要依據(jù)法律?，F(xiàn)階段，許多人在理解“依法執(zhí)政”時更多注重的是后者。這種解讀有利于法治的整體推進(jìn)，但也極有可能使依法執(zhí)政虛化，無法使依法執(zhí)政成為一種剛性的現(xiàn)形制度。如果沒有調(diào)整黨的權(quán)力、國家的權(quán)力、人民的權(quán)利的特別法，則依法執(zhí)政中的許多問題將難以厘清，各種不同權(quán)力與權(quán)利之間的邊界也難以劃清。

法國學(xué)者讓一馬克·夸克認(rèn)為：“合法性是對被統(tǒng)治者與統(tǒng)治者關(guān)系的評價。它是政治權(quán)力和其遵從者證明自身合法性的過程。它是對統(tǒng)治權(quán)力的認(rèn)可。被統(tǒng)治者的首肯，是合法性的第一個要求；得到社會價值觀念和社會的認(rèn)同，是合法性的第二個要求；法律對統(tǒng)治權(quán)力和價值觀的認(rèn)可，是合法性的第三個要求”。由此觀之，合法性的本質(zhì)在于人民對符合其基本期待的政黨的自愿選擇。換言之，合法性并不限于法律，但法律絕對是政黨具有合法性的一個指數(shù)。

因此，我們必須在不斷完善和執(zhí)行一般法的同時，制定專門的《政黨法》或《執(zhí)政黨法》或《政黨與國家關(guān)系法》。這一法律所要解決的重點內(nèi)容是：黨群關(guān)系，即政黨與人民群眾的關(guān)系；黨政關(guān)系，即政黨和國家權(quán)力的關(guān)系；黨法關(guān)系，即政黨與法律的關(guān)系；黨黨關(guān)系，即政黨與政黨相互之間的關(guān)系。中國現(xiàn)階段的所有政治關(guān)系集中體現(xiàn)為這4種關(guān)系，其中的核心是黨群關(guān)系。

2 法律與政策

依法執(zhí)政需要“依法”，但不能據(jù)此認(rèn)定不需要政策。古往今來，政策都是統(tǒng)治者們便利的治理工具。尤其是政黨政治出現(xiàn)后，政策就成為民主法治國家中的政黨亮明自己觀點、影響甚至左右社會輿情的主要途徑。在西方，政黨的政策謹(jǐn)守自己的分際，通過國家的包裝是它們能夠進(jìn)行一般權(quán)利義務(wù)安排的主要的甚至是唯一的通道。而社會主義國家政策的地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)要高于西方國家，這與列寧的指導(dǎo)思想有關(guān)。列寧曾經(jīng)說過：“無產(chǎn)階級專政就是無產(chǎn)階級對政策的領(lǐng)導(dǎo)”在這一思想指引下，所有曾經(jīng)存在過或正在存在著的社會主義國家的一個共同特點就是依靠政策來治理國家，政策國家而不是法治國家成為國家的治理方式和目標(biāo)訴求。

在中華人民共和國的歷史上，法律與政策一開始就是一種顛倒的關(guān)系。1949年初，中國共產(chǎn)黨發(fā)布了《關(guān)于廢除國民黨(六法全書)和確定解放區(qū)司法原則的指示》，廢除國民黨的《六法全書》，強調(diào)“在人民新的法律還沒有系統(tǒng)地發(fā)布以前，應(yīng)該以共產(chǎn)黨政策以及人民政府與人民解放軍已發(fā)布的各種綱領(lǐng)、法律、條例、決議作依據(jù)”。“無綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議規(guī)定者，從新民主主義的政策”。這一指示不僅造成中國法文化傳統(tǒng)的人為斷裂，而且使政策取得了最高的主導(dǎo)地位，并經(jīng)過幾十年的制度強化后成為惡的慣例。因此，厘清法律與政策的關(guān)系便成為改革開放后中國重啟法治建設(shè)的重大使命，“法律與政策既有聯(lián)系又有區(qū)別”無疑是這一時期的經(jīng)典結(jié)論。

但當(dāng)前存在兩種危險的認(rèn)識與做法：一方面，經(jīng)過撥亂反正后的法律與政策的關(guān)系似乎走上了一條不歸路：法學(xué)家們有意識地將政策排除在法學(xué)之外，一味強調(diào)法律的剛性作用。這就使法律僅停留在正式制度的層面，無法成為“活法”。另一方面，在中國的政治生態(tài)中，長期的非理性主義的法制發(fā)展模式使政策深植于法治運行的每個環(huán)節(jié)，與法律持續(xù)曖昧，這種暖昧關(guān)系將普適的價值與中國的法律互相剝離，使法律僅成為對政策的簡單背書。在我們看來，它們最終危害的都是國家和法治的根本。

因此，對法治建設(shè)的科學(xué)態(tài)度要求我們必須承認(rèn)并積極對待法治的本土資源，即法律與政策的交互作用形成的“法政策”?；谶@一考慮，有必要將“法政策”單列為新型法律概念，給予國內(nèi)的法治觀照，并展開相應(yīng)的邏輯論證。

具體來說，如果沒有中國共產(chǎn)黨實施依法執(zhí)政的政策，依法執(zhí)政乃至依法治國就不可能得到推進(jìn)。因此，筆者認(rèn)為，《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》現(xiàn)在還只是一種理念的宣示，必須讓這種理念變成政策，依法執(zhí)政才能真正落實。中央提出“規(guī)范”黨委與人大、政府、司法的關(guān)系，這給我們重要的啟發(fā)：我們堅持依法執(zhí)政，就應(yīng)該制定黨委與國家機(jī)關(guān)相互關(guān)系的規(guī)范。據(jù)此，中央應(yīng)制定提高共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的政策或行動計劃，地方黨委應(yīng)該在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，以改革的思想，對黨的各級組織如何依法執(zhí)政作出原則上的規(guī)范。

四、依法執(zhí)政的途徑

1 依法進(jìn)入國家政權(quán)

民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政的預(yù)設(shè)前提是：黨與國家是有聯(lián)系有區(qū)別的兩個政治實體。黨國一體以及由此帶來的黨政不分的觀念和制度是錯誤的、落后的。堅持依法執(zhí)政，就必須把執(zhí)政重心轉(zhuǎn)移到領(lǐng)導(dǎo)和支持人大及其常委會職權(quán)的行使上，摒棄黨依政策對國家機(jī)關(guān)直接行使執(zhí)政權(quán)的傳統(tǒng)做法。

國家本質(zhì)上是人民的，這就是所謂的“民主”，這是最為基本的國家理論，也是現(xiàn)代政治制度的起點和終點。但是，現(xiàn)實政治生態(tài)中，在政黨政治下，國家終究是由政黨控制的，形式上更多地體現(xiàn)為“黨主”。將“民主”與“黨主”兩者統(tǒng)一起來的就是選舉。民主的形式價值追求是選舉，即選擇性的推舉，是“下往上推”，主人是“下”(選民)；效率的形式價值追求是提拔，是“上向下拔”，主人是“上”(官僚)。人大追求民主，政府追求效率。在人大代表的產(chǎn)生中進(jìn)行提拔，在政府的組成人員中進(jìn)行選舉，并不符合權(quán)力的邏輯定位。因此，雖然現(xiàn)階段中國的民主形式有多種，如以人大制度為主要表現(xiàn)形式的選舉民主、以政治協(xié)商為主要表現(xiàn)形式的協(xié)商民主、以基層自治為主要表現(xiàn)形式的自治民主，但是，現(xiàn)階段真正的和主要的民主形式仍然是選舉民主。

因此，沒有選舉民主，就沒有民主執(zhí)政；沒有民主執(zhí)政，就沒有依法執(zhí)政。具體來說，人大制度是落實依法執(zhí)政的根本政治制度，是現(xiàn)階段中國民主的主要表現(xiàn)形式。這里面有兩個至關(guān)重要的節(jié)點：一是選舉，尤其是人大代表的直接選舉，這種選舉應(yīng)該是民主的、自由的、平等的、競爭的、定期的、差額的。二是服務(wù)。人大代表權(quán)力不能超越選民的授權(quán)，而應(yīng)該時刻服務(wù)于選民?，F(xiàn)在，“全國人大代表劉曉武工作辦公室”已經(jīng)成立，這在全國是一個先例。江蘇應(yīng)該組織各級人大代表成立“選民服務(wù)處”或“選民服務(wù)中心”，進(jìn)而在全國率先建立“選民服務(wù)系統(tǒng)”。

只有黨組織及其黨員定期接受人民的挑選，認(rèn)真履行自己的基本職責(zé)，人民才能體會到依法執(zhí)政的具體成效。

2 依法運作國家政權(quán)

現(xiàn)在，政黨如何運作國家政權(quán)有3種基本的思路與做法：

一是直接做主，即黨委直接命令人大、政府、司法。實踐證明，類似的做法是導(dǎo)致蘇東事件發(fā)生的重要原因。原蘇共中央書記、現(xiàn)俄共中央委員會主席久加諾夫曾指出：“前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨垮臺的真實原因是它的三壟斷制度，即共產(chǎn)黨以為自己想說的都是對的——壟斷真理的意識形態(tài)制度；以為自己的權(quán)力是神圣至上的——壟斷權(quán)力的政治法律制度；以為自己沒有不可以做到的特權(quán)——壟斷利益的封建特權(quán)制度?！龎艛唷瘡纳鐣慕?jīng)濟(jì)、政治到意識形態(tài)揭示了前蘇聯(lián)一黨制的弊端和蘇共領(lǐng)導(dǎo)層制度性的腐敗”。這一結(jié)論正確解釋了蘇東事件的歷史原因，深刻指出這是一種無形中剝奪了人民權(quán)力、背離了民主原則的社會制度。

二是為民做主，即黨委直接命令人大，再由人大領(lǐng)導(dǎo)政府、司法。這比前種方式前進(jìn)了一大步，但仍然存在問題，因為由并非人民選舉產(chǎn)生的黨的各級組織來領(lǐng)導(dǎo)民選的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，必然會產(chǎn)生合法性危機(jī)。

三是由民做主，即政黨通過選舉進(jìn)入國家政權(quán)機(jī)關(guān)，并由此依照憲法和法律規(guī)定對國家事務(wù)實施領(lǐng)導(dǎo)，這種方式最符合憲政的原則。因此，在新的歷史時期，憲法和法律應(yīng)該成為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的主要依據(jù)，依法執(zhí)政應(yīng)該成為執(zhí)政的主要形式。衡量執(zhí)政黨執(zhí)政能力大小的一個主要標(biāo)準(zhǔn)就是：法律和制度在其執(zhí)政期間是否得到正當(dāng)制定且有效遵守。離開了依法執(zhí)政能力的建設(shè)，執(zhí)政黨就缺少了執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，執(zhí)政黨及其政權(quán)也就失去了人民的認(rèn)同和支持。

為此，必須將目前存在的“黨委導(dǎo)戲、政府演戲、人大看戲、司法護(hù)戲、政協(xié)沒戲”的國家權(quán)力運行模式逐步過渡為“黨委決策、人大決定、政府實施、司法與政協(xié)監(jiān)督”這一依法執(zhí)政的軌道上來，這也符合民主政治和政黨政治的一般要求。隨著中國政治文明建設(shè)的推進(jìn)，如何建設(shè)一個由人民做主、“向人民學(xué)習(xí)、為人民做事、請人民評判、讓人民滿意”的憲政國度，已成為考驗中國新一代政治家的膽量、智慧和能力的一個主要問題。新一代政治家能否乘勢而上，取決于他們把握時代潮流、順應(yīng)時代潮流、引導(dǎo)時代潮流的意識和能力。

五、依法執(zhí)政的對象

1 “政”與“非政”

既然是依法執(zhí)政，那么，執(zhí)掌的只能是“政”。按照通常的理解，所謂“政”，既指政治上的統(tǒng)治權(quán)力，也指國家權(quán)力，或“國家政權(quán)”，或政權(quán)機(jī)關(guān)。據(jù)此，我們可以從兩個層次上理解“政”的含義。第一層次的“政”是“統(tǒng)治權(quán)力”，主要指依靠權(quán)勢與政策主張而實現(xiàn)對國家的全方位控制、支配和管理。第二層次的“政”是“國家權(quán)力”，指國家的縱向權(quán)力(中央與地方權(quán)力)與橫向權(quán)力(立法、行政、司法權(quán)力)之和。

相應(yīng)地，所謂“執(zhí)政”也有兩個層次：一是執(zhí)掌全部的統(tǒng)治權(quán)力。許多政黨將自己與國家的關(guān)系界定在這一目標(biāo)模式上。雖然理論上乃至政策上的目標(biāo)闡釋具有方法上的便利性，但我們很難確定一種真正的實踐檢測樣本與檢測指標(biāo)。而且，在國家權(quán)力具有極大誘惑的現(xiàn)實場景下，這種目標(biāo)設(shè)定具有巨大的危險性，因為它會誘導(dǎo)出一種對無邊權(quán)力的極大渴望。二是執(zhí)掌國家權(quán)力。相對而言，這是一種既具有建構(gòu)理性又具有實踐理性的理想化的目標(biāo)模式。它既符合政黨政治的一般規(guī)律，也順應(yīng)現(xiàn)實政治生態(tài)的特定要求。顯然，前者是領(lǐng)導(dǎo)黨的思維方式，后者是執(zhí)政黨的思維方式。

因此，執(zhí)政黨應(yīng)注重執(zhí)政的控制力，而不應(yīng)注重執(zhí)政的控制面。執(zhí)政黨執(zhí)掌的應(yīng)該是國家政權(quán)，“非政”的部分(如自主機(jī)制、自律機(jī)制、市場機(jī)制能夠解決的事項)不屬于執(zhí)政黨的執(zhí)掌范圍。通常來說，執(zhí)政黨執(zhí)掌的是“國家”即政治社會而不是“社會”即市民社會。

2 “執(zhí)政”與“參政”

在上述基礎(chǔ)上，還必須進(jìn)一步追問：執(zhí)政黨執(zhí)掌的是政權(quán)，但是不是全部政權(quán)?這是一個中國特色的問題，因為在中國語境下，有一個執(zhí)政與參政的問題。

如上所述，“執(zhí)政”就是“執(zhí)掌政權(quán)”。那么，什么叫“參政”呢?“參政”是在獨立的狀態(tài)下參加政權(quán)還是在附屬的狀態(tài)下參加執(zhí)掌政權(quán)?換言之，國家的政權(quán)是絕大部分被執(zhí)政黨控制、少部分被參政黨控制，還是百分之百地被執(zhí)政黨一黨控制?

確實，中國的政黨具有特殊性。但是，不管是什么政黨，都是一定政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的代表。誠如德國基本法第2l條所指出的那樣：“政黨協(xié)力國民意志之形成”。市場經(jīng)濟(jì)是一種利益主體及其組織機(jī)制多元化的經(jīng)濟(jì)，奠定于這一經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的政治利益及其主體機(jī)制也必然面臨著社會化與法治化的問題。

在這種情境下，我們必須將參政黨看作是一個具有自己意志的政治組織，并且在民主的基礎(chǔ)上合理合法地確定執(zhí)政與參政的程序合法性。也就是說，應(yīng)該確定哪些“政”應(yīng)該被“執(zhí)”、哪些“政”應(yīng)該被“參”，執(zhí)政和參政的實體條件、程序條件、法律后果是什么，執(zhí)政和參政的權(quán)力制約關(guān)系。迄今為止，中國的權(quán)威著作和制度安排并沒有提供一個關(guān)于執(zhí)政與參政應(yīng)如何分野的理想模式。就其邏輯推論而言，執(zhí)政與參政的區(qū)別首先表現(xiàn)為數(shù)量上的差異。在權(quán)力分配中，執(zhí)政黨處于主動的地位。其次，從實證角度出發(fā)，有部分權(quán)力(如國防、外交權(quán)等)通過合法的形式(如人大)專屬于執(zhí)政黨。最后，我們還必須對參政作出制度上的安排，而不應(yīng)該僅僅由參政者進(jìn)行個體點綴。如果說執(zhí)政黨之執(zhí)政主要體現(xiàn)于人大的話，那么參政黨之參政應(yīng)該主要表現(xiàn)于政協(xié)。政協(xié)不應(yīng)該僅僅是一種民主監(jiān)督，還應(yīng)該是一種得到憲法和法律明確規(guī)范的法律監(jiān)督。與人大的監(jiān)督一樣，政協(xié)的監(jiān)督對行政權(quán)和司法權(quán)也應(yīng)該具有直接的法律效力。

簡言之，在民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政之新形勢下，政黨間的關(guān)系應(yīng)該是一種具有先后意義的二元結(jié)構(gòu)，而不是主從意義的一元結(jié)構(gòu)。沒有這種政治利益及其主體機(jī)制的社會化與法治化，就不會出現(xiàn)和存在真正的政黨政治。在這一場景下，依法執(zhí)政就會淪落為自律性的理念與愿景，而不會變成他律性的規(guī)則與實踐。

六、依法執(zhí)政的責(zé)任

就世界范圍而言，所有的政黨都特別善于用崇高的目的包裝自己，這當(dāng)然具有合理性和現(xiàn)實性。這種時候，我們需要用合目的性來進(jìn)行檢測。當(dāng)政黨的行為尤其是其執(zhí)政行為與其目的不合時，政黨的合法性就會存在問題，就應(yīng)追究政黨的相應(yīng)法律責(zé)任。

在依法執(zhí)政過程中，法律責(zé)任是執(zhí)政瑕疵、執(zhí)政有誤、執(zhí)政有錯、執(zhí)政有罪時的最低要求。與一般法律責(zé)任相比，政黨的法律責(zé)任具有3個明顯的特點：

一是法律責(zé)任的承擔(dān)者。政黨的法律責(zé)任大多數(shù)時候由其黨員尤其是處于執(zhí)政地位的黨員或黨的組織承擔(dān)，由整個政黨承擔(dān)責(zé)任尤其是法律責(zé)任的情景較為少見(例如，1946年9月30日，紐倫堡國際軍事法庭宣判德國國家社會主義工人黨即納粹黨為犯罪組織)。

二是法律責(zé)任的決定者。政黨的法律責(zé)任雖然也存在著民事責(zé)任、刑事責(zé)任等責(zé)任形式，但更多的時候、更重要的形式是違憲責(zé)任。因此，在憲政體制下，沒有違憲審查制度，就無法真正追究政黨的法律責(zé)任，也就不可能真正實現(xiàn)依法執(zhí)政。這就提醒我們，推進(jìn)依法執(zhí)政，必須建立健全違憲審查制度。

三是法律責(zé)任的形式。在依法執(zhí)政過程中，各種不同的責(zé)任形式實際上是糾合在一起的，呈現(xiàn)出一種復(fù)式狀態(tài)。因此，與其他法律行為不同，政黨不合目的性的行為并不是只產(chǎn)生法律責(zé)任。事實上，在成熟的政黨政治中，嚴(yán)格追究政黨不合目的性行為的法律責(zé)任相對較少，更多的法律責(zé)任是倫理責(zé)任與政治責(zé)任(正因為如此，追究政黨的法律責(zé)任在許多時候表現(xiàn)為一種政治決定而不是司法決定)。從這種意義上說，如果現(xiàn)階段還缺乏嚴(yán)格追究法律責(zé)任的氣度與制度的話，那就應(yīng)該更多地選擇倫理責(zé)任與政治責(zé)任，以使執(zhí)政行為在更大程度上符合社會的觀感。參考文獻(xiàn)：

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