丁　勝　文思宛　羅思源

摘 要：對近兩年來貴陽市非正常上訪狀況的調(diào)查分析可以看出這樣的特點：重訪與纏訪數(shù)量居高不下；訴求的合理性和行為的違法性交織；部分上訪人行為偏激；組織化程度越來越高；社會影響和危害性較大；處置難度增大。必須通過信訪強權(quán)、建立健全非正常上訪應(yīng)急處理機制、注重信訪維穩(wěn)考核的科學(xué)合理性及建立非正常上訪專項資金幾方面開展有效工作。

關(guān)鍵詞：非正常上訪；信訪；應(yīng)急處理機制；社會穩(wěn)定

中圖分類號：C913 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2009）02-0083-06

綜觀近幾年綜治維穩(wěn)情況，不難發(fā)現(xiàn)各種非正常上訪，尤其是進京非正常上訪和群體性事件增長勢頭猛、影響惡劣、處置難度大，成為影響正常生產(chǎn)生活秩序的不穩(wěn)定因素。鑒于形勢的嚴峻性，貴陽市委于2008年初成立了課題組，以貴陽市非正常上訪問題作為個案進行了研究剖析，并探尋了解決該問題的對策建議。

一、概況

（一）相關(guān)概念的界定

非正常上訪。本課題所稱非正常上訪，是指公民、法人或其他組織在信訪過程中，不按法定程序、不到指定地點或者不以法定方式向政府反映訴求、提出建議或意見的行為或活動。

進京非正常上訪。本課題所稱進京非正常上訪，是指上訪人到首都重點地區(qū)和敏感場所上訪，即到天安門地區(qū)、中南海周邊、領(lǐng)導(dǎo)同志住地及使館區(qū)這四個地區(qū)和敏感場所上訪。

集體上訪。本課題所稱集體上訪，是指5人以上采用走訪形式提出共同的信訪事項的上訪。

群體性事件。群體性事件，一般是指聚眾共同實施的，違反國家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公司財產(chǎn)安全的行為。本課題主要研究因信訪所引發(fā)的群體性事件。

（二）近兩年來貴陽市非正常上訪概況

在對貴陽市近兩年非正常上訪進行統(tǒng)計分析后發(fā)現(xiàn)，除到省集體訪數(shù)量呈下降趨勢以外，進京非正常上訪及到市集體上訪均呈現(xiàn)上升趨勢。由此可以看出，解決進京非正常上訪和到市集體上訪將是今后一個時期需要關(guān)注的重點。

進京非正常上訪數(shù)量及類型。據(jù)省聯(lián)席辦通報，2006年貴陽市群眾進京非正常上訪342人次，具體數(shù)量類型參見下圖：

2007年貴陽市群眾進京非正常上訪357人次，比上年同期上升4.4%。具體數(shù)量類型參見下圖：

到省集體上訪數(shù)量及類型。2006年貴陽市群眾到省集體上訪57批次2592人次，比上年同期（83批次3812人次）下降31.3%和32.0%。具體數(shù)量類型參見下圖：

2007年貴陽市群眾到省集體上訪31批次1372人次，同比批次下降45.6%，人次下降47.1%。具體數(shù)量及類型參見下圖：

最后，通過統(tǒng)計得出，2005年以來貴陽市到省集體上訪的數(shù)量呈下降趨勢，見下圖：

到市集體上訪數(shù)量及類型。2006年貴陽市群眾到市集體上訪352起7303人次，比上年同期（398起7661人次）分別下降13.1%和4.6%。2007年到市集體上訪409起9527人次，比上年同期分別上升16.2%和30.5%。剔除重復(fù)上訪因素，2007年貴陽市到市集體上訪361起8950人次，具體數(shù)量類型參見下圖：

此外，2005年到2007年，貴陽市到市集體上訪批次及人次呈先降后升趨勢，見下圖：

貴陽市近三年到市集體上訪走勢圖

群體性事件數(shù)量及類型。2006年貴陽市群體性事件發(fā)生量56起，參與人數(shù)達4900人，具體數(shù)量類型參見下圖：

2007年貴陽市群體性事件發(fā)生量75起，參與人數(shù)達5565人，參見下圖：

此外，2005年到2007年，貴陽市群體性事件批次及參與人數(shù)呈先降后升趨勢，見下圖：

非正常上訪概況簡析。以2007年統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，不難發(fā)現(xiàn)以國土資源水利林業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)以及勞動社保三大類問題造成的非正常上訪最為突出。該三類問題導(dǎo)致的進京非正常上訪、到省非正常上訪及到市非正常上訪對比情況如下圖：

由上圖可以看出，國土資源類非正常上訪進京比重很大，發(fā)生此類糾紛或訴求，到市或到省非正常上訪的比重相對較小。這種現(xiàn)象說明了，該類問題如果到市不能解決，那么到省似乎也希望不大，因此上訪人傾向于進京求決。對此，省市兩級應(yīng)該針對這類問題建立健全調(diào)處機制，避免因調(diào)處難度大或缺少政策法規(guī)支撐而催生進京上訪的趨勢。

由上圖還可以看出，城鄉(xiāng)建設(shè)類或勞動社保類由于多屬于“本土性”問題，因此進京比例很小，勞動社保類在2007年更是沒有一例進京。與此同時，城鄉(xiāng)建設(shè)及勞動社保引起的群體性事件也占很大比重，約為群體性事件總量的60%左右。這從另外一個角度反映，由于這兩類問題涉及人數(shù)較多，利益性強，且多為“屬地”權(quán)力范圍內(nèi)可以解決的問題，因此雖然進京量少，但在省市兩級“鬧事”的多。對此，也應(yīng)該從政策法規(guī)及調(diào)處機制上著手解決這兩類問題，如盡量減少法規(guī)辦法等執(zhí)行性文件的模糊性，加強聯(lián)動調(diào)處功能等。

二、非正常上訪的特點分析

（一）重訪與纏訪數(shù)量居高不下

上訪，尤其是非正常上訪，重訪和纏訪比例很高。根據(jù)對貴陽市進京非正常上訪“一案一冊”登記臺帳的抽樣統(tǒng)計，重訪的數(shù)量約占50%左右，即是說進京上訪的多是“老?？汀?，如前面提及花溪區(qū)陳朝英因征地引發(fā)的非正常上訪，一家人前后進京達95次。與此同時，按照2006年到2007年進京非正常上訪事由分類情況看，主要是城鄉(xiāng)建設(shè)的征地拆遷、國土資源水利林業(yè)類爭端以及歷史遺留問題等引起的，很多都是棘手而難以一時解決的問題，換句話說，他們當(dāng)中有80%的一旦開始信訪，那么就走上了上訪之路。

（二）訴求的合理性和行為的違法性交織

分析進京非正常上訪卷宗，不難發(fā)現(xiàn)上訪人訪前心理多為渴望公正處理、討說法、自尊、咨詢法律常識、尋求心理平衡以及宣泄情感等。歸納起來，無外乎正當(dāng)合理的需要和非正當(dāng)不合理的需要。其表現(xiàn)形式有三種：一是合理型動機，該類上訪人理由往往充分，能夠如實陳述正當(dāng)?shù)纳显L理由，肯于擺事實講道理，表述時理直氣壯。二是中間型動機，該類上訪人往往對控申上訪案件某些關(guān)鍵性情節(jié)不了解，或?qū)δ承┓烧卟涣私舛l(fā)的，他們在上訪時主要是需要公安控申信訪部門給予相應(yīng)的合法合情合理的解釋。三是為非理型動機，該類人員多表現(xiàn)為以告狀為名，以泄憤和攪鬧為目的，捏造和歪曲事實，或無理取鬧，發(fā)泄對政府機構(gòu)的不滿情緒，甚至別有用心散布輿論造成不良影響。

值得注意的是，無論是合理合情合法的，還是非正當(dāng)不合理的，按照《信訪條例》和《治安管理條例》，貴陽市進京上訪人群中有很大一部分往往帶有違法行為。

（三）上訪人行為偏激

通過調(diào)研和閱讀大量卷宗，對貴陽市信訪人采取過激行為的原因進行了簡單歸類，主要原因如下：一是負有接待和解決問題職能的機關(guān)或者人員態(tài)度冷漠，理應(yīng)解決的問題久拖不決，激化了信訪人的對立情緒。二是“會哭的娃娃有奶吃”，采取過激行為客觀上能夠引起領(lǐng)導(dǎo)的重視，使問題較快得到解決。三是“法不責(zé)眾”，責(zé)任分散的心理。四是信訪人對信訪事由存在強烈的不公正感，從而產(chǎn)生偏執(zhí)、極端的心理傾向。這其中，后三點是上訪人行為偏激的高發(fā)點，也是在接訪以及調(diào)處過程中應(yīng)該予以重視的。

在對上訪偏激行為進行梳理的時候，存在的一個事實應(yīng)該予以關(guān)注，即在破壞社會安定穩(wěn)定的惡性非正常上訪案件中，女性人數(shù)大大多于男性，采取過激行為的、沖鋒在前的大都是女性。根據(jù)對貴陽市進京非正常上訪“一案一例”臺賬的抽樣統(tǒng)計，采取非理智、非正常手段上訪的案件中，女性占總?cè)藬?shù)的約70%。婦女成為非正常上訪的主要群體。

（四）組織化程度越來越高

就非正常上訪而言，無論其要求是否合理，就其個人而言一定是覺得心里有郁悶或委屈，在挑唆之下很容易出現(xiàn)沖動性的發(fā)泄。如2005年開陽縣“820平硐”被堵群體性事件、小河區(qū)原西工廠退休職工聚眾堵路事件、2005年貴陽市出租車經(jīng)營戶阻斷交通群體性事件等，都是有人躲在幕后出謀劃策、暗中挑唆，以共同遭遇、共同目標(biāo)、共同行為為紐帶進行“激發(fā)”而成的群體性事件。此外，調(diào)研中有信訪工作人員表示，針對老百姓的訴求，出現(xiàn)了“包官司打”的，這在一定程度上使得訴求方式“職業(yè)化”，帶有營利性，其不同于代理制或陪訪制，因此有必要對該“行當(dāng)”加大打擊力度。換句話說，隨著市場經(jīng)濟的縱深發(fā)展和利益訴求途徑的多元化，上訪“職業(yè)化”與“組織化”有進一步演化的趨勢，這應(yīng)該引起重視。

（五）社會影響和危害性大

非正常上訪，尤其是進京非正常上訪往往帶有過高期望值及偏激行為，調(diào)處上也一般是政策法規(guī)內(nèi)難以滿足的。這類上訪事項本身錯綜復(fù)雜，很大一部分代表了當(dāng)前社會的最“熱點”問題，也是社會轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑異步、物質(zhì)基礎(chǔ)與意識形態(tài)不同步的產(chǎn)物。從某種意義上說，它存在的實證意義大于理論意義。因為對非正常上訪問題的梳理和調(diào)處，可以使政府社會治理理念和新公共管理理論向前呈跳躍式發(fā)展。換句話說，以“非正常上訪”為鏡，可以正民主健全之衣冠，知和諧社會構(gòu)建之得失。這也符合沖突理論的本質(zhì)，即社會進步是在反思與解決沖突的過程中不斷進步的。鑒于此，可以看出非正常上訪往往代表當(dāng)前社會沖突的難點與熱點問題，其影響力不可小覷。

（六）處置難度增大

針對信訪，可以引入博弈論將信訪人與政府之間的關(guān)系分為三種情況，即合作性博弈、非合作性博弈和重復(fù)性博弈。在現(xiàn)實生活中，如果以地方政府作為主體進行描述，則當(dāng)政府采取合作性策略，往往信訪人也會采取合作性的策略，這樣雙方的利益均可以得到一定程度的維護，這就是最為理想的“雙贏”局面。而當(dāng)?shù)胤秸扇∫环N不合作態(tài)度時，那么信訪人也會采取不合作的策略應(yīng)對，從而出現(xiàn)越級上訪或群體性事件，如是則雙方利益共損，導(dǎo)致“雙輸”局面，如地方政府工作中出現(xiàn)的推諉塞責(zé)等，居民利益受損而以各種方式發(fā)泄對地方政府的不滿。此外，由于信訪人與地方政府之間多次打交道，因此在相互相處中得出這樣一種結(jié)論，贏的策略就是“針鋒相對”的策略，即針對對方的行為決定自己的策略。

而事實上，無論是信訪人和地方政府之間屬于哪一種博弈，單純的“屬地”調(diào)處看似很難達成“雙贏”的結(jié)果。在對貴陽市進京非正常上訪進行統(tǒng)計分析后發(fā)現(xiàn)，非正常上訪近85%是對地方處置不服而繼續(xù)上訪的。而這85%中間，又有超過一半的信訪事由是地方處置不了的。

三、對策思考

非正常上訪問題是經(jīng)濟、政治、社會問題的綜合體現(xiàn)，換言之，它的存在與整個社會系統(tǒng)的變遷息息相關(guān)。因此，非正常上訪問題的解決不會是一朝一夕的事情。在此，解決非正常上訪的對策思路中，拋開依法治訪、暢通正常信訪渠道以及落實信訪工作責(zé)任制等方面不再贅述，課題組認為以下方面應(yīng)予關(guān)注：

（一）信訪強權(quán)

信訪強權(quán)的理由可以歸結(jié)為三條：一是信訪必須解決問題，而解決問題必須有權(quán)。如果信訪部門沒有足夠的權(quán)力解決問題，那就是形同虛設(shè)。二是中國是一個行政主導(dǎo)的國家，在司法難以完全獨立的情況下，需要這么一套反饋系統(tǒng)來了解社會存在的問題，了解民眾的需要。三是現(xiàn)行的權(quán)利救濟方式太少?；诮?jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的需要，甚至有人建議出臺《信訪法》，效仿法院兩審終審制，確定兩訪終訪制，用以保證有限度的上訪，將其納入法制化軌道。在此，姑且不去討論中長期時段下信訪廢存的可能性。但就當(dāng)前而言，信訪強權(quán)實屬必要：

首先，行政處置權(quán)的授予上。一般信訪問題的解決均需相關(guān)部門協(xié)調(diào)，信訪機構(gòu)更多的是對上訪案件進行批轉(zhuǎn)，有一部分信訪案件轉(zhuǎn)到上級政府有關(guān)部門那里，但轉(zhuǎn)了一圈又回來了，因為問題本來是在“屬地”得不到解決，上訪者才向上一級部門投訴的。針對這一怪圈，有必要授權(quán)“屬地管理”機構(gòu)處置屬地上訪事宜的權(quán)力。針對“信訪聯(lián)席會議”，有受訪人員表示，其功效仍然有提升空間，因為從基層的角度看，好像是劃分一個表格，然后責(zé)任又轉(zhuǎn)移到了基層。

其次，人員配置上。面對形形色色的信訪訴求，信訪工作人員代表政府直接“卷入”其中，某種意義上說，他們是信訪成效的內(nèi)生變量，其知識的專業(yè)性、素養(yǎng)的習(xí)得性以及政治覺悟都十分重要。一個高素質(zhì)的信訪工作者，盡管“難為無米之炊”，但卻也不會在行為上出現(xiàn)偏激而對上訪人的訴求“火上澆油”。對此，信訪隊伍的配置上應(yīng)該是公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)的“精英”人物。而信訪人員編制普遍不滿，更談不上“精英”的加盟。如南明區(qū)信訪部門反映現(xiàn)在只有工作人員4人，每年接待3000人次左右，長期加班。站街鎮(zhèn)轄區(qū)居民8萬余人，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員只減不增，只出不進。因此與只管轄1~2萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相同的配置，信訪工作幾塊牌子，一套人馬，每天大量時間都用在處理事務(wù)性工作上面。此外，調(diào)研所到之處，信訪工作人員均異口同聲地建議課題組代以呼吁“信訪工作人員三四年輪換一次”，因為長期的信訪工作，使得性格上都有點“變態(tài)”了。信訪工作的困難度由此可見一斑，也可窺到信訪人員配置“新陳代謝”的必要性。

最后，機構(gòu)設(shè)置上。調(diào)研中，一些曾經(jīng)的上訪人建議信訪部門設(shè)置下鄉(xiāng)，這樣可以避免老百姓違法，“以前上訪，因為不懂，堵施工”。“此后翻起《信訪條例》一條一條對起訪，涉及兩個村一千多人的問題在鄉(xiāng)村政府的幫助下，已經(jīng)圓滿解決”。事實上，按照現(xiàn)行機構(gòu)編制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處成立有綜治維穩(wěn)中心，有專（兼）職人員開展信訪工作，村（居）、社區(qū)有信訪聯(lián)絡(luò)員。只是在實際執(zhí)行過程中，由于其他事務(wù)性工作繁雜，因此信訪功能不突出。此外，調(diào)研中還有信訪工作人員提議成立一個專門針對信訪復(fù)查的機構(gòu)，且賦予該機構(gòu)糾錯權(quán)力。人員構(gòu)成由市政府有關(guān)職能部門、專家領(lǐng)導(dǎo)，如建筑專家、法律專家、高級醫(yī)生等組成。信訪復(fù)查的案子由他們最終認定，該機構(gòu)中立。

（二）建立健全非正常上訪應(yīng)急處理機制

在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期間，穩(wěn)定是壓倒一切的任務(wù)，也是地方治理中的主要工作。在調(diào)研中，有地方一把手聲稱“處理不穩(wěn)定因素占工作量大，分管領(lǐng)導(dǎo)大約占60%，其他人員30%”。這么一個八萬多人的大鎮(zhèn)，維穩(wěn)工作占據(jù)這么大的比例，很難想象在處理這些不穩(wěn)定因素之后，他們還有多大的精力帶領(lǐng)當(dāng)?shù)鼐用衩撠氈赂槐夹】?？由此可見，非正常上訪已經(jīng)嚴重干預(yù)正常的生產(chǎn)生活。按照公共產(chǎn)品理論，行政服務(wù)是一項純公共產(chǎn)品，具有受益上的非排他性和使用上的非競爭性，換句話說，行政人員作為提供公共服務(wù)的主體，其服務(wù)對象是每一位居民。如果由于維穩(wěn)的需要而忽視絕大部分人的利益，就會出現(xiàn)異化的“公地悲劇”，導(dǎo)致行政服務(wù)這個純公共產(chǎn)品服務(wù)上的本末倒置。

在此，課題組認為應(yīng)急處理機制內(nèi)容主要包括，一是加強駐京信訪維穩(wěn)工作。有信訪局工作人員表示，進京上訪影響不好，上訪人意識的轉(zhuǎn)變兩三代人能夠完成已經(jīng)不錯，現(xiàn)階段應(yīng)該以打擊為主。此外，還有人建議平時應(yīng)該與北京馬家樓常聯(lián)系，免得到時候再聯(lián)系效果就不大，甚至可以和當(dāng)?shù)剞k事處建立友好關(guān)系，掛一個職等熟悉情況?！笆厝颂y”！在清鎮(zhèn)市站街鎮(zhèn)，“非正常上訪人員往包谷林里走，干部也得跟著走。以至于非常期間，干部假裝打工與其同吃同睡。有些則是白天黑夜都必須跟防”。二是在信訪接待場所設(shè)置治安崗點。設(shè)置有行政強制權(quán)的治安崗點，至少可以保障信訪機構(gòu)及政府的正常辦公秩序，對于行為偏激、群體性事件以及遺棄生活不能自理的行為予以強制干預(yù)。三是結(jié)合《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，處理好群體性事件等。

（三）注重信訪維穩(wěn)考核的科學(xué)合理性

由于信訪的雙重性，即既要求暢通渠道，又要求將問題解決在屬地，因此各級政府部門通常會按照保守的“小中取大法”①，對“屬地解決”制定硬性考核規(guī)定。在課題組的座談式調(diào)研中，針對考核，受訪人員給出了很多建議：

一是考核類型。認為考核很有必要，但對非正常上訪，尤其是進京非正常上訪要區(qū)分對待，不能簡單地納入總量。如有些地方規(guī)定，只要出現(xiàn)進京非正常上訪，該級政府就不評先進，然而有些類型的上訪連上級單位都無法解決。

二是考核與“烏紗”的關(guān)聯(lián)度。有基層政府人員坦誠地說，為了完成考核指標(biāo)“保位置”，在處理進京非正常上訪中可謂窮盡辦法，甚至有時做的事情“違法”。從很多進京非正常上訪的處置上也可以看出，基層政府為了考核指標(biāo)，出現(xiàn)兩個極端，一方面屈從于上訪壓力，一味遷就上訪人，圖個息事寧人；另一方面則是采用極端措施，如非法限制人身自由，或者強制拘留等。對此，為了避免極端，合理合法地調(diào)處非正常上訪，需要對考核指標(biāo)與行政職位的關(guān)聯(lián)度作一個合理的考慮。

三是考核檢查機制的建立。認為責(zé)任倒查不合理，應(yīng)該建立“風(fēng)險共擔(dān)”的責(zé)任機制。

四是考核辦法吸納基層單位及人員意見。認為地方政府工作目標(biāo)通常由上級制定。如果上級政府制定的目標(biāo)切實可行，無疑會有效調(diào)動下級的工作積極性。但如果目標(biāo)脫離實際，距現(xiàn)實情況相差太遠，那么不但不會對下級起到應(yīng)有的激勵作用，反而會鼓勵下級政府及其負責(zé)人弄虛作假搞些“政績工程”，以此騙取上級政府和領(lǐng)導(dǎo)的信任。

（四）建立正常上訪專項資金

調(diào)研中，普遍聽到關(guān)于處理非正常上訪、尤其是進京非正常上訪中各級政府所付出的沉重代價的怨言。區(qū)縣一級的感慨：“有些問題一萬元錢就可以解決，然而由于反復(fù)進京非正常上訪，去北京接人等就花去了十幾萬。而且領(lǐng)導(dǎo)還要被‘背書”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的無奈：“這幾年去接人就花費幾十萬，如拿這些錢處理問題本身都綽綽有余了”。村主任的怨言：“每次進京接人，村民兩委都自掏腰包，村委會放到維穩(wěn)的資金每年高達15~16萬”。事實上，信訪也好，非正常上訪也罷，它們的落腳點都在“錢”上，而尤其是進京非正常上訪，其中許多事由都是現(xiàn)有政策不能解決或者是根本沒有相關(guān)政策法規(guī)支撐的。如南明區(qū)后巢鄉(xiāng)因為不滿村委會分配方式而反復(fù)進京上訪的一行3人，她們的上訪，“情理上可以同情”，但卻找不到法律法規(guī)支撐，走司法渠道也因為“村民自治的決策不受理”，因此該上訪案例久拖不決，而事實上“每人幾千塊錢就可以解決的”。對此，有建議稱“地方政府能不能從財政收入上每年提出一定比例（0.1%~0.5%）用于處理這些急、難的上訪問題”？政府要做的就是對這筆資金做好審計監(jiān)管。因為現(xiàn)在政府在處理一些“非?！鄙显L問題的時候也是同意出錢彌補老百姓利益的，但就是找不到“科目”裝，所以應(yīng)該有這么一個機制與規(guī)定?！?/p>

責(zé)任編輯：黃 杰

① “小中取大法”，又稱“悲觀原則”，是管理學(xué)中決策方法之一。指決策者面對兩個或兩個以上不確定因素時，對未來比較悲觀，認為無論采取何種方案，均只能取得該方案的最小收益值。所以決策時選擇在最差狀態(tài)下仍能帶來“最大受益”或“最小損失”的方案作為實施方案。