宋愛蘇

摘要：老少邊窮連片地區(qū)的區(qū)域合作長期受制于自然條件惡劣、基礎設施落后、經濟發(fā)展緩慢，特別是行政區(qū)劃所造成的各種體制壁壘，致使區(qū)域合作難以推進，加劇了這些地區(qū)經濟社會發(fā)展矛盾，擴大了與全國經濟社會發(fā)展的差距。本文立足老少邊窮連片地區(qū)區(qū)區(qū)域合作的路徑選擇與機制建設研究，力求促進區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。

關鍵詞：老少邊窮連片地區(qū)；區(qū)域合作；合作路徑；合作機制

中圖分類號：F147

文獻標識碼：A

文章編號：1007—5194(2009)06—0095—03

一、關于老少邊窮連片地區(qū)區(qū)域合作問題的提出

長期以來，關于老少邊窮地區(qū)問題研究，國內外理論界大都從反貧困人手進行了不少研究，并取得了大量的研究成果。然而，這些研究大都著眼于普遍性貧困問題，或著眼于單個地區(qū)經濟發(fā)展的角度進行研究。而在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下，如何打破老少邊窮地區(qū)行政區(qū)劃，實現區(qū)域內行政單元政府管理機制創(chuàng)新，強化各省市政府對行政邊區(qū)實行跨層級的資源配置作用，建立老少邊窮地連片地區(qū)區(qū)域合作機制，促進經濟協(xié)作和功能互補，探索互動共贏模式，以此加快老少邊窮地區(qū)經濟社會發(fā)展的理論研究尚有不足，其區(qū)域合作發(fā)展的實踐更是落后于全國經濟社會發(fā)展的水平。

由于歷史、自然、經濟、社會等多種原因，老少邊窮連片地區(qū)經濟社會發(fā)展長期滯后。如武陵山地區(qū)，是渝湘鄂黔四省市的邊區(qū)結合部、又是革命老區(qū)和民族貧困山區(qū)，是全國非常典型的老少邊窮連片地區(qū)。毗鄰7地市州51行政單元，分別屬于渝東南、黔東南、湘西、鄂西四個片區(qū)，面積12萬多平方公里，人口2000多萬。這一地區(qū)地緣關系非常密切，自然條件極其相似，人文習俗十分相近，經濟發(fā)展水平相當，少數民族集中(渝東南地區(qū)土家、苗、白、回、蒙古等少數民族144萬人，占該地區(qū)總人口的53％；湘西州少數民族205萬人，占總人口75.4％；同仁地區(qū)是以土家、苗族為主的地區(qū)；恩施州也以土家、苗、侗族為主)，是全國18個集中連片貧困片區(qū)之一，是全國最不發(fā)達的區(qū)域之一。

武陵山區(qū)自然條件較差、產業(yè)發(fā)展基礎薄弱、對外開放水平較低，經濟發(fā)展長期滯后。以2007年農民人均純收入為例：渝東南地區(qū)2665元，恩施州2143元，湘西州2255元，銅仁地區(qū)2860元，只有全國水平4140元的51.7％—69％。以該地區(qū)經濟社會發(fā)展處于中偏上水平的渝東南地區(qū)(五個民族區(qū)縣)為例：2007年地區(qū)GDP為189.56億元，僅占重慶市的4.6％，人均GDP為7677元，相當重慶人均GDP的52，5％；工業(yè)增加值57，79億元，占重慶市的3，8％；社會消費品零售總額80，57億元，占重慶市的4，8％；區(qū)縣級財政收入13，07億元，占重慶市的3，6％；農民純收入2665元，比全市農民人均低844元；城鎮(zhèn)化率22，2％，比全市低26，1％；該地區(qū)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)172個，已實現正常通班車的僅有97個，只占56％；有絕對貧困人口13，18萬人(按農村居民人均純收入不足785元計算)，有低收入貧困人口24，73萬(按農村居民人均純收入在785——1067元之間標準計算)；初中升高中率32，2％，比全市低15，3％。基礎設施建設滯后，綜合經濟實力不強，人民生活和社會事業(yè)發(fā)展水平較低，是武陵山區(qū)的共同問題。

如何讓這些老少邊窮連片地區(qū)通過擴大對開放，加強區(qū)域合作，實現互動共贏，不僅對于促進武陵山民族地區(qū)合作發(fā)展，而對于類似的烏蒙山地區(qū)(川滇黔邊區(qū))、大巴山地區(qū)(川渝鄂陜邊區(qū))、大別山地區(qū)(皖豫鄂邊區(qū))、武夷山地區(qū)(浙贛閩邊區(qū))等18個老少邊窮地區(qū)的區(qū)域合作，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，全面小康社會建設具有重大現實意義。

二、老少邊窮連片地區(qū)區(qū)域發(fā)展滯后原因與合作發(fā)展障礙分析

老少邊窮地區(qū)經濟社會發(fā)展長期滯后，研其原因有共性，這些地區(qū)的區(qū)域合作也長期受制于眾多而復雜的因素。本文以武陵山地區(qū)為例，力著于解決連片地區(qū)合作障礙作一分析。

(一)老少邊窮連片地區(qū)區(qū)域合作發(fā)展滯后的主要原因

從地緣角度：武陵山民族地區(qū)地處我國西部地區(qū)的東部，但具有我國西部地區(qū)的典型特征：不沿疆、不沿海和遠離經濟中心，地形都是以高山峽谷為主，丘陵平壩為輔，自然條件惡劣、基礎設施投入欠賬較多，交通不便，生態(tài)環(huán)境脆弱。

從人文角度：文盲半文盲多，勞動力素質低，分散封閉、自給自足，缺乏市場觀念和開放意識。

從經濟角度：傳統(tǒng)自然經濟尚未改變，產業(yè)結構趨同。第一產業(yè)比重過大，糧豬型結構單一，農業(yè)產業(yè)化程度低；第二產業(yè)總量小、特別是工業(yè)企業(yè)規(guī)模小、技術含量低、附加值低、效益差；第三產業(yè)弱小。這些地區(qū)產業(yè)結構與所在省市相比，在結構優(yōu)化上差距甚大。2007年，三次產業(yè)結構分別是：渝東南地區(qū)25:38，7:36，3(重慶市為12，9:44，6:42，5)；恩施州為37，7:23，6:38，7(湖北省為15，5:44，8:39，7)；湘西州為18:40，6:40，6(湖南省為17，6:42，7:39，7)；銅仁地區(qū)為18，36:37，4:44，3(貴州省為16，8:42，3:40，9)。

從行政區(qū)劃角度：由于老區(qū)、民族地區(qū)、貧窮地區(qū)基本都處于各自行政區(qū)域邊緣，遠離政治、經濟、文化省會城市，加之多層級管理模式，造成資源配置能力弱化；同時，各自發(fā)展戰(zhàn)略受制于必須接受自身行政中心城市的行政管理與經濟調節(jié)，形成了同一地域的行政分割與市場封閉。

(二)老少邊窮連片地區(qū)區(qū)域合作發(fā)展的障礙分析

老少邊窮連片地區(qū)其經濟社會發(fā)展從歷史上分析，有聯動發(fā)展的基礎和條件，但也受制于行政區(qū)劃、區(qū)際經濟利益、財政與稅收體制，以及現有金融體制的約束。1除去一般意義上的障礙外，從行政設置與政府管理的角度進一步分析，形成老少邊窮連片地區(qū)區(qū)域合作的障礙主要是以下幾點：

一是行政單元戰(zhàn)略選擇與目標差異形成合作障礙。不同省市發(fā)展戰(zhàn)略定位與戰(zhàn)略目標不同，這些連片地區(qū)中各自對本省(市)的戰(zhàn)略一致與戰(zhàn)略服從，從而形成對邊區(qū)相鄰地區(qū)的發(fā)展行為選擇差異，帶來老少貧窮連片地區(qū)在基礎項目建設、產業(yè)發(fā)展、資源配置方面的差異性障礙。

二是行政單元組織構架與權力結構差異形成的合作障礙。不同省(市)行政分權下的權力結構，帶來財政、稅收、投融資方面從行政層級、運作機制、甚至企業(yè)管理模式存在明顯的政府過度干預，帶來合作的體制障礙。

三是行政單元各自利益差異形成的障礙。在老少邊窮連片地區(qū)各地方政府利益追求共贏機制缺失，帶來的市場分割與地方保護主義障礙；加之這些地區(qū)市場發(fā)育程度低，市場行為無力沖破行政障礙，致使要素市場割裂，資源配置錯位現象嚴重。

三、老少邊窮連片地區(qū)區(qū)域合作路徑選

擇與機制建設的思路

實現老少邊窮連片地區(qū)經濟社會發(fā)展的區(qū)域合作，其關鍵的問題是，要打破行政區(qū)劃，推進老少邊窮連片地區(qū)行政單元政府管理機制創(chuàng)新，探索老少邊窮連片地區(qū)跨省間不同行政單元的合作機制建設，強化各省市政府對行政邊區(qū)實行跨層級的資源配置作用，實現跨層級的資源配置模式，通過市場機制與政府推動，形成老少邊窮地連片地區(qū)區(qū)域合作機制，促進經濟協(xié)作和功能互補，建設互動共贏模式。選擇老少邊窮地區(qū)合作路徑，建立合作機制是促進老少邊窮連片地區(qū)區(qū)域合作的首要任務。

(一)選擇和確定互惠互利的合作路徑

選擇區(qū)域合作中共同所關注的問題和迫切需要解決的困難，打破制約老少邊窮連片地區(qū)發(fā)展的相同瓶頸，是實現互惠互利合作的基礎。確定有效合作路徑是推進區(qū)域合作發(fā)展的關鍵。

一是加強以打通交通瓶頸制約為重點的基礎設施建設合作。統(tǒng)一爭取將地區(qū)交通需求與國家鐵路網、高速公路網規(guī)劃相結合，進人國家、省市統(tǒng)一規(guī)劃。

二是加強具有相同資源優(yōu)勢的產業(yè)培育合作，形成區(qū)域產業(yè)集群。共同制定水資源、礦產資源等合作開發(fā)利用的合作協(xié)議與規(guī)則。

三是加強勞務合作，推進區(qū)域人力資源開發(fā)。重點建立區(qū)域勞動力供求信息平臺，職業(yè)技能培訓，轉移就業(yè)，職業(yè)考試與互認制度。

四是加強生態(tài)環(huán)境建設與資源合理開發(fā)合作。推進生態(tài)合作區(qū)建設，共同保護好良好生態(tài)環(huán)境。

五是加強教育、科技、文化、衛(wèi)生、通信、廣電等交流合作，推進區(qū)域社會事業(yè)共同發(fā)展。

(二)深化體制改革，推進制度創(chuàng)新，建立高效合作機制

一是將非制度性合作發(fā)展為制度性合作，將非政府合作發(fā)展為政府合作。從當前老少邊窮連片區(qū)域經濟社會發(fā)展合作的現狀來看，各地方政府、企業(yè)盼望區(qū)域合作的愿望非常強，也作了大量的探索，千方百計地去推進。但大多處于民間的、局部的或行業(yè)的，而沒有形成政府間的、全面的經濟社會發(fā)展合作，致使區(qū)域合作的層次不高、內容不全面、促進力度不強、收效不大，難以持續(xù)發(fā)展。要通過設置跨省市的政府性區(qū)域合作機構，聯合研究編制合作區(qū)域經濟社會發(fā)展規(guī)劃，共同制定相關政策和協(xié)調市場規(guī)則，共同開發(fā)優(yōu)勢資源，統(tǒng)籌發(fā)展社會事業(yè)，加強與區(qū)外其他區(qū)域的交流與合作。

二是率先并加快在老少邊窮連片地區(qū)推進省管縣的行政體制改革，為高效推進老少邊窮連片地區(qū)區(qū)域合作提供行政體制保障。當前，除直轄市外，現行的地方政府行政管理體制基本都是一個由省市(州)縣鎮(zhèn)(鄉(xiāng))構成的超多層級的政府管理體制。這種多層級的體制對于老少邊窮連片地區(qū)要實現跨省(市)的縣與縣之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的全面合作，形成了層級障礙。率先并加快在老少邊窮連片地區(qū)推進省管縣的行政體制改革，可以有效排除或減少區(qū)域合作的層級障礙，減少因層級過多而帶來的資源配置能力層級遞減效應，充分運用強有力的省級行政資源推進區(qū)域合作。

三是推進區(qū)域中心城市管理職能授權改革，提高和增強老少邊窮連片地區(qū)縣級政府的資源配置能力、民族自治能力和對外開放合作能力。從現實狀況來看，重慶作為直轄市，其市管區(qū)(縣)的扁平式管理，加之大力推進了相關的市級管理權限下放，賦予了重慶所在區(qū)(縣)相對更大的權限，增強了重慶民族地區(qū)的自治能力，增加了重慶邊區(qū)區(qū)(縣)資源配置能力和對外合作的能力，有效地推進和加快了重慶民族地區(qū)和各邊區(qū)地方經濟社會的發(fā)展。在老少邊窮連片地區(qū)所在省市推進區(qū)域中心城市管理職能授權改革，賦予或部分賦予老少邊窮區(qū)縣承擔省市部門的行政管理權限，適度擴大權力范圍，可以全面提高和增強老少邊窮連片地區(qū)的民族自治能力、資源配置能力和對外開放、對外合作的能力，為老少邊窮連片地區(qū)區(qū)域合作提供制度與能力保障。

四是遵循市場規(guī)律，堅持公平高效的原則，制定和完善區(qū)域合作規(guī)則，形成區(qū)域合作的激勵約束機制。努力探索老少邊窮連片地區(qū)生產要素市場配置的新辦法、新途徑、新措施，建立優(yōu)勢資源開發(fā)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、合作經營、利益分層、風險共擔的激勵與約束機制。

五是努力探索異地辦園模式，促進移民和就業(yè)。老少邊窮地區(qū)由于區(qū)位差別，自然條件差，基礎設施薄弱，勞動力素質低，市場發(fā)展滯后，招商引資困難。但老少邊窮地區(qū)具有政策優(yōu)勢，資源優(yōu)勢。推進異地辦園，將老少邊窮地區(qū)自身的各種優(yōu)勢平移，與相對發(fā)達地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢、產業(yè)優(yōu)勢相結合，發(fā)達地區(qū)的支援方和老少邊窮地區(qū)受援方共同創(chuàng)建產業(yè)發(fā)展基地。在發(fā)達地區(qū)劃定的區(qū)域內，通過合理的規(guī)劃、完善的設施、優(yōu)惠的政策、配套的服務等，共建產業(yè)發(fā)展園區(qū)。這種異地辦產業(yè)發(fā)展園區(qū)的方式，可以有效建立老少邊窮地區(qū)的移民和就業(yè)的平臺，可以有效推進城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)一體化，可以通過互惠互利的合作，為老少邊窮地區(qū)加快發(fā)展提供造血機能。

責任編輯：王駿