彭　浩

摘要 雖然涉訴信訪直接反映出來的是司法問題,但其內(nèi)在根源系社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的民生問題,主要是弱勢(shì)群體維權(quán)能力較弱,系爭(zhēng)權(quán)益有限,相關(guān)政策及政府行為的影響,以及社會(huì)救助體系不完善等。要繼續(xù)探索和完善涉訴困難群體救助制度,加大對(duì)涉訴弱勢(shì)群體的法律釋明和司法救助工作力度,并逐步完善社會(huì)救助制度,實(shí)現(xiàn)法院救助向社會(huì)救助的理性回歸。

關(guān)鍵詞 涉訴信訪 民生問題 特殊救濟(jì)

中圖分類號(hào):D926.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)11-223-02

涉訴信訪,是指訴訟當(dāng)事人因?qū)θ嗣穹ㄔ旱慕K審裁判及執(zhí)行行為不服,通過信訪渠道要求糾正的行為。直觀地看,絕大多數(shù)信訪人都稱其之所以信訪是因?yàn)樗痉ú还?。但深入信訪實(shí)踐就可以發(fā)現(xiàn),多數(shù)信訪矛盾的產(chǎn)生不是因?yàn)樗痉ㄐ袨橛姓`,而是根源于當(dāng)事人之間就與其基本生活密切相關(guān)但又非常有限的涉訴利益的爭(zhēng)奪和矛盾。因而,在法院確定其喪失涉訴利益后,當(dāng)事人在實(shí)際上或在心理上難以接受并引起激烈反應(yīng)。這可以說是當(dāng)前已引起全社會(huì)普遍關(guān)注的民生問題在訴訟機(jī)制內(nèi)的反映。本文即希望通過對(duì)實(shí)踐中重大涉訴信訪件的統(tǒng)計(jì)分析,觀察民生問題在涉訴信訪中的表現(xiàn)形式、所占比重,以及這些民生問題轉(zhuǎn)化為涉訴信訪矛盾的原因,并嘗試提出對(duì)策建議。

一、民生問題在涉訴信訪中的表現(xiàn)

近年來,涉訴信訪呈高發(fā)態(tài)勢(shì),上級(jí)政法單位篩選交辦的突出信訪件成為各級(jí)法院信訪部門的重點(diǎn)工作。本次統(tǒng)計(jì)分析以2006年以來上海市涉法涉訴信訪領(lǐng)導(dǎo)小組交辦我院的重點(diǎn)信訪件為對(duì)象。自2006年以來,市涉法涉訴領(lǐng)導(dǎo)小組共交辦我院25件案件,主要涉案34人。其中2006交辦3件,2007年交辦5件,2008年交辦6件,2009年交辦11件。自2006年以來,25件交辦件共計(jì)已化解17件,尚有8件未化解。

通過對(duì)引發(fā)信訪案件的案件類型、案由及具體案情的分析,發(fā)現(xiàn)大多數(shù)信訪案件均系對(duì)與民生密切相關(guān)的物質(zhì)利益的爭(zhēng)議。從案件類型看,在本次統(tǒng)計(jì)的25件案件中,與當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系最為密切的民商事案件21件,占全部案件的88%;行政案件3件,占12%;另有刑事案件1件。結(jié)合對(duì)案件案由和案情的分析,涉訴信訪中的民生問題主要有:

(一)住房保障問題

此次統(tǒng)計(jì)中因住房分配或房產(chǎn)爭(zhēng)奪而引發(fā)矛盾的案件共8件,占到全部案件的32%。在這些引發(fā)激烈信訪矛盾的涉房產(chǎn)案件中,絕大多數(shù)都不是因一般的市場(chǎng)交易行為引發(fā)的糾紛,而是或由家庭矛盾引發(fā),或因政府拆遷、拆違行為而引起。正是因?yàn)檫@個(gè)原因,這些案件的涉案標(biāo)的較之一般的房地產(chǎn)糾紛來說并不算大,但矛盾卻常常異常激烈。

(二)就業(yè)及勞動(dòng)保障問題

此次統(tǒng)計(jì)中僅勞動(dòng)爭(zhēng)議案件即有五件,占全部案件的20%。引發(fā)信訪矛盾的問題主要有:1.勞動(dòng)關(guān)系的存續(xù)問題。五件案件均因辭退職工而引發(fā),可見就業(yè)機(jī)會(huì)對(duì)于勞動(dòng)者的極端重要意義。2.勞動(dòng)報(bào)酬和各類福利待遇保障問題。有三件案件系關(guān)于工齡計(jì)算及各項(xiàng)福利待遇、退工補(bǔ)償金爭(zhēng)議。3.醫(yī)療保障和工作條件問題。一件案件系對(duì)職業(yè)病認(rèn)定的爭(zhēng)議。

(三)婚姻家庭矛盾

1.離婚后男女雙方對(duì)夫妻關(guān)系存續(xù)期間對(duì)外債務(wù)的分擔(dān)問題。此次統(tǒng)計(jì)中此類糾紛有1件。2.貧困家庭的子女撫養(yǎng)問題。子女的撫養(yǎng)教育對(duì)于弱勢(shì)家庭也是一項(xiàng)較大的負(fù)擔(dān)。3.離婚問題。單純的離婚問題一般不會(huì)引發(fā)特別激烈的矛盾,此次統(tǒng)計(jì)中有1件,后經(jīng)鑒定當(dāng)事人一方系精神分裂患者,因此也屬于民生問題。此外,實(shí)踐中還有一些有關(guān)老年人贍養(yǎng)糾紛的信訪件。

(四)特殊群體的民生問題

有些案件雖屬一般案由,但因涉訴主體的特殊性,使得涉訴利益對(duì)于當(dāng)事人來說更為稀缺,從而也容易引發(fā)信訪矛盾;有些案件則因當(dāng)事人本身即存在特殊的困難所以需要特別救助,這是民生問題在訴訟機(jī)制內(nèi)的直接反映。這些問題主要有:1.農(nóng)民、外來人員在城市的生活及遭遇市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)后的相關(guān)救濟(jì)保障問題。2.精神疾病、心理障礙患者的安置救助問題。本次統(tǒng)計(jì)中信訪人被確診或曾經(jīng)確診為精神病人的(無民事行為能力)有2件。3.刑釋解教人員的安置救助。1件(公房)租賃權(quán)變動(dòng)糾紛的當(dāng)事人即屬刑滿釋放人員,單靠自身能力難以解決基本生活問題,因此非常依賴于有關(guān)部門的安置救助。

綜上,僅從案由看,涉民生案件(房產(chǎn)、勞動(dòng)爭(zhēng)議、婚姻家庭、人身損害賠償糾紛)共計(jì)17件,占全部案件的68%;如果加上申請(qǐng)執(zhí)行救助、特殊困難群體等因素,則涉民生案件共24件,占96%,幾乎所有信訪案件均與民生問題密切相關(guān)。

二、民生問題轉(zhuǎn)化為涉訴信訪矛盾的原因

雖然涉訴信訪案件大多數(shù)為涉民生案件。但并非所有的涉民生案件均會(huì)形成涉訴信訪矛盾。上文已經(jīng)提到主體的特殊性可能成為涉訴信訪的原因之一。此外,涉訴主體的經(jīng)濟(jì)情況、法律素養(yǎng)、案件和有關(guān)法律規(guī)定的特點(diǎn),以及相關(guān)救助制度的不完善等,均可能成為引發(fā)涉訴信訪的原因。

(一)部分當(dāng)事人為社會(huì)弱勢(shì)群體,承受風(fēng)險(xiǎn)或重大變故的能力非常弱

在25件信訪件中,只有一件案件的當(dāng)事人為法人(群體性案件,且均為小型的私人公司),其余均為自然人。在信訪人當(dāng)中,老年人較多(50歲以上者占52%);無業(yè)或退休者較多(占68%);婦女較多(占44%);單身或離異者較多(占56%)。另有農(nóng)民5人,占20%,且其中4人為外來人員。另,已明確其中的8人享受低?；蛱乩Т?。因此,從總體上看,涉訴信訪的產(chǎn)生有著普遍的民生問題的基礎(chǔ)。

(二)部分當(dāng)事人維權(quán)意識(shí)和技能欠缺,訴訟能力弱,使其應(yīng)得權(quán)益難以通過訴訟途徑得到有效維護(hù)

當(dāng)事人若因這些原因不能提出充分的證據(jù)和理由來證明其主張,就會(huì)導(dǎo)致法院可認(rèn)定的法律事實(shí)就可能與客觀事實(shí)不一致,使其本該享有的權(quán)益難獲支持。當(dāng)事人訴訟能力的缺乏主要表現(xiàn)在:1、舉證不能。造成當(dāng)事人權(quán)益受損且舉證不能的原因有:隨意將重要證件交與他人、達(dá)成重要約定而不制作書面文件、隨意簽名等。2、不懂得被告的確定和對(duì)不同法律關(guān)系的區(qū)分。因告錯(cuò)被告和混淆相關(guān)連的法律關(guān)系而未獲支持并從而信訪的案件各有1件。3、錯(cuò)過訴訟時(shí)效。因錯(cuò)過訴訟時(shí)效而未獲支持的案件1件。這個(gè)問題在訴訟實(shí)踐中也是常見的,其原因也在于當(dāng)事人法律知識(shí)的缺乏。

(三)一些政府政策或行政行為可能因引起相對(duì)人利益格局的重大變動(dòng)而引發(fā)矛盾,但司法程序?qū)Υ说母深A(yù)空間有限

行政行為、政府政策常常會(huì)引起相對(duì)人切身利益的重大變動(dòng),從而也常引發(fā)矛盾。對(duì)于此類行政爭(zhēng)議,相對(duì)人也多寄希望于人民法院。問題在于,人民法院依法只審查具體行政行為的合法性。對(duì)于合法但未盡合理的具體行政行為和政策問題,法院無權(quán)予以審查和裁判。當(dāng)事人對(duì)此不了解,也會(huì)引起涉訴信訪矛盾。①

(四)社會(huì)救助制度不完善,使一些純粹的民生問題導(dǎo)入到涉訴信訪中來

精神病人、刑滿釋放人員的安置救助等工作,本來屬于針對(duì)少數(shù)特殊困難群體的社會(huì)特別救助制度的內(nèi)容,而且在傳統(tǒng)上還是我國社會(huì)治安綜合治理的范疇。但由于“綜合治理”常常導(dǎo)致實(shí)際的責(zé)任主體不明確,一些部門對(duì)此也未引起充分重視,導(dǎo)致凡與涉訴當(dāng)事人相關(guān)的事到最后都不得不由法院來承擔(dān),一些本來應(yīng)該通過有關(guān)部門協(xié)調(diào)解決的問題導(dǎo)入到涉訴信訪的“大潮”。

三、解決涉訴信訪民生問題的對(duì)策

從上文的分析來看,涉訴信訪中的民生問題是經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的民生問題在訴訟機(jī)制內(nèi)的反映。經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的民生問題多種多樣,也就決定了涉訴信訪中的民生問題具有不同的性質(zhì)。對(duì)不同層次的民生問題,應(yīng)當(dāng)用不同的方法逐步予以解決。

(一)繼續(xù)探索和完善涉訴困難群體救助制度,重點(diǎn)解決程序正當(dāng)性和具體救助標(biāo)準(zhǔn)問題

實(shí)踐中,有相當(dāng)一部分涉訴信訪矛盾是通過特殊困難救助的方式化解的。對(duì)于涉訴困難救助機(jī)制存在的必要性及合法性,學(xué)界和實(shí)務(wù)界都存在激烈的爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為,在現(xiàn)階段各類社會(huì)矛盾紛繁復(fù)雜、各項(xiàng)社會(huì)保障和社會(huì)救助制度發(fā)展水平還比較低的情況下,對(duì)涉訴困難群體實(shí)施救助是具有正當(dāng)性和合理性的。實(shí)踐中,一些地方法院已經(jīng)探索建立了刑事被害人困難救助和執(zhí)行救助等制度,社會(huì)效果良好,有待在繼續(xù)完善之后向涉訴信訪的其他領(lǐng)域推廣。

建立健全涉訴困難群體救助制度,最重要的是要解決其程序正當(dāng)性和具體標(biāo)準(zhǔn)問題。從程序正當(dāng)性來看,應(yīng)對(duì)將審查申請(qǐng)?jiān)賹徍途S護(hù)穩(wěn)定這兩種功能與困難救助分離出來,避免使困難救助成為違法司法行為的“遮羞布”或無理取鬧者的“獎(jiǎng)賞”,維護(hù)基本的公平正義和法制原則。另外,要構(gòu)建起困難救助的條件、數(shù)額等具體標(biāo)準(zhǔn),然后按照標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格實(shí)行,克服救助的隨意性和偶然性,實(shí)現(xiàn)制度化操作。

(二)加大對(duì)涉訴弱勢(shì)群體的法律釋明和司法救助工作力度,以“案結(jié)事了”為指導(dǎo)做好訴訟階段的矛盾化解工作

在一方或雙方當(dāng)事人明顯缺乏訴訟技能時(shí),法院應(yīng)通過主動(dòng)行使調(diào)查權(quán)盡量查明客觀真實(shí),盡量避免出現(xiàn)當(dāng)事人單純因訴訟技能缺乏而敗訴的情況;對(duì)符合司法救助和法律援助條件的,積極提供法律和經(jīng)濟(jì)上的幫助,減少當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)。同時(shí),對(duì)弱勢(shì)群體訴訟案件要更加謹(jǐn)慎,盡量通過調(diào)解、和解、協(xié)調(diào)等多種方式化解訴訟矛盾。

(三)建議政府出臺(tái)政策或行政執(zhí)法時(shí)更加妥善地照顧弱勢(shì)群體利益,盡量減少矛盾沖突

對(duì)于容易引發(fā)矛盾和沖突的拆遷、拆違等行為,應(yīng)當(dāng)依法決策,周密部署,切實(shí)安排好拆遷群眾的生活;要克服機(jī)械執(zhí)法方式,根據(jù)比例原則,采取靈活、變通的方式,盡量將相對(duì)人的損失降到最低,減少?zèng)_突對(duì)抗,做到和諧執(zhí)法。

(四)完善社會(huì)救助制度,逐步實(shí)現(xiàn)法院救助向社會(huì)救助的理性回歸

對(duì)涉訴困難群體的救助,本質(zhì)上仍然是屬于社會(huì)救助制度的內(nèi)容。因此,應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大現(xiàn)行救助制度的救助范圍,提升救助標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)法院救助向行政救助的回歸。當(dāng)前,對(duì)于實(shí)踐中比較突出的精神病人和刑釋解教人員的安置救助,應(yīng)當(dāng)通過法律法規(guī)明確管理救助責(zé)任和工作要求,加大管理和救助力度,構(gòu)建起解決此類問題的科學(xué)長(zhǎng)效機(jī)制。

當(dāng)然,對(duì)于社會(huì)保障水平低、覆蓋面不廣、就業(yè)不足和勞動(dòng)權(quán)利保障不夠、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)居民住房保障仍比較有限等全局性或普遍性的問題,主要地還是要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的同時(shí),逐步通過法律和政策等手段予以普遍性、根本性地解決。不斷提高群眾生活水平和各類保障程度,才是解決涉訴信訪中的民生問題的根本之道。

注釋:

①無疑,法院對(duì)于本質(zhì)上屬于政策問題的此類涉訴信訪矛盾難以有效化解。因此實(shí)踐中一些上級(jí)部門對(duì)此類信訪矛盾是直接交給行政機(jī)關(guān)去自行化解的。這應(yīng)當(dāng)說是一種比較適當(dāng)?shù)奶幚矸椒ā?/p>