韓　興　高建偉　李華樂

摘要對(duì)火災(zāi)事故認(rèn)定行為是否能提起行政訴訟,在理論和實(shí)踐中有兩種截然不同的觀點(diǎn)。本文分析了兩種觀點(diǎn)的差異,最后認(rèn)為火災(zāi)事故認(rèn)定行為屬于具體行政行為,可以提起行政訴訟。

關(guān)鍵詞火災(zāi)事故認(rèn)定行政訴訟可訴性

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)11-096-02

火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是公安消防機(jī)構(gòu)在查明火災(zāi)事故事實(shí)后,根據(jù)當(dāng)事人的行為與火災(zāi)事故之間的因果關(guān)系,以及其行為在火災(zāi)事故中所起的作用而做出的結(jié)論。當(dāng)事人如果對(duì)此認(rèn)定結(jié)論不服能否提起行政訴訟呢?

一、問題的提出

2006年6月20日凌晨,某縣農(nóng)貿(mào)鋪面發(fā)生火災(zāi),將原告承包在內(nèi)的五間鋪面燒毀?？h公安消防大隊(duì)于2006年7月23日分別做出火災(zāi)原因認(rèn)定書和火災(zāi)事故責(zé)任書,認(rèn)定火災(zāi)是原告承包鋪面里的床頭長(zhǎng)明燈烤燃蚊帳蔓延而引起,原告對(duì)該起火災(zāi)負(fù)直接責(zé)任。原告不服上述兩份認(rèn)定,向上一級(jí)公安消防部門提出重新認(rèn)定的申請(qǐng),上一級(jí)公安消防部門接到申請(qǐng)后做出重新認(rèn)定,維持了縣公安消防大隊(duì)的認(rèn)定結(jié)論。原告認(rèn)為,縣公安消防大隊(duì)做出的火災(zāi)原因和火災(zāi)事故責(zé)任的認(rèn)定,事實(shí)不清,證據(jù)不足,違反程序,遂依法向縣人民法院提起行政訴訟,請(qǐng)求法院予以撤銷兩份認(rèn)定書。

于是引發(fā)了一個(gè)令人深思的法律問題:當(dāng)事人認(rèn)為火災(zāi)事故認(rèn)定結(jié)論不正確或者對(duì)認(rèn)定結(jié)論有異議,能否對(duì)公安消防機(jī)構(gòu)的火災(zāi)事故認(rèn)定行為提起行政訴訟呢?法院該不該受理呢?

二、理論與實(shí)踐現(xiàn)狀

(一)學(xué)界的觀點(diǎn)

就筆者目前收集到的資料,涉及到火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是否可訴的問題,基本分為兩種觀點(diǎn),一種認(rèn)為該認(rèn)定行為是具體行政行為,可對(duì)此提起行政訴訟;另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為,該行為不具有具體行政行為的特征,不能用行政訴訟的方式進(jìn)行審查。在以上兩種觀點(diǎn)中,以支持火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為具有可訴性的觀點(diǎn)居多。

(二)司法實(shí)踐現(xiàn)狀

對(duì)公安消防機(jī)構(gòu)就火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任做出的認(rèn)定能否提起行政訴訟,由于《中華人民共和國(guó)消防法》沒有明確規(guī)定,因而在行政審判實(shí)踐中也有兩種不同的意見和看法,第一種意見將其納入行政訴訟的受案范圍,第二種意見認(rèn)為其不是可訴的具體行政行為,不是行政訴訟法調(diào)整的范圍,對(duì)該行為提起行政訴訟法院應(yīng)不予受理。如武漢市家華家具有限公司不服武漢市公安局消防處做出的《火災(zāi)原因、事故責(zé)任重新認(rèn)定書》,向武漢市江漢區(qū)人民法院提起行政訴訟,要求撤銷上述認(rèn)定書,武漢市江漢區(qū)人民法院做出(1999)漢行初字第26號(hào)行政判決書認(rèn)定,上述火災(zāi)原因、事故責(zé)任重新認(rèn)定行為系具體行政行為,屬于人民法院的受案范圍。又如,遼寧省高級(jí)人民法院與遼寧省消防局經(jīng)協(xié)商后,于2002年9月28日做出明確規(guī)定,將公安消防機(jī)構(gòu)做出的火災(zāi)原因和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定納入行政訴訟收案范圍,但實(shí)行復(fù)議前置。

而在貴州云巖的一起案件中,法院通過終審判決撤銷公安機(jī)關(guān)做出的《火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定決定書》后,又通過審判監(jiān)督程序,依據(jù)上述公安部公復(fù)字(2000)3號(hào)文件,再審駁回了當(dāng)事人的起訴。寧夏鹽池縣法院審理該自治區(qū)首起涉及火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定的行政案件,則當(dāng)庭駁回原告訴訟請(qǐng)求。

三、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定具有可訴性

(一)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為是一種行政行為

有人認(rèn)為,火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定屬于技術(shù)鑒定,不具有行政行為的屬性。但事實(shí)上,公安消防機(jī)構(gòu)對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任所作的認(rèn)定與技術(shù)鑒定是有著本質(zhì)區(qū)別的。技術(shù)鑒定是鑒定人運(yùn)用專門知識(shí)或技能,對(duì)某些專門性問題進(jìn)行分析、鑒別和判斷而得出的事實(shí)性結(jié)論。而火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是公安消防機(jī)構(gòu)在查明火災(zāi)事故事實(shí)后,根據(jù)當(dāng)事人的行為與火災(zāi)事故之間的因果關(guān)系,以及其行為在火災(zāi)事故中所起的作用而做出的結(jié)論?！断婪ā返谒臈l規(guī)定“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理,并由本級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施”,依此授權(quán),公安消防機(jī)構(gòu)具備了行政主體資格。依據(jù)《消防法》第五十一條之規(guī)定,火災(zāi)事故發(fā)生后,公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)火災(zāi)原因、火災(zāi)損失等調(diào)查情況,查明火災(zāi)事故責(zé)任,因此進(jìn)行火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是公安消防機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)。所以,火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是行政主體履行法定職責(zé)的行為,是一種行政行為,而不是技術(shù)鑒定。

(二)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為屬于具體行政行為

第一,具體行政行為必須是行政主體做出的。這里的行政主體既包括行政機(jī)關(guān),也包括法律法規(guī)授權(quán)的組織,還包括行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人。公安消防機(jī)構(gòu)是處理火災(zāi)事故的主管機(jī)關(guān),《消防法》第五十一條規(guī)定,火災(zāi)撲滅后,公安消防機(jī)構(gòu)有權(quán)根據(jù)需要封閉火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng),負(fù)責(zé)調(diào)查火災(zāi)原因,統(tǒng)計(jì)火災(zāi)損失。這一規(guī)定表明,調(diào)查火災(zāi)原因、認(rèn)定火災(zāi)事故責(zé)任既是公安消防機(jī)構(gòu)的職責(zé),又是公安消防機(jī)構(gòu)的職權(quán),其他任何機(jī)關(guān)和個(gè)人都無此項(xiàng)權(quán)力。

第二,行為是行政主體行使行政職權(quán)的行為。也就是說,行為與行政職權(quán)相聯(lián)系,其必須發(fā)生在行政主體在行政管理活動(dòng)中行使職權(quán)時(shí)。認(rèn)定火災(zāi)事故責(zé)任只能發(fā)生在公安消防機(jī)構(gòu)處理火災(zāi)事故過程中。

第三,行為對(duì)象的特定性。行為是針對(duì)特定的人或特定的具體事項(xiàng)做出的只能適用一次的行為。它與抽象行政行為不同,抽象行政行為是對(duì)未來而的具有普遍約束力的行為,它的對(duì)象不具有特定性,且是可以反復(fù)多次適用的行為?；馂?zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為的對(duì)象具有特定性,只能對(duì)某一具體火災(zāi)事故進(jìn)行。

第四,行為是行政主體單方?jīng)Q定的。即行為的做出不取決于當(dāng)事人的意志,而是依據(jù)行政主體的單方意思表示。從責(zé)任認(rèn)定行為的做出看,它是公安消防機(jī)構(gòu)在火災(zāi)事故發(fā)生后,對(duì)事故現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行勘察、鑒定、依據(jù)公安部《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》單方做出的法律性結(jié)論,并非純專業(yè)技術(shù)性問題。

第五,行為產(chǎn)生法律后果。具體行政行為一經(jīng)做出,即直接影響到相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)和法律地位。這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系既有行政法上的權(quán)利義務(wù),也有民法上的權(quán)利義務(wù),甚至還有可能產(chǎn)生刑法上的權(quán)利義務(wù)?；馂?zāi)事故鑒定結(jié)論一經(jīng)做出,即具有約束力、確定力和執(zhí)行力,產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果,如《消防法》規(guī)定,對(duì)當(dāng)事人因過失引起火災(zāi),處十日以上十五日以下拘留,可以并處伍佰元以下罰款等行政處罰;對(duì)他人人身、公私財(cái)產(chǎn)造成損害的,還應(yīng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任;若發(fā)生重大火災(zāi)事故,造成他人重傷、死亡或者使公私財(cái)產(chǎn)造成重大損失、構(gòu)成犯罪的,依照《刑法》的有關(guān)規(guī)定,追究刑事責(zé)任。

上述分析及法律的規(guī)定表明,公安消防機(jī)構(gòu)對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定后,火災(zāi)事故的當(dāng)事人即處于公安消防機(jī)構(gòu)的行政管理之下,并要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果,因而火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為屬于具體行政行為。

(三)法律依據(jù)

首先,從《行政訴訟法》第十一條的規(guī)定可以看出,只要行政行為涉及到相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的,均屬行政訴訟受案范圍。而《行政訴訟法》第十二條關(guān)于排除受案范圍的四種情形中,并未包括災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定,這表明了火災(zāi)認(rèn)定未排除在司法審查范圍外,即對(duì)火災(zāi)事故認(rèn)定不服可以向人民法院提起行政訴訟。

其次,《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第(四)項(xiàng)規(guī)定,人民法院不受理對(duì)法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為提起的訴訟。而《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)第五條規(guī)定,行政訴訟法第十二條第(四)項(xiàng)中的“法律”是指全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定、通過的規(guī)范性文件。2000年3月20日公安部公復(fù)字(2000)3號(hào)《關(guān)于對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服是否屬行政訴訟受案范圍的批復(fù)》將火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定列為不屬于行政訴訟法規(guī)定的受案范圍。這一批復(fù)是無效的,因?yàn)楣膊康呐鷱?fù)屬于部門規(guī)章,并不是法律,以部門規(guī)章去限制公民的訴訟權(quán)利是沒有依據(jù)的,也違反上述法律及司法解釋的規(guī)定。所以還應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及《解釋》的有關(guān)規(guī)定,將火災(zāi)事故認(rèn)定行為納入可訴行政行為的范圍。

從構(gòu)建和諧社會(huì)的大的政治背景來看,也應(yīng)給予相對(duì)人司法救濟(jì)的途徑,讓行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人在法庭上充分展示證據(jù),講事實(shí)擺道理,以理服人,減少上訪人次,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是有利的。如果不給當(dāng)事一個(gè)講理的機(jī)會(huì),可能會(huì)引發(fā)新的社會(huì)問題,就不利于社會(huì)團(tuán)結(jié)和諧。

綜上所述,公安消防機(jī)關(guān)對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任所做的認(rèn)定書具有行政可訴性,當(dāng)事人對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服的,可以向人民法院提起行政訴訟,人民法院應(yīng)當(dāng)予以受理。但可以對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為可以提起行政訴訟,并不意味著法院可以對(duì)該認(rèn)定行為進(jìn)行全面的審查。因火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定行為涉及到對(duì)于火災(zāi)事故發(fā)生的因果關(guān)系等專業(yè)性問題,對(duì)其進(jìn)行司法審查的方式與對(duì)具體行政行為進(jìn)行司法審查的方式應(yīng)有所不同,審查的方式主要應(yīng)當(dāng)時(shí)對(duì)公安機(jī)關(guān)做出認(rèn)定行為程序的審查,對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定判斷的專業(yè)性問題,具有因果關(guān)系等問題,法院應(yīng)當(dāng)尊重公安消防機(jī)關(guān)基于專業(yè)知識(shí)做出的最終的結(jié)論。

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