邢 濱

摘要:建國(guó)之初,我國(guó)政府即建立了面向城市企業(yè)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度。在農(nóng)村,則實(shí)行家庭與集體相結(jié)合、以家庭保障為主的保障制度。城鄉(xiāng)社會(huì)保障因之出現(xiàn)了明顯的分化。對(duì)這種分化,學(xué)術(shù)界的提法不一,筆者稱(chēng)之為“二元社會(huì)保障體系”。二元社會(huì)保障體系的出現(xiàn)有其客觀必然性,但它的固化則產(chǎn)生了各種不利的后果。本文探討了未來(lái)我國(guó)社會(huì)保障體系走向城鄉(xiāng)整合的可選擇的模式與制度安排。

關(guān)鍵詞:社保;改革;探討

依國(guó)際慣例,在各國(guó)工業(yè)化與社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中,現(xiàn)代社會(huì)保障制度適應(yīng)社會(huì)變遷的需要而產(chǎn)生,同時(shí)它也是一個(gè)開(kāi)放的體系,隨社會(huì)轉(zhuǎn)型的深化而不斷改變其內(nèi)容和形式。在這一過(guò)程中,社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面不斷擴(kuò)大,項(xiàng)目逐漸完善,標(biāo)準(zhǔn)也日益提高,并最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)全民化。

根據(jù)國(guó)際慣例與我國(guó)實(shí)際,我們認(rèn)為改革二元社會(huì)保障體系的總的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是,通過(guò)城鄉(xiāng)結(jié)合,以逐步構(gòu)建一種新型的城鄉(xiāng)整合的社會(huì)保障體系。應(yīng)當(dāng)以社會(huì)保險(xiǎn)制度為重點(diǎn),打破原來(lái)的社會(huì)保險(xiǎn)自我封閉的格局,不斷擴(kuò)大覆蓋面,以容納城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中符合條件的新的保險(xiǎn)對(duì)象不斷增加的狀況。并隨著工業(yè)化步入高級(jí)階段,在工業(yè)不僅不需要農(nóng)業(yè)提供的積累,相反能反哺農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村時(shí),推出覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度。在逐步推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋對(duì)象擴(kuò)大化的同時(shí),大力發(fā)展社會(huì)救助、社會(huì)福利與社會(huì)服務(wù)事業(yè),以保障全體社會(huì)成員的最基本生活并能不斷改善與提高。

毫無(wú)疑問(wèn),未來(lái)我國(guó)的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系應(yīng)當(dāng)并且終將實(shí)現(xiàn)整合或銜接。我們?cè)诖耸褂玫氖恰罢稀倍从谩敖y(tǒng)一”,乃是由于“整合”與“統(tǒng)一”既有聯(lián)系又有區(qū)別?！罢稀碑?dāng)然意味著一定意義、一定形式、一定程度的統(tǒng)一,但這種“統(tǒng)一”是在承認(rèn)差別的基礎(chǔ)之上的。按國(guó)際經(jīng)驗(yàn),農(nóng)業(yè)與工商及服務(wù)業(yè)的差異即便在高度工業(yè)化時(shí)代依然存在,與此相應(yīng),面向不同從業(yè)者的社會(huì)保障體系不必要實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一。從經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織24個(gè)成員國(guó)的情況來(lái)看,以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例,實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度的國(guó)家有12個(gè),實(shí)行專(zhuān)門(mén)制度的國(guó)家有7個(gè),實(shí)行城鄉(xiāng)有統(tǒng)有分制度的國(guó)家有5個(gè)。當(dāng)然,即便后兩類(lèi)國(guó)家,城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇并無(wú)實(shí)質(zhì)的差異。從我國(guó)國(guó)情出發(fā),即便在未來(lái)仍將保持相當(dāng)份額的農(nóng)業(yè)從業(yè)人口,從方便管理的角度看,實(shí)行有統(tǒng)有分的制度形式,即基本保障內(nèi)容城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度,其他內(nèi)容實(shí)行差別制度比較有利。這種模式可稱(chēng)為“有差別的統(tǒng)一模式”。

按照上述模式來(lái)設(shè)計(jì)我國(guó)未來(lái)城鄉(xiāng)整合的社會(huì)保障制度框架,筆者以為,可以目前的社會(huì)保障體系架構(gòu)為藍(lán)本,作出較為具體的勾劃。在面向城市企業(yè)職工的社會(huì)保險(xiǎn)制度與面向進(jìn)城農(nóng)民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會(huì)保險(xiǎn)制度已實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、前述對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系進(jìn)行規(guī)范化改革的各種宏觀前提已經(jīng)具備的條件下,目前城市實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一支柱與醫(yī)療保險(xiǎn)的大病統(tǒng)籌以及最低生活保障等可設(shè)計(jì)為城鄉(xiāng)共享項(xiàng)目,其他方面或項(xiàng)目則可根據(jù)城鄉(xiāng)實(shí)際保持一定差異。以下我們作較具體的分析。

1 建立覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

目前城市企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行兩支柱制度,第一支柱,按各地上一年職工平均工資的一定比例發(fā)放,標(biāo)準(zhǔn)是達(dá)到最基本生活水平,其基金來(lái)源為企業(yè)繳納和國(guó)家財(cái)政支持;第二支柱,則主要為個(gè)人積累部分,通過(guò)個(gè)人賬戶來(lái)實(shí)現(xiàn)。在未來(lái),第一支柱可考慮作為全體勞動(dòng)者的基本養(yǎng)老項(xiàng)目,而不分城鄉(xiāng)之別,以確保城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者的最基本生活的平等。至于第二支柱,城鄉(xiāng)之間可保持一定的差異。就保障城鄉(xiāng)勞動(dòng)者最基本的養(yǎng)老待遇的第一支柱的經(jīng)費(fèi)來(lái)源而言,城市企業(yè)職工仍通過(guò)現(xiàn)行辦法實(shí)現(xiàn),農(nóng)民則可考慮以下途徑,即集體幫助和國(guó)家財(cái)政的支持。當(dāng)然將來(lái)如條件允許,農(nóng)民個(gè)人亦可承擔(dān)一定比例。其中國(guó)家支持部分,應(yīng)當(dāng)作為重點(diǎn)。國(guó)家財(cái)政支持農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金來(lái)源,即絕對(duì)貧困基本消除后,原先用于扶貧的那部分款項(xiàng)的大部分。以目前扶貧款項(xiàng)實(shí)際超過(guò)200億元計(jì)算,分?jǐn)偟郊s1億左右的老年農(nóng)民身上,人均約為200元,當(dāng)然這筆錢(qián)不可能完全用于養(yǎng)老事業(yè)。但隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷好轉(zhuǎn),加之絕對(duì)貧困的消失,逐步轉(zhuǎn)移井加大財(cái)政對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老的支持應(yīng)該是無(wú)疑的。除部分扶貧款項(xiàng)外,國(guó)家財(cái)政收取的個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、消費(fèi)稅的少部分亦可用于農(nóng)民養(yǎng)老事業(yè)。國(guó)家支持加上集體幫助部分,使農(nóng)民養(yǎng)老逐步達(dá)到城市職工第一支柱的水平,應(yīng)是沒(méi)有什么問(wèn)題的。再加上農(nóng)民在其勞動(dòng)年齡期間所逐步積累起來(lái)的個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄部分(相當(dāng)于城市企業(yè)職工的個(gè)人養(yǎng)老賬戶部分),農(nóng)民養(yǎng)老待遇與城市從業(yè)者的實(shí)質(zhì)差距將變得微不足道。當(dāng)然農(nóng)民年老領(lǐng)取相當(dāng)于維持最低生活水平的社會(huì)養(yǎng)老金時(shí),所承包的土地應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整。

2 建立全民統(tǒng)一的大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)制度

醫(yī)療保障項(xiàng)目目前分日?；踞t(yī)療和大病統(tǒng)籌兩個(gè)部分。在總結(jié)江蘇鎮(zhèn)江與江西九江兩市醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,現(xiàn)階段我國(guó)城市企業(yè)職工醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度,其中社會(huì)統(tǒng)籌用于大病醫(yī)療,基金來(lái)源為企業(yè)繳費(fèi);個(gè)人賬戶用于日?；踞t(yī)療,基金來(lái)源為個(gè)人繳費(fèi)與企業(yè)劃撥。這樣的劃分是否合理,筆者是存有疑問(wèn)的。其一,自改革至今,我國(guó)人民的收入水平已有大幅度提高,對(duì)絕大多數(shù)人來(lái)說(shuō),個(gè)人應(yīng)付日?；踞t(yī)療已不成問(wèn)題;其二,為個(gè)人日常基本醫(yī)療建立單個(gè)賬戶,反而增大了管理成本。倒不如將企業(yè)劃撥個(gè)人賬戶部分打人個(gè)人制度性工資,直接由個(gè)人支配使用,節(jié)約下來(lái)的管理成本可進(jìn)入社會(huì)醫(yī)療統(tǒng)籌基金。

可見(jiàn),如將個(gè)人醫(yī)療賬戶取消反倒有利。但鑒于城市企業(yè)職工過(guò)去長(zhǎng)期享受免費(fèi)醫(yī)療之惠,現(xiàn)日常醫(yī)療完全由個(gè)人繳費(fèi),心理上不可能馬上接受。因此,可設(shè)定一個(gè)過(guò)渡期。在過(guò)渡期內(nèi),對(duì)城市企業(yè)職工繼續(xù)實(shí)施現(xiàn)制度。而對(duì)非企業(yè)職工及小企業(yè)職工,包括城市自謀職業(yè)者、家庭婦女、雇工人數(shù)極少(如在5人以下)的企業(yè)職工、個(gè)體農(nóng)民等所有國(guó)民,則以建立大病統(tǒng)籌保險(xiǎn)項(xiàng)目作為醫(yī)療保障制度改革的基本目標(biāo)。至于資金來(lái)源,可根據(jù)以往大病的發(fā)生率、費(fèi)用情況和發(fā)展變化趨勢(shì),預(yù)測(cè)人均費(fèi)用。再根據(jù)社會(huì)及個(gè)人合理負(fù)擔(dān)的原則,測(cè)出個(gè)人繳費(fèi)(城市企業(yè)職工在過(guò)渡期后,也應(yīng)平等承擔(dān)大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)部分)及國(guó)家、集體(企業(yè))分?jǐn)偙壤?目標(biāo)是保障全體國(guó)民不致因大病而影響基本生活乃至陷于貧困。

3 實(shí)行全民統(tǒng)一的最低生活保障制度

即使就上述項(xiàng)目實(shí)行“國(guó)民皆保障”,亦會(huì)發(fā)生少數(shù)國(guó)民因這樣或那樣的原因而陷于生活貧困的狀況,這就提出了即使在未來(lái),亦有建立與保留最低生活保障制度的必要。未來(lái)的最低生活保障制度,城鄉(xiāng)實(shí)行統(tǒng)一制度,資金完全由國(guó)家與社會(huì)提供,但給付標(biāo)準(zhǔn)可視具體地區(qū)情況而定。

除上面提到的養(yǎng)老項(xiàng)目的第二支柱與醫(yī)療項(xiàng)目的日常部分在制度形式上不一定實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接外,失業(yè)、工傷等項(xiàng)目對(duì)農(nóng)民特別是個(gè)體農(nóng)民來(lái)說(shuō),就不像對(duì)城市企業(yè)職工那么迫切,城鄉(xiāng)之間保持一定的差異,是可行的。

參考文獻(xiàn)

[1]朱玲.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的社會(huì)保護(hù)評(píng)析[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),1998,(5).

[2]杜鷹,白南生.走出鄉(xiāng)村:中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)流動(dòng)實(shí)證研究[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,1997.

[3]李迎生。社會(huì)保障與社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型:二元社會(huì)保障體系研究[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001.

[4]葛延風(fēng).中國(guó)社會(huì)保障制度改革評(píng)析[A].張健,陳一筠主編.家庭與社會(huì)保障[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.

[5]李迎生.論我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老保障制度改革的基本目標(biāo)與現(xiàn)階段的政策選擇[J].社會(huì)學(xué)研究,2001,(5).

[6]景天魁.探索社會(huì)保障體系的基本結(jié)構(gòu)[J].現(xiàn)代化研究(臺(tái)灣),第十四卷,1998,(4);陳剩勇.城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度:浙江的實(shí)踐與意義[J].浙江社會(huì)科學(xué),2002,(4).