方 明 王 振

摘 要:勞動教養(yǎng)是一項具有中國特色的法律制度,它在維護社會安定團結(jié)方面發(fā)揮了積極作用。但由于勞動教養(yǎng)制度立法規(guī)定的粗疏和混亂,并與我國《憲法》和《立法法》等規(guī)范相沖突,導(dǎo)致它在實施過程中出現(xiàn)了封閉運行、監(jiān)督乏力等問題,引起了社會各界的關(guān)注并存在爭議。因此,有必要改革完善現(xiàn)行的勞動教養(yǎng)制度,制定《違法行為教育矯治法》,明確勞動教養(yǎng)的性質(zhì)、執(zhí)行主體、執(zhí)行對象、執(zhí)行方式、適用期限、決定程序、監(jiān)督程序等內(nèi)容,以利于該制度的統(tǒng)一正確實施。關(guān)鍵詞:勞動教養(yǎng) 法律監(jiān)督;違法行為;教育矯治

中圖分類號:DF88

文獻標識碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.05.17

我國勞動教養(yǎng)制度自1957年正式創(chuàng)立至今,在維護政治穩(wěn)定和社會安定、預(yù)防和減少違法犯罪方面發(fā)揮了積極作用,但隨著我國依法治國進程的加快和有關(guān)國際人權(quán)公約的簽署,現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度的弊端日益突出,已不能適應(yīng)我國民主法制發(fā)展的要求。因此,在深化司法體制和工作機制改革的大背景下,積極改革完善現(xiàn)行的勞動教養(yǎng)制度,建立健全有效地勞動教養(yǎng)監(jiān)督機制,已經(jīng)成為一項十分迫切和重要的任務(wù)。

一、我國勞動教養(yǎng)制度歷史發(fā)展回顧

我國勞動教養(yǎng)制度創(chuàng)立50多年來,經(jīng)歷了曲折的發(fā)展道路,具體可劃分為5個歷史發(fā)展階段。[1]

(一)勞動教養(yǎng)制度的開設(shè)創(chuàng)辦階段(1955年8月至1957年8月)

1955年8月25日,中共中央下達了《關(guān)于徹底肅清暗藏的反革命分子的指示》(以下簡稱“《指示》”),明確規(guī)定對機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位內(nèi)部肅反運動中清理出來的不夠判刑又不能繼續(xù)留用的反革命分子和其他壞分子(簡稱“兩種人”)實行勞動教養(yǎng)。此后,中央又相繼頒布和批準了《關(guān)于各省、市均應(yīng)立即籌辦勞動教養(yǎng)機構(gòu)的指示》、《關(guān)于反革命分子和其他壞分子的解釋及處理的政策界限的暫行規(guī)定》,進一步明確了勞動教養(yǎng)的目的、性質(zhì)、對象、審批、政策和勞動教養(yǎng)機構(gòu)的管理等問題。至此,勞動教養(yǎng)機構(gòu)陸續(xù)在全國各地建立,勞動教養(yǎng)制度作為一項法律制度在我國誕生。在開設(shè)創(chuàng)辦階段,勞動教養(yǎng)還具有安置就業(yè)的性質(zhì),審批權(quán)限較為嚴格,勞動教養(yǎng)決定由省、市、區(qū)(地區(qū))委5人小組審查批準。

(二)勞動教養(yǎng)制度的初期發(fā)展階段(1957年8月至1966年5月)

此階段勞動教養(yǎng)制度的主要特點有:一是勞動教養(yǎng)開始納入法制化軌道。1957年8月1日,全國人大常委會第78次會議批準了《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》(以下簡稱“《決定》”)?！稕Q定》對勞動教養(yǎng)的目的、性質(zhì)、審批程序、批準機關(guān)、收容對象、領(lǐng)導(dǎo)和管理機關(guān)等作了規(guī)定。二是收容對象開始社會化。收容對象由創(chuàng)辦階段的“兩種人”發(fā)展為“四種人”,

《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》規(guī)定的“四種人”包括:一是不務(wù)正業(yè),有流氓行為或者有不追究刑事責(zé)任的盜竊、詐騙等行為,違反治安管理、屢教不改的;二是罪行輕微,不追究刑事責(zé)任的反革命分子、反社會主義的反動分子,受到機關(guān)、團體、企業(yè)、學(xué)校增加的兩種人為:單位的開除處分,無生活出路的; 三是機關(guān)、團體、企業(yè)、學(xué)校等單位內(nèi),有勞動力,但長期拒絕勞動或者破壞紀律、妨害公共秩序,受到開除處分,無生活出路的;四是不服從工作分配和就業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)的安置,或者不接受從事勞動生產(chǎn)的勸導(dǎo),不斷地?zé)o理取鬧、妨害公務(wù)、屢教不改的。,后擴大到“六種人”,

1957年,中共中央批準的《公安部黨組關(guān)于處理盜竊、流氓、詐騙、兇殺、搶劫等刑事犯罪分子政策界限的規(guī)定》中,確定的收容對象在“四種人”的基礎(chǔ)上增加為“六種人”,增加的兩種人為:“刑滿釋放出來的慣盜、慣竊、詐騙分子,有妨礙社會治安行為,尚不構(gòu)逮捕必須收容改造的分子”、“以賣淫為生、屢教不改或無家可歸,必須收容改造的暗娼”。收容范圍由內(nèi)部逐步擴大到社會。三是明確了勞動教養(yǎng)的目的和性質(zhì)。勞動教養(yǎng)的目的是把游手好閑、違反法紀、不務(wù)正業(yè)的有勞動能力的人改造成為自食其力的新人。隨著收容范圍的擴大,勞動教養(yǎng)的性質(zhì)也發(fā)生了變化,它既是強制性教育改造的一種措施,也是安置就業(yè)的一種辦法。四是勞動教養(yǎng)由不定期發(fā)展到相對定期?？紤]到勞動教養(yǎng)是一種安置就業(yè)的措施,《決定》沒有規(guī)定勞動教養(yǎng)的具體期限。1961年4月,公安部《關(guān)于公安工作十個具體政策問題的補充規(guī)定》首次規(guī)定了勞動教養(yǎng)的期限一般為2年到3年。這一規(guī)定改變了黨中央兩個《指示》和《決定》沒有規(guī)定勞動教養(yǎng)期限的狀況。

(三)勞動教養(yǎng)制度的停滯不前階段(1966年5月至1978年12月)。

1966年5月至1976年10月,“文化大革命”使黨和國家經(jīng)歷了一場空前的浩劫,國內(nèi)的各項事業(yè)在這場災(zāi)難中都遭到破壞,勞動教養(yǎng)工作也受到了嚴重的沖擊。勞動教養(yǎng)機構(gòu)被誣為“資敵養(yǎng)敵”的避難場所,絕大多數(shù)被撤銷;許多勞教干部被調(diào)出公安機關(guān),有的甚至受到打擊迫害;除部分勞動教養(yǎng)人員和解教人員留勞改場所教養(yǎng)、就業(yè)外,多數(shù)被遣返回家或送去插隊落戶,接受貧下中農(nóng)的監(jiān)督改造,勞動教養(yǎng)工作基本處于停滯狀態(tài)[2]。1971年8月,周恩來總理主持召開了第十五次全國公安工作會議,之后中共中央批轉(zhuǎn)了《十五次公安會議紀要》?！都o要》指出,大中城市要恢復(fù)勞動教養(yǎng)和強制勞動。會后,部分省、市開始做恢復(fù)勞動教養(yǎng)的籌備工作,但由于“四人幫”的干擾破壞,勞動教養(yǎng)工作并沒有立即在全國恢復(fù)。

(四)勞動教養(yǎng)制度的恢復(fù)發(fā)展階段(1978年12月至1988年12月)

黨的十一屆三中全會之后,勞動教養(yǎng)工作迅速進入恢復(fù)發(fā)展時期。一是制定了一系列法規(guī)制度。1979年11月29日,全國人大常委會第12次會議批準了《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》(以下簡稱“《補充規(guī)定》”);1980年2月,重新公布了《決定》,發(fā)出了《關(guān)于將強制勞動和收容審查兩項措施統(tǒng)一于勞動教養(yǎng)的通知》;同年9月,中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于做好勞動教養(yǎng)工作的報告》;1981年10月,全國人大常委會做出了《關(guān)于處理逃跑或重新犯罪的勞改犯和教養(yǎng)人員的決定》;1982年1月21日,國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了公安部《勞動教養(yǎng)試行辦法》(以下簡稱“《試行辦法》”),對勞動教養(yǎng)的工作方針、收容對象(“六類人”

公安部《勞動教養(yǎng)試行辦法》將勞動教養(yǎng)收容對象調(diào)整為

以下“六類人”:一是罪行輕微,不夠刑事處分的反革命分子、反黨反社會主義分子;二是結(jié)伙殺人、搶劫、強奸、放火等犯罪團伙中,不夠刑事處分的;三是有流氓、賣淫、盜竊、詐騙等違法犯罪行為,屢教不改,不夠刑事處分的;四是聚眾斗毆、尋釁滋事、煽動鬧事等擾亂社會治安,不夠刑事處分的;五是有工作崗位,長期拒絕勞動,破壞勞動紀律,而又不斷無理取鬧,擾亂生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序和生活秩序,妨礙公務(wù),不聽勸告和制止的;六是教唆他人違法犯罪,不夠刑事處分的。)、勞教場所、審批程序、行政管理、教育改造、勞動生產(chǎn)、通信會見、考核獎懲、解教安置等重新做出了規(guī)定。二是重新界定了勞動教養(yǎng)的性質(zhì)?！对囆修k法》規(guī)定,勞動教養(yǎng)是實行強制性教育改造的行政措施,是處理人民內(nèi)部矛盾的一種方法。三是對勞動教養(yǎng)執(zhí)行機關(guān)進行了改革。1983年5月,中共中央、國務(wù)院決定,將勞動教養(yǎng)執(zhí)行工作由原來的公安部門移交給司法行政部門。

(五)勞動教養(yǎng)制度的改革發(fā)展階段(1988年12月至今)

1983年5月以來,勞動教養(yǎng)機構(gòu)設(shè)在司法行政部門下屬的監(jiān)獄管理局里面,作為一個與其存在隸屬關(guān)系的處室。1988年12月,司法部決定,勞動教養(yǎng)與監(jiān)獄在管理體制上徹底分開。此后,各省、自治區(qū)、直轄市都先后成立了勞動教養(yǎng)工作管理局,自上而下的管理體制逐步理順,促進了勞動教養(yǎng)工作的改革發(fā)展。一是進一步加強了勞動教養(yǎng)的法制建設(shè)。1991年至1999年,司法部先后發(fā)布了9個有關(guān)勞動教養(yǎng)的行政規(guī)章;1995年2月,國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進一步加強監(jiān)獄管理和勞動教養(yǎng)工作的通知》;2002年4月,公安部以內(nèi)部文件形式下發(fā)了《公安機關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》。二是進一步明確了勞動教養(yǎng)的性質(zhì)。1991年11月,國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國人權(quán)狀況》白皮書指出:“勞動教養(yǎng)不是刑事處罰,而是行政處罰?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于進一步加強監(jiān)獄管理和勞動教養(yǎng)工作的通知》中規(guī)定:“勞動教養(yǎng)所是國家治安行政處罰的執(zhí)行機關(guān)?！比莿趧咏甜B(yǎng)的適用對象逐步擴大。1989年8月,《國務(wù)院鐵路運輸安全保護條例》規(guī)定,對非法攔截列車、在鐵路線上置放障礙物等四類危害鐵路安全的行為實行勞動教養(yǎng);1990年、1991年全國人大常委會通過的《關(guān)于禁毒的決定》、2008年6月1日,《中華人民共和國禁毒法》施行后,《關(guān)于禁毒的決定》即被廢止?！督痉ā芬?guī)定,對經(jīng)社區(qū)戒毒后再次吸食、注射毒品的由公安機關(guān)決定予以強制隔離戒毒,而不冠以勞動教養(yǎng)的稱謂,但這并不妨礙強制隔離戒毒仍可以在已有多年工作經(jīng)驗的勞動教養(yǎng)所執(zhí)行?！蛾P(guān)于嚴禁賣淫嫖娼的決定》規(guī)定

,對吸毒成癮者中經(jīng)強制戒毒后復(fù)吸的和賣淫嫖娼者中經(jīng)公安機關(guān)處理后又賣淫嫖娼的,實行勞動教養(yǎng)?！豆矙C關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》將勞動教養(yǎng)的對象擴大為10類40種。參見《公安機關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》第21條對勞動教養(yǎng)對象的規(guī)定。②

二、目前我國勞動教養(yǎng)制度存在的主要問題

經(jīng)過50多年的改革發(fā)展,勞動教養(yǎng)的本質(zhì)和內(nèi)涵逐步清晰,其定義為:勞動教養(yǎng)是一種行政處罰措施,是對違反行政法律法規(guī),情節(jié)嚴重的或者輕微犯罪尚不夠刑事處罰或不需要給予刑事處罰的人,實行強制性教育改造的行政措施[3]。從目前情況來看,我國勞動教養(yǎng)制度主要存在以下問題:

(一)對勞動教養(yǎng)的性質(zhì)方面存在爭議

對于勞動教養(yǎng)的性質(zhì),法學(xué)理論和司法實務(wù)界存有爭議,主要有以下幾種觀點:一是行政強制措施說。認為依照法律規(guī)定,勞動教養(yǎng)不是刑事處罰,而是維護社會治安,預(yù)防和減少犯罪,對輕微違法犯罪人員實行的一種強制性教育改造的行政措施[4]。二是行政處罰說。認為勞動教養(yǎng)是一種限制人身自由的行政處罰,而且是行政處罰中最為嚴厲的一種[5]。也有學(xué)者認為,勞動教養(yǎng)作為一種限制人身自由的具體行政行為,按有關(guān)規(guī)定是一種行政強制措施,但本質(zhì)上又具有行政處罰的性質(zhì)[6]。三是治安行政處罰說。認為現(xiàn)階段勞動教養(yǎng)既不是一種刑事處罰或刑罰的補充,也不是治安管理處罰的一種,而是對被勞動教養(yǎng)的人實行強制改造的最嚴厲的治安行政處罰[7]。四是刑事處罰說。認為勞動教養(yǎng)是一種刑罰之外的預(yù)防性司法處分,類似于西方刑法中的保安處分。

(二)勞動教養(yǎng)法律規(guī)范與上位法的規(guī)定相沖突

從法的規(guī)范體系來看,憲法的位階最高,其次是法律,再次是行政法規(guī)和部門規(guī)章。下位法不得違背上位法的規(guī)定,否則會導(dǎo)致一個國家法律體系的混亂。從目前情況看,我國勞動教養(yǎng)適用的依據(jù)是《決定》、《補充決定》,雖然這兩個規(guī)范是經(jīng)全國人大常委會批準的立法文件,但這并不能使國務(wù)院的行政法規(guī)上升為法律[8]。首先,這兩個規(guī)范雖然經(jīng)過全國人大常委會批準,但它是由國務(wù)院總理以國務(wù)院令的形式公布的,這在形式上決定了其應(yīng)當(dāng)屬于行政法規(guī)的范疇。其次,我國《憲法》并沒有規(guī)定全國人大常委會可以通過批準國務(wù)院的決定從而將其上升為法律。因此,全國人大常委會對這兩個規(guī)范的批準是一種不具有法律效力的行為,不會影響這兩個規(guī)范屬于行政法規(guī)的性質(zhì)。再次,我國《立法法》明確規(guī)定,禁止全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院制定限制人身自由的強制措施和處罰,這樣便徹底否定了全國人大常委會批準一個越權(quán)的行政法規(guī)并將其上升為法律的可能性。因此,《決定》和《補充決定》以行政法規(guī)的形式限制人身自由,與我國《憲法》第37條、《立法法》第8條和第9條、《行政處罰法》第9條和第10條的規(guī)定相沖突。

(三)勞動教養(yǎng)制度違背了我國簽署的國際公約的相關(guān)規(guī)定

1998年10月,我國政府簽署了《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》,該公約第9條第1款規(guī)定:“人人有權(quán)享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據(jù)和程序,任何人不得被剝奪自由?！钡?條第3款規(guī)定:“任何人都不應(yīng)被要求從事強迫或強制勞動?！遍L時間剝奪人身自由和強迫勞動的決定只有通過正當(dāng)程序由法院作出判決,才符合國際人權(quán)保護公約的規(guī)定。顯然,我國現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度的法律依據(jù)和決定程序違背了上述規(guī)定。如果不適時制定相關(guān)法律,確立符合國際社會通行做法和國際公約規(guī)定的程序,將難以滿足我國履行相關(guān)國際公約義務(wù)的需要,以致在國際人權(quán)斗爭中常常授人以柄,持續(xù)不斷地遭到國際社會的批評和攻擊。

(四)現(xiàn)行勞動教養(yǎng)方面的法律規(guī)范十分零散和混亂

一是零散性。關(guān)于勞動教養(yǎng)的《決定》和《補充決定》分別制定于1950年代和1970年代,其它涉及勞動教養(yǎng)的法律法規(guī)大多也散見于1950和1970-1990年代,而且多是一事一定,缺乏通盤和整體考慮,執(zhí)行性規(guī)范多于程序性和實體性規(guī)范,缺乏一部統(tǒng)一、規(guī)范、全面的勞動教養(yǎng)法典,其歷史局限性不言自明,它已嚴重滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的形勢,不能適應(yīng)民主法制發(fā)展的潮流。二是混亂性。不同時期不同部門頒布的規(guī)范之間缺乏協(xié)調(diào),甚至相互沖突。例如,《試行辦法》在勞動教養(yǎng)性質(zhì)、對象等方面都突破了《決定》的相關(guān)規(guī)定,這種下位法隨意改變上位法的做法,嚴重違背了法制的統(tǒng)一和尊嚴。再如,根據(jù)《補充決定》、《試行辦法》的規(guī)定,勞動教養(yǎng)的適用范圍有著嚴格的地域限制,但《關(guān)于禁毒的決定》、《關(guān)于嚴禁賣淫嫖娼的決定》關(guān)于勞動教養(yǎng)的適應(yīng)對象并沒有地域的限制。

(五)勞動教養(yǎng)期限違背了現(xiàn)代公法領(lǐng)域中的比例性原則

比例性原則在刑法領(lǐng)域表現(xiàn)為罪刑相適應(yīng)原則,在行政法領(lǐng)域也有相應(yīng)的體現(xiàn)。勞動教養(yǎng)作為強制性教育改造的行政措施,在初設(shè)之時是沒有時間限制的,1961年才規(guī)定為2至3年,1979年改為1至3年,必要時可以延長1年。從勞動教養(yǎng)的期限和其剝奪人身自由的程度看,它與刑事處罰在本質(zhì)上的差異性不大,甚至比管制、拘役和部分刑期較短的有期徒刑還要嚴厲。不僅如此,對于被判處拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子,在符合法律規(guī)定的條件下,還可以適用緩刑或者假釋,而勞動教養(yǎng)則無此類規(guī)定。為此,導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)了如下怪象:在有的共同犯罪案件中,主犯被判處拘役或者有期徒刑緩刑,而從犯反而被勞動教養(yǎng)1年以上。

(六)勞動教養(yǎng)的審批決定程序存在嚴重缺陷

司法實踐中,基層公安機關(guān)負責(zé)勞動教養(yǎng)案件的調(diào)查取證、結(jié)案送審,縣級公安機關(guān)法制部門經(jīng)審核后認為符合條件的,以縣級公安機關(guān)的名義呈報勞動教養(yǎng)管理委員會審批。按照現(xiàn)行規(guī)定,勞動教養(yǎng)管理委員會由民政、公安、司法、勞動部門的負責(zé)人組成,但實際上沒有健全的組織機構(gòu)和具體的辦事機構(gòu),而是掛靠在公安機關(guān)的法制部門,公安機關(guān)實際上成了勞動教養(yǎng)的審批機關(guān),勞動教養(yǎng)管理委員會名存實亡。直轄市及地級市公安機關(guān)法制部門對呈報的勞動教養(yǎng)案件進行審查,具體的辦案人提出審查意見,報本處室和本級公安機關(guān)負責(zé)人審批。公安機關(guān)主管法制部門的局長參照法制部門的審查意見,根據(jù)相關(guān)規(guī)定做出予以勞動教養(yǎng)或者不予以勞動教養(yǎng)的決定。由此可見,勞動教養(yǎng)案件采用的是不公開、書面的審批方式,基本上是由公安機關(guān)自行偵查,自行決定,缺乏最低限度的中立性、公正性。

三、我國現(xiàn)行法律對勞動教養(yǎng)監(jiān)督的規(guī)定及評價

勞動教養(yǎng)監(jiān)督是對勞動教養(yǎng)這種強制性教育改造的行政處罰措施進行內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的總和。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定,對勞動教養(yǎng)決定的監(jiān)督主要有公安機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督、人民法院的監(jiān)督和檢察機關(guān)的法律監(jiān)督[9]。

(一)公安機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督

2002年,公安部以內(nèi)部文件形式下發(fā)的《公安機關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》第76條規(guī)定:“被勞動教養(yǎng)人員對決定勞動教養(yǎng)的主要事實不服的,可以依照《試行辦法》的規(guī)定向作出決定的勞動教養(yǎng)管理委員會申請復(fù)查。被勞動教養(yǎng)人員申請復(fù)查的,公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)以同級勞動教養(yǎng)管理委員會的名義依法進行復(fù)查?！钡?1條規(guī)定:“上級公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)下級公安機關(guān)以勞動教養(yǎng)管理委員會名義作出的勞動教養(yǎng)決定有錯誤的,應(yīng)當(dāng)以本級勞動教養(yǎng)管理委員會的名義予以撤銷或者變更,或者責(zé)令下級公安機關(guān)限期糾正?！钡?2條規(guī)定:“被勞動教養(yǎng)人員對勞動教養(yǎng)決定不服的,可以依照《行政復(fù)議法》的規(guī)定,向作出決定的勞動教養(yǎng)管理委員會的本級人民政府或者上一級勞動教養(yǎng)管理委員會申請行政復(fù)議。被勞動教養(yǎng)人員向上一級勞動教養(yǎng)管理委員會申請行政復(fù)議的,同級公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法受理,并以同級勞動教養(yǎng)管理委員會的名義依法作出行政復(fù)議決定?！鄙鲜鲆?guī)定表明,無論被勞動教養(yǎng)人向作出決定的勞動教養(yǎng)管理委員會申請復(fù)查,或者向本級人民政府申請行政復(fù)議,或者向上一級勞動教養(yǎng)管理委員會申請行政復(fù)議,最終都是由公安機關(guān)以同級勞動教養(yǎng)管理委員會的名義作出決定,它在本質(zhì)上仍然屬于公安機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督,但因缺乏中立性和價值無涉性而效果大打折扣。

(二)人民法院的監(jiān)督

1989年頒布實施的《行政訴訟法》規(guī)定了對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施不服的,可以提起行政訴訟。1991年最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》規(guī)定,公民對勞動教養(yǎng)管理委員會作出的勞動教養(yǎng)決定不服的,可以向人民法院提起行政訴訟?！豆矙C關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》第73條重申:“被勞動教養(yǎng)人員對勞動教養(yǎng)決定不服的,可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟。被勞動教養(yǎng)人員因不服勞動教養(yǎng)決定提起行政訴訟的,公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)以同級勞動教養(yǎng)管理委員會的名義依法參加訴訟?！庇纱丝梢?人民法院對勞動教養(yǎng)制度的監(jiān)督,主要體現(xiàn)在對勞動教養(yǎng)這種具體行政行為進行合法性審查上。但由于勞動教養(yǎng)立法本身并不完善,法律規(guī)定模糊且存在很多空白,法律依據(jù)效力低且與上位法沖突,這給法院審理勞動教養(yǎng)案件帶來了極大的不便。司法實踐中,人民法院對因不服勞動教養(yǎng)決定而提起行政訴訟的案件大多作出維持原決定的判決,監(jiān)督效果不理想。

(三)檢察機關(guān)的法律監(jiān)督

《補充規(guī)定》和《試行辦法》明確規(guī)定,人民檢察院對勞動教養(yǎng)機關(guān)的活動實行法律監(jiān)督。2008年2月,最高人民檢察院頒布了《人民檢察院勞動教養(yǎng)檢察辦法》,對勞動教養(yǎng)檢察部門的任務(wù)和職責(zé)進行了較為詳細的規(guī)定。人民檢察院勞動教養(yǎng)檢察的主要職責(zé)有5項:一是對勞動教養(yǎng)所執(zhí)行勞動教養(yǎng)決定和監(jiān)管活動是否合法實行監(jiān)督;二是對勞動教養(yǎng)所呈報和勞動教養(yǎng)管理機關(guān)批準延期、減期、提前解教、所外執(zhí)行、所外就醫(yī)活動是否合法實行監(jiān)督;三是對勞動教養(yǎng)執(zhí)行和監(jiān)管活動中發(fā)生的職務(wù)犯罪案件進行偵查,開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作;四是對公安機關(guān)偵查的勞動教養(yǎng)人員犯罪案件審查逮捕、審查起訴和出庭支持公訴,對公安機關(guān)的立案、偵查活動和人民法院的審判活動是否合法實行監(jiān)督;五是受理勞動教養(yǎng)人員及其法定代理人、近親屬的控告、舉報和申訴。從以上規(guī)定可以看出,勞動教養(yǎng)檢察監(jiān)督存在的問題有:一是缺乏必要的法律依據(jù)。我國《憲法》和《人民檢察院組織法》以及其他法律均沒有明確賦予檢察機關(guān)對勞動教養(yǎng)的法律監(jiān)督權(quán)?！堆a充規(guī)定》、《試行辦法》作為行政法規(guī)無權(quán)規(guī)定檢察機關(guān)的職權(quán),無權(quán)賦予檢察機關(guān)對勞動教養(yǎng)的法律監(jiān)督權(quán)。在這種情況下,檢察機關(guān)依據(jù)自己頒布的業(yè)務(wù)性文件來確定監(jiān)督范圍、程序和方式顯然不妥。二是勞動教養(yǎng)法律監(jiān)督缺乏力度。從勞動教養(yǎng)法律監(jiān)督的實踐來看,檢察機關(guān)的檢察建議、糾正違法意見往往流于形式,監(jiān)督乏力的現(xiàn)狀沒有根本改變。三是檢察機關(guān)對勞動教養(yǎng)的呈批、審批、復(fù)查、復(fù)議程序以及所外執(zhí)行、所外就醫(yī)人員的執(zhí)行無法進行監(jiān)督。

四、改革完善勞動教養(yǎng)及其監(jiān)督機制的構(gòu)想

目前,對于勞動教養(yǎng)的出路,學(xué)界大致有三種不同的主張:一是保留并強化;二是徹底廢除;三是改革完善。從近幾年的情況看,法學(xué)理論和司法實務(wù)界的絕大多數(shù)人傾向于第三種觀點。筆者頗以為然,認為應(yīng)當(dāng)通過立法程序?qū)趧咏甜B(yǎng)制度納入《違法行為教育矯治法》,建立完善的違法行為教育矯治制度,包括違法行為教育矯治的執(zhí)行主體、執(zhí)行對象、執(zhí)行方式、矯治時間、決定程序、監(jiān)督程序等。

(一)執(zhí)行主體

建議在市級司法行政部門設(shè)立違法行為教育矯治所,行使教育矯治違法行為的職權(quán),同時將公安機關(guān)的戒毒所轉(zhuǎn)變?yōu)檫`法行為教育矯治所。在省級司法行政部門成立違法行為教育矯治工作管理局,負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理各違法行為教育矯治所。其主要理由在于:(1)教育矯治屬于比較嚴厲的法律制裁,期限比較長,教育和矯治的具體內(nèi)容與現(xiàn)行有期徒刑罪犯的管理和改造工作并無本質(zhì)區(qū)別,可以納入司法行政部門的工作范圍;(2)公安機關(guān)承擔(dān)的社會治安等方面的工作比較繁重,特別是在新時期治安形勢比較嚴峻的情況下,司法行政部門承擔(dān)違法行為的教育矯治工作,有利于公安機關(guān)集中精力做好維護社會穩(wěn)定工作;(3)檢察機關(guān)在對監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)所等監(jiān)管場所的監(jiān)督過程中,與司法行政部門建立了一整套有效的工作機制,違法行為矯治職權(quán)由司法行政部門行使,便于檢察機關(guān)監(jiān)督法律正確實施,保障被教育矯治行為人的合法權(quán)益;(4)現(xiàn)在的勞動教養(yǎng)場所也是由司法行政部門主管,形成了比較成熟的管理體制和工作制度,將違法行為教育矯治職能交由司法行政部門順理成章。

(二)執(zhí)行對象

應(yīng)著重適用于多次嚴重違反治安管理行為但又不夠適用刑罰處罰的行為人,主要包括:(1)有流氓、賣淫、嫖娼、盜竊、詐騙等違法行為,屢教不改,不夠刑事處分的;(2)聚眾斗毆、尋釁滋事、煽動鬧事等擾亂社會治安,不夠刑事處分的;(3)需要進行強制戒毒的;(4)參加邪教組織,不夠刑事處分的。其主要理由在于:第一,不再將反革命、反黨、反社會主義份子作為違法行為教育矯治的對象。從廣東省自2000年以來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看,反革命、反黨、反社會主義份子占勞動教養(yǎng)人數(shù)的比例極少,大致為02,而且反革命、反黨、反社會主義份子作為嚴重的刑事罪犯,應(yīng)當(dāng)受到刑罰的嚴厲處罰,不應(yīng)再作為違法行為教育矯治的對象。第二,不再將教唆他人犯罪作為違法行為教育矯治的對象。從廣東省自2000年以來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看,教唆他人犯罪的人員占勞動教養(yǎng)人員的2‰左右,而且對于教唆他人犯罪構(gòu)成犯罪的應(yīng)予以刑事處罰,不應(yīng)再作為違法行為教育矯治的對象。第三,強制戒毒人員應(yīng)成為違法行為教育矯治的主要對象。從2000年以來,吸毒人員占勞動教養(yǎng)人數(shù)的比例都在50%以上并逐年提高,這些人一般也都有盜竊、詐騙、賣淫、嫖娼等違法行為,是勞動教養(yǎng)的主要對象。2008年6月1日《禁毒法》實施后,廣東省已成立戒毒管理局,原有的勞動教養(yǎng)戒毒措施將改為強制戒毒措施。第四,如果參加邪教組織并實施有相關(guān)犯罪行為如強奸、殺人等,按照“兩高”的司法解釋,按照各相關(guān)罪名定罪處罰,但如果僅僅是參加了邪教組織的,可以考慮對其予以違法行為教育矯治。第五,違法行為教育矯治的范圍和對象應(yīng)盡量明確具體,不應(yīng)采取“其他人員等”立法體例,并應(yīng)與《刑法》、《治安管理處罰法》相協(xié)調(diào)。

(三)執(zhí)行方式

現(xiàn)行的勞動教養(yǎng)執(zhí)行方式基本上是以監(jiān)管改造罪犯的刑罰執(zhí)行制度作為參照系,以限制人身自由以及以勞動作為教育手段。在違法行為教育矯治的執(zhí)行方式上應(yīng)從以下方面做出調(diào)整:(1)在根本宗旨上以教育矯正、復(fù)歸社會為中心。(2)可以突破“勞改”模式,處罰方式可以按階梯式設(shè)置,實行分段式處遇方案,在適當(dāng)階段引進“半開放式”、“開放式”處遇,并和社區(qū)矯正相銜接。(3)具體分為社區(qū)矯正、相對隔離教育、絕對隔離教育3種。社區(qū)矯正適用人身危險性不大的違法行為人,違法行為人完全在社會上工作生活,但需要參加一定的社區(qū)公益勞動;相對隔離教育期限為6個月到1年,違法行為人白天在社會上工作生活,晚上回到指定地點匯報情況接受監(jiān)管;絕對隔離教育期限為1年到2年,違法行為人在指定場所生活,接受勞動教育、學(xué)習(xí)教育等。(4)在分類管理模式方面,除現(xiàn)有的按性別、年齡、教養(yǎng)期、罪錯性質(zhì)等分類方法外,還應(yīng)引進現(xiàn)代人格研究方面的成果,建立一整套包括人格缺陷程度、再犯危險性等隱性因素在內(nèi)的立體、多維的分類模式。其主要理由在于:一是違法行為教育矯治應(yīng)當(dāng)有別于刑罰執(zhí)行。刑罰作為最嚴厲的懲罰,其內(nèi)容為對罪犯的人身權(quán)利、政治權(quán)利予以限制或剝奪,但是在違法行為的教育矯治過程中,違法人員應(yīng)當(dāng)依法享有人身、財產(chǎn)、宗教信仰、政治、教育等各項權(quán)利,需要采取多種教育方式,如法制宣傳教育、品德教育、心理矯治及勞動教育等。其教育和矯治過程主要是通過思想教育、勞動來改掉惡習(xí),而不是剝奪其人身自由。二是違法行為的教育矯治以復(fù)歸社會為目的,采取與罪犯相同的“二勞改”處遇方式,影響違法者的個人心理健康,不利于其回歸社會,而多層次的封閉、半封閉、開放式等不同模式的執(zhí)行方式既有利于違法者改掉惡習(xí),也有利于社會接納其回歸。

(四)矯治時間

在教育矯治的時間上應(yīng)注意與《刑法》、《治安管理處罰法》的合理銜接,應(yīng)以3個月到2年為宜,特殊情況下,經(jīng)過嚴格的司法程序可以延長6個月,對教育矯治期間行為矯正效果良好的人員,可以提前解除教育矯治。其主要理由在于:(1)教育矯治期限應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)行勞動教養(yǎng)時間過長的弊端,考慮到我國《刑法》關(guān)于拘役和有期徒刑刑期的規(guī)定,對教育矯治時間的確定不宜過長,應(yīng)當(dāng)以不超過2年為宜。(2)如果需要延長教育矯治期的,應(yīng)通過定期審查制度的方式,依法延長一次,但立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定延長的條件及最高期限,延長期不應(yīng)超過6個月。(3)對違法行為教育矯治期限做出過短的限制不符合司法實踐,如對戒毒人員的戒毒期一般在1年以上,關(guān)鍵在于改變現(xiàn)有勞動教養(yǎng) “勞改”式的管理方式,降低教育矯治強度,保證被教育矯治人能夠順利從矯治場所過渡到社會。

(五)決定程序

違法行為教育矯治由公安機關(guān)提出申請,基層人民法院做出裁定,并定期對是否解除教育矯治進行審查。具體程序為:(1)公安機關(guān)認為違法人員的行為符合違法行為教育矯治的條件時,應(yīng)依法及時提出教育矯治申請,將申請書移送人民法院,并將申請書副本送達當(dāng)事人。(2)人民法院在收到違法行為教育矯治申請后,應(yīng)當(dāng)開庭進行審理,充分聽取公安機關(guān)和當(dāng)事人及其委托律師的意見。(3)在教育矯治過程中,人民法院應(yīng)當(dāng)依照職權(quán)定期對是否繼續(xù)進行教育矯治進行聽證,由當(dāng)事人、檢察機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)參與,對于無需再教育矯治的,應(yīng)及時解除教育矯治措施。其主要理由在于:第一,公安機關(guān)作為國家的治安機關(guān),負有維護社會秩序的職責(zé),在辦理違法行為教育矯治案件中,由其負責(zé)案件事實的調(diào)查,并根據(jù)案件情況決定是否向人民法院提出申請較為妥當(dāng)。第二,作為一種法律后果重于行政處罰的措施,違法行為的教育矯治應(yīng)當(dāng)由中立的審判機關(guān)進行裁定,以往做出勞動教養(yǎng)決定的行政程序存在很大弊端,公安機關(guān)既當(dāng)“運動員”,又當(dāng)“裁判員”,導(dǎo)致出現(xiàn)對當(dāng)事人權(quán)利保護不力、權(quán)力制約不足等缺陷,由法院來決定是否予以教育矯治從程序上保證了法律實施的公平、公正。第三,考慮到違法行為教育矯治的時間不超過2年,基層法院容易了解當(dāng)事人的基本情況以及社會對當(dāng)事人的評價等,由基層法院受理有利于做出比較適當(dāng)?shù)臎Q定。

(六)監(jiān)督程序

人民檢察院對教育矯治程序予以監(jiān)督,有利于確保法律的統(tǒng)一公正實施。具體程序是:(1)人民檢察院對違法行為教育矯治進行法律監(jiān)督,受理當(dāng)事人及其委托人的控告申訴,監(jiān)督教育矯治過程是否合法等。(2)在違法行為教育矯治過程中,人民檢察院發(fā)現(xiàn)法院裁定確有錯誤的,應(yīng)當(dāng)提請人民法院復(fù)核,人民法院在收到復(fù)核申請后,應(yīng)當(dāng)及時進行審查,對確有錯誤的原審裁定,應(yīng)當(dāng)通過再審程序予以變更。(3)人民檢察院在教育矯治過程中,依法參與對是否存在繼續(xù)教育矯治必要進行的定期聽證,并監(jiān)督延長或縮短教育矯治期限決定是否合法。(4)人民檢察院對人民法院的裁定、公安機關(guān)的交付執(zhí)行、司法行政部門的教育矯治活動、教育矯治的解除等實施法律監(jiān)督,及時提出《檢察建議》或發(fā)出《糾正違法通知書》。(5)教育矯治的提起、決定、執(zhí)行機構(gòu)的司法人員利用職權(quán)貪贓枉法、徇私舞弊,構(gòu)成職務(wù)犯罪的,檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時立案進行偵查,依法追究其刑事責(zé)任。其主要理由在于:第一,人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān),負有保證法律統(tǒng)一正確實施的職責(zé),對違法行為教育矯治的各個環(huán)節(jié)進行專門監(jiān)督,可以避免權(quán)力的濫用。第二,檢察機關(guān)在實施法律監(jiān)督工作中,與司法行政部門建立了一整套有效的工作機制,這些成熟的工作機制有利于保障被教育矯治人的合法權(quán)益。第三,檢察機關(guān)監(jiān)所檢察部門在實施監(jiān)所檢察《四個辦法》過程中,對教育矯治對象的檢察監(jiān)督工作進行了有益的探索,監(jiān)督程序具有一定的基礎(chǔ)。另外,應(yīng)當(dāng)賦于被教育矯治人辯護權(quán)、上訴權(quán)和申訴權(quán)等。

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On Consummating the Rehabilitation勃Through睱abour and Its Mechanism of Supervision FANG Ming, WANG Zhen

(The Peoples Procuratorate of Zhuhai, Zhuhai 519000, China)Abstract:

As a legal system with Chinese characteristic, rehabilitation瞭hrough瞝abour exerts positive effect in maintaining stability and solidarity of the society. However, due to the carelessness and confusions in the relative regulations, and its conflict with the constituion and the Legislation Law, in practice, the problems such as enclosed administration and inadequate supervision have emerged, which triggered dispute among the people. Therefore, the existing system of rehabilitation瞭hrough瞝abour shall be consummated. By making the Law of Correcting Unlawful Action, the nature, the main body, the object, the method, the time limit of application, and the procudure of supervision of rehabilitation瞭hrough瞝abour can be explicite, so that it can be properly exercised.

Key Words:rehabilitation瞭hrough瞝abour; legal supervision; unlawful action; correctional education

本文責(zé)任編輯:梅傳強