曹霄琪

摘要:人多地少和耕地的后備資源不足是我國的基本國情。解決這種矛盾的途徑有兩條:一是通過開發(fā)未利用地,這在一定程度上受到了后備資源不足和資源合理利用的限制;二是通過土地整理和土地復(fù)墾改造已利用土地,從而提高土地資源的利用率,增加土地地力,滿足人口增長對糧食和土地的需要。文章運(yùn)用文獻(xiàn)綜述的方法對該問題進(jìn)行了研究。研究發(fā)現(xiàn):土地整理作為一種能有效增加耕地面積、提高土地質(zhì)量和促進(jìn)土地集約利用的方式,對于改善我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地,從而提高土地資源的利用率,增加土地地力,滿足人口增長對糧食和土地的需要、解決人地矛盾以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展起著重要的作用。我們不應(yīng)該完全著眼于土地?cái)?shù)量的提高,還應(yīng)該著重于占補(bǔ)的質(zhì)量、數(shù)量的平衡,并且要注意環(huán)境和生態(tài)的效應(yīng)。

關(guān)鍵詞:土地整理;現(xiàn)狀;取得成就;突出問題;發(fā)展策略

一、土地整理的內(nèi)涵和要求

土地整理是指人類在土地利用中不斷建設(shè)、改造,并重新配置土地資源的過程,是提高土地利用率,增加土地產(chǎn)出率的重要途徑。我國土地整理要求各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中注意耕地資源的動(dòng)態(tài)平衡。這就要求做到3點(diǎn):首先要實(shí)現(xiàn)數(shù)量的平衡,即“占一補(bǔ)一”;其次是要注意質(zhì)量的平衡,通過土地整理補(bǔ)充的耕地,不能只看面積和數(shù)量上的平衡,也要考慮其地力水平是否平衡,而且在耕地面積不增加的情況下,補(bǔ)充耕地的地力水平應(yīng)有所提高,才能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對于耕地產(chǎn)品數(shù)量的需要;最后是要做到耕地環(huán)境的平衡,要防止污染,如果補(bǔ)充耕地的數(shù)量和地力或耕地的總生產(chǎn)能力都達(dá)到了要求,可是耕地的環(huán)境卻遭到了嚴(yán)重的破壞,那么還是會(huì)威脅到糧食生產(chǎn)的安全,看似補(bǔ)充合理的耕地事實(shí)上仍有一定改進(jìn)空間的。

二、土地整理現(xiàn)狀

我國自2001年國土資源部下達(dá)了首批國家投資土地整理項(xiàng)目開始,截至2005年底,累計(jì)安排8批國家投資項(xiàng)目,共計(jì)2259個(gè),總投資近290億元,累計(jì)已下達(dá)資金250億元。土地整理工作大范圍開展的同時(shí),取得了卓有成效的成就,也暴露了不少的問題。

(一)已經(jīng)取得的成就

1、投資方面。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的重點(diǎn)地區(qū),加大了對糧食主產(chǎn)區(qū)的扶持力度。因?yàn)榧Z食主產(chǎn)區(qū)一直是確保國家糧食供應(yīng)安全的命脈,保住了糧食主產(chǎn)區(qū)的耕地,就確保了國家的糧食安全。從2001年至今,已下達(dá)預(yù)算的國家投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目中有超過2/3安排在國家糧食主產(chǎn)區(qū)內(nèi)。13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)省份(自治區(qū))共計(jì)安排項(xiàng)目1537個(gè),占下達(dá)預(yù)算項(xiàng)目總數(shù)的68%。同時(shí)對于經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū),支持國家西部大開發(fā)、中部崛起和振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略,確保共同、平衡、全面的發(fā)展。因此,在全國范圍內(nèi)推進(jìn)合理的土地整理。

2、制度方面。措施的具體推行離不開制度的可靠保障。在制度建設(shè)方面,我國土地整理卓有成效。從2004年下發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)國家投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目入庫管理的通知》,標(biāo)志著國家投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目程序的改革,到《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)土地開發(fā)整理工作的通知》中的要求“進(jìn)一步下發(fā)項(xiàng)目管理權(quán)限,促進(jìn)合理確定項(xiàng)目管理權(quán)責(zé),改進(jìn)項(xiàng)目管理方式,全面提高土地開發(fā)整理工作水平”。土地整理項(xiàng)目管理制度正在改革中不斷完善。

3、專業(yè)隊(duì)伍。國土資源部土地整理中心是國土資源部負(fù)責(zé)土地開發(fā)整理工作的直屬事業(yè)單位,主要體現(xiàn)在國土資源部的力量不斷發(fā)展壯大。從最初1998年成立時(shí)的十幾個(gè)人,到現(xiàn)在成為國土資源部的大部門,并成為舉足輕重的部分。而且專業(yè)人員除了數(shù)量上的進(jìn)步還有質(zhì)量上的提高,國土資源部積極從各高校引進(jìn)優(yōu)秀人才,擴(kuò)充土地整理的專業(yè)精干力量。從最開始的試探性摸索到現(xiàn)在有完整制度和配備的體系。土地整理所依靠的專業(yè)隊(duì)伍力量正一步步發(fā)展壯大。

4、民眾支持。民眾的支持是土地整理工作有效開展的群眾基礎(chǔ)。自土地整理開始,越來越多的民眾開始投入到土地整理的潮流中。土地整理的影響力也在逐漸加強(qiáng)。

(二)存在的問題和不足之處

1、土地整理目標(biāo)單一,重“量”輕“質(zhì)”,沒有注意生態(tài)保護(hù)。土地整理的總體目標(biāo)是提高土地利用率,實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。土地資源可持續(xù)利用是個(gè)綜合的概念,不僅體現(xiàn)在保護(hù)耕地?cái)?shù)量上,更體現(xiàn)在提高耕地質(zhì)量及其利用環(huán)境上。在我國土地整理的實(shí)踐中,仍然存在嚴(yán)重的重“量”輕“質(zhì)”的現(xiàn)象,生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識也比較薄弱。如在土地整理項(xiàng)目立項(xiàng)過程中,仍然過分強(qiáng)調(diào)數(shù)量的增加,而土地質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)效益等方面往往只作形式上要求。尤其是在當(dāng)前耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的促使下,許多土地整理項(xiàng)目都把能否增加耕地?cái)?shù)量作為項(xiàng)目能否立項(xiàng)的主要指標(biāo),這是導(dǎo)致土地整理過分注重?cái)?shù)量增加的一個(gè)重要原因。土地整理應(yīng)該考慮總體平衡,即數(shù)量和質(zhì)量應(yīng)該同時(shí)跟進(jìn)。這樣才能滿足我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于耕地及糧食的需求。

2、規(guī)劃未考慮因地制宜,盲目開發(fā)的現(xiàn)象仍然存在。在最近的幾年中,因各個(gè)省在“占一補(bǔ)一”以及各項(xiàng)建設(shè)發(fā)展占地的壓力下,處于生態(tài)脆弱區(qū)的草地、未利用地的開發(fā)整理又形成“熱潮”。這些地區(qū)未利用地地處氣候干旱地區(qū)和西南部的高山、高原地帶及東北北部地區(qū),生態(tài)環(huán)境脆弱。如果開發(fā)這些未利用地為耕地,一方面往往存在干旱缺水、低溫嚴(yán)寒、漬澇、鹽堿、風(fēng)沙、水土流失等多種限制性因素,土地的地力水平低;另一方面是一旦開發(fā)方法或開發(fā)后利用不當(dāng),易產(chǎn)生極為嚴(yán)重的耕地地力退化問題。這樣的盲目開發(fā)不僅會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞,還會(huì)導(dǎo)致我國的人地矛盾越來越嚴(yán)重。在此情況下,如何合理規(guī)劃土地整理用地,防止盲目開發(fā)的現(xiàn)象就成為了當(dāng)務(wù)之急。

3、制度建設(shè)欠完善。截至2006年我國雖然已出臺了全國性的《土地復(fù)墾規(guī)定》、《土地開發(fā)整理若干意見》和一些地方性的法規(guī),但是還沒有全國性的法律法規(guī)來保證土地整理的全程貫徹實(shí)施。所以我國土地整理相關(guān)法律法規(guī)的發(fā)展完善還是需要進(jìn)一步努力的。

三、土地整理的發(fā)展策略

在肯定我國土地整理取得成就,并分析突出問題的基礎(chǔ)上,應(yīng)該取長補(bǔ)短。確定未來幾年土地整理的發(fā)展策略,保證我國土地整理向健康合理的方向發(fā)展。

(一)繼續(xù)協(xié)調(diào)完善法律

我國雖然已經(jīng)存在了土地整理相關(guān)方面的規(guī)定,但是還沒有土地整理方面的相關(guān)法律。因此,在當(dāng)前條件下,要加大立法進(jìn)程,立足現(xiàn)實(shí),在充分總結(jié)全國和地方性土地整理規(guī)定、意見的前提下,盡快制定出一條適合我國國情的土地整理方面的法律,為未來的土地整理工作提供更為堅(jiān)實(shí)的保障。

(二)加強(qiáng)土地整理規(guī)劃

缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的土地整理是一盤散沙。只有加強(qiáng)規(guī)劃,合理推動(dòng)各地區(qū)的土地整理,才能統(tǒng)籌兼顧,實(shí)現(xiàn)土地整理全國范圍內(nèi)的全面進(jìn)步。而建立科學(xué)的土地整理規(guī)劃又要求我們做到:實(shí)現(xiàn)地區(qū)局部的合理規(guī)劃和全國范圍內(nèi)的總體規(guī)劃。只有把這兩個(gè)規(guī)劃有機(jī)結(jié)合,全國的土地整理工作才能有理有條,大踏步向前進(jìn)。

(三)將科技應(yīng)用于土地整理

高水平的科技支撐是土地整理高效運(yùn)行的可靠保障。首先要加大投入,促進(jìn)科技創(chuàng)新,既加強(qiáng)國外先進(jìn)的土地整理案例的研究,又加強(qiáng)國內(nèi)土地整理典型的剖析,創(chuàng)新土地整理的理論、方法、模式和手段,更加強(qiáng)應(yīng)用技術(shù)的研究。然后是要加強(qiáng)科技的轉(zhuǎn)化力,使科學(xué)技術(shù)的力量切切實(shí)實(shí)地運(yùn)用到土地整理的過程中來。

(四)爭取更大范圍內(nèi)的群眾支持

公眾參與土地整理項(xiàng)目,可直接了解項(xiàng)目各方面的情況,提出意見,起到彌補(bǔ)單純技術(shù)研究的不足,使規(guī)劃方案更加可行,設(shè)計(jì)更加科學(xué),實(shí)施更為順利。土地整理項(xiàng)目的實(shí)施是建立在堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)上的,農(nóng)村土地整理項(xiàng)目中應(yīng)引進(jìn)公眾參與方式,讓農(nóng)民加入到土地整理項(xiàng)目的全過程。在項(xiàng)目區(qū)選擇及規(guī)劃確定以后要及時(shí)公示,當(dāng)土地整理工作觸及農(nóng)民利益時(shí),要給予農(nóng)民適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。

(五)全面開展土地整理,土地整理的“質(zhì)”和“量”兩架馬車并駕齊驅(qū)

我國在今后進(jìn)一步實(shí)施耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的過程中,要注意確保利用耕地生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品安全,切實(shí)做到土地開發(fā)整理等方式補(bǔ)充的耕地與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)。這就要求我們首先應(yīng)對開發(fā)整理增加的耕地進(jìn)行地力鑒定。其次應(yīng)加強(qiáng)對開發(fā)整理區(qū)內(nèi)耕地的環(huán)境管理。這樣才能真正實(shí)現(xiàn)土地整理的動(dòng)態(tài)平衡。

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(作者單位:中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院)